安康新型城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)面臨的機遇與挑戰(zhàn)

張盉儆

（安康學院 經(jīng)濟與管理系，陜西 安康 725000）

2013年7月，李克強在廣西考察時提出了新的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，即要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[1]。新型城鎮(zhèn)化就是要以生態(tài)文明理念和原則為指導，以生態(tài)文明建設(shè)為著力點，以生態(tài)文明建設(shè)體制機制創(chuàng)新為保障，始終堅持把生態(tài)文明建設(shè)融入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當中。

國家主體功能區(qū)是以國家重點生態(tài)功能區(qū)為主體，要求各功能區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，建立健全科學的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局。其中，生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)是實現(xiàn)國家主體功能區(qū)的一個重要方面，是推動生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇。生態(tài)主體功能區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)功能重要，必須以生態(tài)系統(tǒng)保護和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)為首要任務，應該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)。

生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。王俊霞等認為，城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是整體規(guī)劃人口、資源與環(huán)境，促進城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)兩個系統(tǒng)達到各自功能和整體功能最優(yōu)，使城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)相互促進，在時間、功能、發(fā)展速度上交互促進和協(xié)同完善[2]。新型城鎮(zhèn)化具有較大的作用力：一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)強調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的提升，由偏重數(shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，從思想上明確走資源節(jié)約、環(huán)境友好之路的重要性，所以，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展能更好的推進生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)。另一方面，生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)能夠推動生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，從而有助于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利實現(xiàn)。當然，生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)也會反作用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，如生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)限制了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)功能的“亞健康”阻礙了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)等。

新型城鎮(zhèn)化是手段和工具，生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)是目標，手段和工具是為目標服務的，而不是目標為工具和手段服務[3]。如何才能保障新城鎮(zhèn)化的步調(diào)與生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)始終保持正向的互動關(guān)系，我們有必要對二者進行綜合思考。本文主要以安康市為例，分析安康在新型城鎮(zhèn)化背景下，建設(shè)生態(tài)主體功能區(qū)面臨的機遇和挑戰(zhàn)。

1 安康新型城鎮(zhèn)化及生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 安康新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

改革開放以來，雖說中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了一定的成果，但在城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展戰(zhàn)略方面缺少深入考慮，導致產(chǎn)生了許多有關(guān)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護等方面的問題。安康雖然未納入新型城鎮(zhèn)化試點城市，但安康的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須要向著新型城鎮(zhèn)化的步伐要求靠近。2012年，全市城鎮(zhèn)化率提高到39.4%；2013年，引導農(nóng)民進城入鎮(zhèn)共計90325人，與上年相比，全市城鎮(zhèn)化率提升1.69個百分點，全市城鎮(zhèn)化率達41%（全國為53.73%）；2014年，農(nóng)村入城居住人口達9萬人，集中安置率85%。安康市政府2014年發(fā)布的《安康市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大綱》明確指出，安康城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標是，到2020年，實現(xiàn)全市城鎮(zhèn)化率55%；到2030年，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率65%[4]。

1.2 安康生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

國務院在2013年批復了《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》，該《規(guī)劃》提出，要把安康列為生態(tài)（主體）功能區(qū)、列入國家“十三五”規(guī)劃。規(guī)劃中限制開發(fā)區(qū)域占總面積的84%，其中有9個縣被列入秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)[5]。對安康而言，作為國家扶貧重點規(guī)劃的欠發(fā)達的地區(qū)，該《規(guī)劃》將安康的扶貧發(fā)展納入了國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，為安康未來的發(fā)展指明了方向。

安康地處秦巴山區(qū)，全市森林覆蓋面達60%。安康既屬于秦巴山區(qū)集中連片扶貧開發(fā)的重點地區(qū)，又屬于陜西、甚至國家的水資源重點保護區(qū)和涵養(yǎng)區(qū)。從2014年政府報告來看，安康市大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對穩(wěn)定，如，全市中心城區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比重達98.36%；全市集中式飲用水源地水質(zhì)達標100%；漢江出陜段水質(zhì)保持在國家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標準等[6]。2014年5月，市統(tǒng)計局就市民對本市創(chuàng)建國家園林城市工作知曉率及滿意度情況組織并開展了問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查者對本市空氣質(zhì)量滿意度為97.3%，對本市水體質(zhì)量滿意度為96.0%[7]。生態(tài)環(huán)境可以從水環(huán)境質(zhì)量、森林覆蓋率、林木蓄積量、污染物排放量等環(huán)境指標進行量化衡量，而這些方面都顯示出安康也有條件建設(shè)生態(tài)主體功能區(qū)[8]。

2 安康新型城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)面臨的機遇

2.1 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶動生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的是以人為核心的發(fā)展，也就是說，新型城鎮(zhèn)化不僅僅是簡單的“人口的城鎮(zhèn)化”，更應是人口、產(chǎn)業(yè)、社會、土地和農(nóng)村五位一體的有機結(jié)合。新型城鎮(zhèn)化突出的是“新”，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，是中心城市、縣城和縣城副中心、重點城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于提高質(zhì)量，目的在于造福百姓，途徑在于走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子。因此，新型城鎮(zhèn)化重點強調(diào)對生態(tài)功能的保護，這與生態(tài)主體功能區(qū)的宗旨是相一致的，新型城鎮(zhèn)化在一定程度上帶動生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)。

2.2“經(jīng)濟帶”建設(shè)推動生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)

絲綢之路經(jīng)濟帶，是中國與西亞各國之間形成的一個在經(jīng)濟合作的區(qū)域，大致在古絲綢之路范圍之上。包括西北地區(qū)的陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省區(qū)，西南地區(qū)的重慶、四川、云南、廣西四省市區(qū)。長江經(jīng)濟帶覆蓋上海、湖北、重慶等11個省市，依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，打造中國經(jīng)濟新支撐帶。安康地處“絲綢之路經(jīng)濟帶”與“長江經(jīng)濟帶”交叉區(qū)域，同時也是陜西、河南和湖北三省開展共建“漢江流域生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟帶”的核心區(qū)域?！皟纱笠恍　苯?jīng)濟帶的建設(shè)能夠推動安康經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是一直處于劣勢的第三產(chǎn)業(yè)（如旅游產(chǎn)業(yè)）將進入空前快速發(fā)展階段，生態(tài)經(jīng)濟的快速發(fā)展必然推動生態(tài)功能區(qū)的順利建設(shè)。

2.3“創(chuàng)建旅游城市、創(chuàng)建衛(wèi)生城市”為生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)奠定基礎(chǔ)

從2008年5月開始，安康市開展創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市、省級衛(wèi)生城市工作（簡稱“雙創(chuàng)”）。雙創(chuàng)把完善城市功能作為創(chuàng)衛(wèi)的基礎(chǔ)工程，強勢推進市容環(huán)境衛(wèi)生，狠抓污染減排、保護水源地、防治大氣污染、整治城市噪聲，并強力推進公園廣場綠地建設(shè)、城市出入口造林、周邊山體水岸綠化，創(chuàng)造良好環(huán)境，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，增強城市綜合功能，提高城市形象品位，雙創(chuàng)工作的目的就是要把安康變?yōu)橐司?、宜業(yè)、宜游的生態(tài)之城，這些工作為生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.4“創(chuàng)建國家森林城市”工程助推生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)

“創(chuàng)建國家森林城市”簡稱“創(chuàng)森”，國家森林城市是指城市生態(tài)系統(tǒng)以森林為主體，城市生態(tài)建設(shè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，穩(wěn)定健康的城市森林生態(tài)系統(tǒng)，服務于城市居民身心健康，且各項建設(shè)指標達到規(guī)定標準并經(jīng)國家林業(yè)局批準授牌的城市。2014年，國家正式批復安康“創(chuàng)建國家森林城市”的申請。這就意味著安康向著創(chuàng)造一個綠樹成蔭、森林繁茂、生態(tài)宜居城市的方向發(fā)展。安康的發(fā)展思路，深化了生態(tài)立市戰(zhàn)略，也為生態(tài)功能區(qū)建設(shè)起到了一定的推動作用。

3 安康新型城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是安康未來經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容和主要戰(zhàn)略之一，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中可能會帶來各種環(huán)境風險與生態(tài)壓力，這將會影響生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)。

3.1 生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與自然災害頻發(fā)之間的矛盾

安康市位于陜西省南部，轄1區(qū)9縣161個鎮(zhèn)辦，國土面積2.35萬平方公里，總?cè)丝?03萬。地處秦巴山區(qū)，地質(zhì)地形復雜，地質(zhì)災害頻發(fā)?！栋部凳小笆濉钡刭|(zhì)災害防治規(guī)劃》（2011—2015年）資料顯示，安康全市各類地質(zhì)災害3800多處，其中重點災害控制點有20多處，面積達8582.63平方千米，占全市國土面積的36.48%，地質(zhì)災害崩塌170多處，滑坡泥石流3650多處。自然災害點多、面廣，危險性較大，這些災害共威脅23000多戶、共計114000多人的生命和財產(chǎn)安全[9]。特別是嵐皋、鎮(zhèn)坪、紫陽、旬陽、白河等縣城，地質(zhì)環(huán)境條件復雜，在強降雨、不合理人為活動等因素影響下，發(fā)生各種自然災害的可能性較大。

3.2 生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾

在城鎮(zhèn)化過程中，移民搬遷是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的首要任務。但是，城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了一些阻礙生態(tài)功能建設(shè)區(qū)建設(shè)的問題，如，人民生活的不斷改善與滿足居民生活的物質(zhì)需求的矛盾；基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善與滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間的矛盾（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可避免地占用一些耕地和綠色生態(tài)空間）；水資源供求與滿足水源涵養(yǎng)空間的矛盾；在集中安置過程中，出現(xiàn)了由于基礎(chǔ)設(shè)施功能不完善以及群眾落后的衛(wèi)生習慣的延續(xù)，致使多數(shù)集中安置區(qū)（點）街道環(huán)境衛(wèi)生差，垃圾影響生態(tài)功能的恢復。同時，在搬遷過程中，原生活區(qū)的垃圾不能得到妥善處理，搬遷區(qū)垃圾嚴重影響生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)；生態(tài)損害嚴重，生態(tài)系統(tǒng)功能退化。

3.3 生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟貧困之間的矛盾

地處秦巴集中連片特困區(qū)中心地帶的安康，所轄9個縣均為貧困縣。全市303萬人口中有貧困人口101.6萬，殘疾人24萬，城鄉(xiāng)低保對象34萬，農(nóng)村五保戶4萬[6]。安康經(jīng)濟發(fā)展水平尚處于工業(yè)化的初步階段，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展也明顯落后，在全省乃至全國都屬于貧困落后地區(qū)。2014年，安康市國民生產(chǎn)總值689.44億元，僅占陜西省生產(chǎn)總值的3.9%。其中，第一產(chǎn)業(yè)93.01億元，增幅5.5%，占到13.5%；第二產(chǎn)業(yè)380億元，增幅15.7%，占到55%；第三產(chǎn)業(yè)216.43億元，增幅9.1%，約占31.5%[6]。由于受資金、技術(shù)等條件的限制，目前該地區(qū)自然資源的利用程度還非常低，生態(tài)、社會、經(jīng)濟之間尚未形成良性互動。

3.4 生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與環(huán)境污染之間的矛盾

2015年上半年，安康市環(huán)保局公開曝光11家環(huán)境違法企業(yè)，這些企業(yè)大都存在違法排污、礦區(qū)廢水污染物超標排放、直接向空氣排放工業(yè)廢氣等現(xiàn)象[10]。如高新區(qū)里的大部分工礦企業(yè)周圍環(huán)境污染嚴重、周圍空氣中灰塵濃度過高，嚴重影響生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)。如果這些行為得不到徹底遏制，將會對生態(tài)功能區(qū)建設(shè)造成很大的負面影響。

4 促進安康生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)的策略

4.1 完善相關(guān)制度

安康“重點生態(tài)功能區(qū)”走向未來、發(fā)展的深層瓶頸是相關(guān)制度機制供給和政策支持不足。要突破這個瓶頸，必須完善相關(guān)制度。

4.1.1 完善生態(tài)功能保護制度。必須要按照“點上開發(fā)、面上保護”的要求進行適度合理的開發(fā)，要明確劃定城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及生態(tài)保護等界限范圍，明確功能區(qū)分布，劃定功能區(qū)紅線。針對移民搬遷，必須保證實現(xiàn)“綠色搬遷”，即搬出地的環(huán)境恢復與遷入地環(huán)境保護相結(jié)合，使得新型城鎮(zhèn)建設(shè)始終能夠以生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)為出發(fā)點。完善遷入地的基礎(chǔ)設(shè)施，保證移民區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的質(zhì)量。

4.1.2 完善生態(tài)功能補償制度。生態(tài)功能區(qū)在較好履行“生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護”責任的前提下，有權(quán)獲得相應的補償；而生態(tài)保護不達標或?qū)Νh(huán)境造成污染的地區(qū)，則扣減相應的補償或承擔生態(tài)賠償責任[11]。要在科學合理的測算和論證的基礎(chǔ)上，確定生態(tài)環(huán)境補償標準。

4.1.3 實施保護責任追究制度。為確保生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)的順利進行，防止出現(xiàn)各保護區(qū)為完成地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展任務，而采取的一些有礙于生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的措施，有必要將對限制區(qū)域的經(jīng)濟考核指標轉(zhuǎn)變成生態(tài)功能穩(wěn)定性、生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)與供給狀況和生態(tài)環(huán)境保護制度建立與執(zhí)行情況的考核指標體系。

4.1.4 實施環(huán)境損害賠償制度。針對城鎮(zhèn)周邊的工礦企業(yè)和一些化工企業(yè)，要建立周邊環(huán)境質(zhì)量考核制度，建立環(huán)境補償機制，始終堅持“誰污染、誰負責”的懲罰機制。

4.2 發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)業(yè)的潛能

4.2.1 積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)功能。安康是能源、礦產(chǎn)、生物、水等自然資源富集區(qū)，特別是富硒生物資源，具有很大的開發(fā)價值，如蠶桑、茶葉、黃姜等。富硒產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，并不會引起生態(tài)環(huán)境的污染，也不會引起能源的消耗，與國家層面對安康的三大戰(zhàn)略定位相吻合。所以安康可以把富硒產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展，建設(shè)具有“安康特色”的生態(tài)品牌產(chǎn)品。

4.2.2 積極發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)功能。安康環(huán)境優(yōu)美、風景秀麗，可以利用自身優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。在旅游資源開發(fā)時要合理控制景區(qū)內(nèi)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模，注重自然景觀和人文景觀的保護，確保配套設(shè)施與自然景觀相協(xié)調(diào)；科學設(shè)計旅游路線，使旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境承載能力相適應。

4.2.3 合理利用水資源價值。安康水資源豐富，“一江清水供北京”足以體現(xiàn)了漢江水的價值所在。安康一直大力發(fā)展水電站，目前已建成大小水電站七十多座；也可發(fā)展一定規(guī)模的水體養(yǎng)殖。只有通過不斷探索新的水源利用途徑，才能實現(xiàn)水源價值的最大化利用。

總之，只有依靠生態(tài)經(jīng)濟，才能帶動安康生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)，推動安康發(fā)展。在積極探索區(qū)域生態(tài)功能提升新途徑方面，嵐皋縣做出了有益的嘗試，2015年7月榮獲“國家林下經(jīng)濟示范基地”稱號[12]。因而，安康只有把握好各種發(fā)展機遇，積極應對各種挑戰(zhàn)，圍繞建設(shè)“秦巴明珠”，將生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)與推進新型城鎮(zhèn)化有機結(jié)合，才能更好地保護環(huán)境，建設(shè)美麗富裕新安康。

[1]王佳寧.李克強在廣西考察時強調(diào)：堅持穩(wěn)中求進 繼續(xù)穩(wěn)中有為 使民生改善[EB/OL].(2013-07-10)[2015-11-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-07/10/c_11 6486507.htm.

[2]王俊霞，王曉峰.基于生態(tài)城市的城市化與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展評價研究——以西安市為例[J].資源開發(fā)與市場，2011（8）：709-712．

[3]沈清基.論基于生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化[J].城市規(guī)劃學刊，2013（1）：29-36.

[4]葉苗.我市正式發(fā)布《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大綱》以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃助推新型城鎮(zhèn)化[EB/OL].（2014-12-3）[2015-11-10].http://www.ankang.gov.cn/zwgk/akxw/2014/12/03/100335 72917.shtml.

[5]尹莉莎.國務院正式批復丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].(2013-07-10)[2015-11-10].http://o.xiancity.cn/readnews.php?id=197071.

[6]安康市政府辦公室.安康市2014年政府工作報告[EB/OL].(2014-02-15)[2015-11-10].http://www.ankang.gov.cn/Item/74718.aspx.

[7]王芳芳.2014年上半年市民對城市園林綠化滿意度調(diào)查報告[EB/OL].(2014-06-16)[2015-11-10].http://tjj.ankang.gov.cn/Article/tjxx/201406/Article_20140616152057.html.

[8]楊世朋，鐘建芬.文成借力國家生態(tài)主體功能區(qū)試點，探后發(fā)崛起路徑[N].溫州日報，2014-10-31（31）.

[9]趙瑩.安康市2015年度地質(zhì)災害防治方案[EB/OL].(2015-04-23)[2015-11-10]．http://www.gtzy.net/gwgk/zlgk/2015 04/10884.html.

[10]安康市環(huán)境監(jiān)察支隊.安康市環(huán)保局公開曝光11家環(huán)境違法企業(yè)[EB/OL].(2015-04-29)[2015-11-10].http://hbj.ankang.gov.cn/CMS/Content.gen?Id=2160.

[11]包振娟，羅光華，賈云鵬.主體功能區(qū)建設(shè)的配套政策研究[J].經(jīng)濟縱橫，2008（5）：22-24.

[12]祝捷，張昊.嵐皋獲“國家林下經(jīng)濟示范基地”稱號[EB/OL].(2015-07-29)[2015-11-10].http://jw.ankang.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=3207