馬鞍山市開發(fā)園區(qū)體制機(jī)制深化改革的路徑探討

胡萬蓉， 洪紹明

(1．馬鞍山市委黨校 網(wǎng)絡(luò)教育部,安徽 馬鞍山 243000；2.馬鞍山市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì), 安徽 馬鞍山 243000)

?

馬鞍山市開發(fā)園區(qū)體制機(jī)制深化改革的路徑探討

胡萬蓉1， 洪紹明2

(1．馬鞍山市委黨校 網(wǎng)絡(luò)教育部,安徽 馬鞍山 243000；2.馬鞍山市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì), 安徽 馬鞍山 243000)

馬鞍山市開發(fā)園區(qū)基本上都采用“園企合一”的管理模式，在該模式下各園區(qū)積極創(chuàng)新了一些內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)行園區(qū)體制機(jī)制在授權(quán)范圍與職責(zé)要求、管理體制與發(fā)展形勢(shì)、運(yùn)行機(jī)制與角色定位等方面存在不相適應(yīng)的問題。在當(dāng)前發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的環(huán)境下，要通過創(chuàng)新園區(qū)管理體制、運(yùn)營機(jī)制、用人制度等路徑，激發(fā)園區(qū)活力，發(fā)揮園區(qū)的引擎作用。

馬鞍山市；開發(fā)園區(qū)；管理體制機(jī)制；改革創(chuàng)新

自20世紀(jì)80年代初我國第一批開發(fā)園區(qū)的設(shè)立開始，園區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能就擔(dān)當(dāng)著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐引擎，體制改革也承載了政治體制局部改革的創(chuàng)新使命。經(jīng)過30多年的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展新形勢(shì)下，園區(qū)體制機(jī)制矛盾逐漸凸顯出來。當(dāng)前，如何解決園區(qū)機(jī)制矛盾，創(chuàng)新園區(qū)體制改革，激發(fā)園區(qū)活力成為迫在眉睫的工作，只有解決好園區(qū)體制機(jī)制問題，才能讓園區(qū)真正成為促進(jìn)社會(huì)繁榮、增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)恿σ?。[1]

目前，馬鞍山市經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的省級(jí)以上開發(fā)園區(qū)(含籌建)11個(gè)，其中國家級(jí)2個(gè)，省級(jí)9個(gè)。馬鞍山市各開發(fā)園區(qū)發(fā)展迅速，已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的催化器和城市建設(shè)的加速器。2014年建成區(qū)面積達(dá)70.23平方公里，園區(qū)財(cái)政收入占全市比重由2010年的13%增長到2014年的29.4%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，馬鞍山能不能開拓新局面，繼續(xù)走在安徽省前列，關(guān)鍵取決于開發(fā)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)引領(lǐng)作用，取決于開發(fā)園區(qū)管理體制改革的成效。

一、馬鞍山市園區(qū)體制機(jī)制現(xiàn)狀

目前馬鞍山市11個(gè)省級(jí)以上開發(fā)園區(qū)基本上都采用“園企合一”的管理模式，設(shè)立園區(qū)管委會(huì)，管委會(huì)系市政府或同級(jí)縣區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)。近兩年，在推進(jìn)“產(chǎn)城一體化”工作進(jìn)程中，也在部分發(fā)展成熟的園區(qū)試行了區(qū)鎮(zhèn)合一的管理體制，如馬鞍山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)托管銀塘鎮(zhèn)，慈湖高新區(qū)托管慈湖街道等，將園區(qū)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)的事項(xiàng)授權(quán)園區(qū)管理，提高管理效能。

在“園企合一”的管理體制模式下，各園區(qū)也積極創(chuàng)新了一些內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。目前各園區(qū)管委會(huì)存在副廳、正處和副處三種不同的級(jí)別機(jī)構(gòu)建制。馬鞍山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、慈湖高新區(qū)按副廳建制設(shè)立，縣區(qū)開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人均擔(dān)任同級(jí)黨委常委，縣區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)與管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之間基本無交叉任職。各園區(qū)二級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)立均以招商、財(cái)政、規(guī)劃建設(shè)為主，土地、環(huán)保、征遷、經(jīng)貿(mào)發(fā)展、安全生產(chǎn)、人事等部門為輔，工商、稅務(wù)等直屬職能部門在部分開發(fā)園區(qū)設(shè)立了二級(jí)機(jī)構(gòu)。各園區(qū)管委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員身份多樣，園區(qū)的職能部門負(fù)責(zé)人大多數(shù)由公務(wù)員任職，目前“非公”普通工作人員居多，他們均采用“參公”待遇或勞務(wù)代理方式聘用。

二、馬鞍山市園區(qū)體制機(jī)制存在的問題

一是授權(quán)范圍與職責(zé)要求不相適應(yīng)。開發(fā)園區(qū)是政府派出機(jī)構(gòu)，園區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，沒有明確的法律地位，在行政序列中只能通過授權(quán)或放權(quán)行使行政職能。各園區(qū)管委會(huì)的審批權(quán)大多依托各管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的“能量”，園區(qū)協(xié)調(diào)很多依靠各管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的“能力”。根據(jù)調(diào)查，盡管園區(qū)可以實(shí)行“一體化管理、封閉式運(yùn)行”，但是很多經(jīng)濟(jì)功能和行政服務(wù)功能權(quán)限沒有真正下放，或者不能真正“落地”園區(qū)，還必須依托所在地政府及職能部門辦理，開發(fā)園區(qū)只是停留在材料的交轉(zhuǎn)辦上，成了“二傳手”，服務(wù)水平和辦事效率不高。同時(shí)，由于土地、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、稅務(wù)等垂直管理部門授權(quán)不充分或未授權(quán)，各開發(fā)區(qū)為協(xié)調(diào)方便，均設(shè)置了二級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)重疊，制約開發(fā)園區(qū)管委會(huì)管理體制的精干高效優(yōu)勢(shì)。

二是管理體制與發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)。目前各園區(qū)采用的是“園企合一”的管理模式，在運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范的創(chuàng)園初期，園區(qū)的主要任務(wù)是運(yùn)用優(yōu)惠政策和特殊化服務(wù)來招商引資，園區(qū)管委會(huì)扮演著準(zhǔn)政府的角色，較多地運(yùn)用行政干預(yù)手段，這種管理模式效率很高，招商親商效果明顯，為促進(jìn)園區(qū)初創(chuàng)建設(shè)發(fā)揮了體制效應(yīng)。隨著招商政策形勢(shì)的變化，目前更多的是運(yùn)用產(chǎn)業(yè)配套和服務(wù)策略招商，同時(shí)各園區(qū)業(yè)已逐步發(fā)展成熟，工作重心轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫Х桨儆?jì)地招商引資，又要費(fèi)盡心思服務(wù)好園區(qū)企業(yè)，所以這種園區(qū)管委會(huì)“事無巨細(xì)、大包大攬”的管理體制已不能適應(yīng)新形勢(shì)下園區(qū)招商工作和園區(qū)企業(yè)服務(wù)的要求，“小政府大服務(wù)”的架構(gòu)設(shè)計(jì)在實(shí)際運(yùn)行中難免會(huì)出現(xiàn)“捉襟見肘”和“顧此失彼”的現(xiàn)象。

三是運(yùn)行機(jī)制與角色定位不相適應(yīng)。各園區(qū)成立之初，園區(qū)管委會(huì)角色定位是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，這種“園企合一”的精簡高效管理機(jī)制可以滿足角色定位要求。隨著“產(chǎn)城一體化”建設(shè)發(fā)展，園區(qū)功能定位已發(fā)生質(zhì)的變化，既要履行開發(fā)園區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能，又要履行園區(qū)社會(huì)管理職能，行政化趨勢(shì)越來越明顯，各園區(qū)出現(xiàn)了向傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)回歸現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜、職能配置齊全，用工越來越多，效率越來越低。很多園區(qū)機(jī)構(gòu)膨脹，分工過細(xì)，同時(shí)內(nèi)部崗位爭級(jí)別，人員拼待遇，失去初創(chuàng)時(shí)期的創(chuàng)業(yè)銳氣，滋生了官僚習(xí)氣，違背了園區(qū)管理體制精簡設(shè)置的初衷，失去了管委會(huì)機(jī)制設(shè)計(jì)高效運(yùn)作本意。

三、馬鞍山市園區(qū)體制機(jī)制改革的形勢(shì)環(huán)境

一是園區(qū)發(fā)展動(dòng)力不足。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，馬鞍山市各開發(fā)園區(qū)綜合實(shí)力顯著提升，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大了對(duì)外開放。同時(shí)我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，開發(fā)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的形勢(shì)十分緊迫，園區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力不足，致使我市開發(fā)園區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全省的位次不斷下滑，經(jīng)營(銷售)收入2012年1 340.1億元位居全省第4位，2014年1 805.2億元下滑至全省第6位；固定投資總額2012年503.8億元位居全省第3位，2014年604.7億元下滑至全省第5位；財(cái)政收入2012年67.1億元位居全省第3位，2014年68.7億元下滑至全省第7位。

二是園區(qū)競爭弱勢(shì)凸顯。馬鞍山市地處安徽省內(nèi)合肥市、蕪湖市兩大中心之間，并與長三角五個(gè)城市接壤。隨著馬鞍山長江大橋開通，寧安高鐵正式通車，受周邊強(qiáng)勢(shì)城市“極化效應(yīng)”的負(fù)面影響，馬鞍山市資源優(yōu)勢(shì)明顯弱化，競爭弱勢(shì)更加凸顯，受到“同城效應(yīng)”擠壓的開發(fā)園區(qū)，正面臨著新的更大的挑戰(zhàn)。近幾年，馬鞍山開發(fā)園區(qū)與省內(nèi)合肥市、蕪湖市以及近鄰南京市相比，發(fā)展速度明顯下降，差距明顯拉大。

三是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度較大。近兩年，隨著國家經(jīng)濟(jì)“三期疊加”效應(yīng)影響，要素成本持續(xù)上升，馬鞍山市開發(fā)園區(qū)鋼鐵、建材、金屬制品及機(jī)械加工等傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不斷弱化，經(jīng)濟(jì)下行的壓力增大。同時(shí)鋼鐵制造和資源加工在園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比較高,產(chǎn)業(yè)升級(jí)壓力長期存在，轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程緩慢，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)培育尚未突破。

四是政策基礎(chǔ)綜合優(yōu)勢(shì)明顯。一方面從國家政策導(dǎo)向來看，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行壓力較大、傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩等形勢(shì)，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的改革措施，例如財(cái)稅方面，實(shí)施“營改增”擴(kuò)圍，對(duì)我市園區(qū)加快推進(jìn)傳統(tǒng)骨干企業(yè)主輔分離、大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)十分有利；另一方面《安徽省“十二五”開發(fā)區(qū)規(guī)劃綱要》對(duì)園區(qū)體制創(chuàng)新提出了明確指導(dǎo)意見。馬鞍山長期以來堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)居全省第一，總體發(fā)展質(zhì)量水平較好。同時(shí)馬鞍山開發(fā)園區(qū)經(jīng)過近幾年的升級(jí)發(fā)展，已成為招商引資的主平臺(tái)、集約用地的示范區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。

綜上分析，未來馬鞍山市開發(fā)園區(qū)的發(fā)展是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。因此，開發(fā)園區(qū)既要增強(qiáng)憂患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，更要堅(jiān)定信心未雨綢繆，通過創(chuàng)新園區(qū)體制機(jī)制，提升競爭實(shí)力，增強(qiáng)園區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力和新一輪經(jīng)濟(jì)增長著力點(diǎn)。

四、創(chuàng)新馬鞍山市園區(qū)體制機(jī)制改革的路徑

一個(gè)國家或地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，取決于管理制度的創(chuàng)新。[2]因此，馬鞍山市創(chuàng)新園區(qū)管理體制機(jī)制是保持園區(qū)活力、發(fā)揮引擎作用的關(guān)鍵重點(diǎn)。

根據(jù)制度在資源配置中作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)形勢(shì)下，園區(qū)向市場(chǎng)主導(dǎo)方向發(fā)展是大勢(shì)所趨。處于創(chuàng)業(yè)初期的馬鞍山市開發(fā)園區(qū)，應(yīng)采用“政企合一”的體制模式，管委會(huì)兼具開發(fā)管理與開發(fā)運(yùn)營雙重職責(zé)，可以充分發(fā)揮“小機(jī)構(gòu)大服務(wù)”的體制效應(yīng)。發(fā)展較為成熟的開發(fā)園區(qū)，應(yīng)采用“園企合作”的體制模式，管委會(huì)負(fù)責(zé)政策制定，開發(fā)公司承擔(dān)建設(shè)經(jīng)營。這種模式具有經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理職能，同時(shí)也可以市場(chǎng)化解決管理效率、服務(wù)質(zhì)量等問題。發(fā)展完善的開發(fā)園區(qū)，應(yīng)試行“法人機(jī)構(gòu)”的體制模式，即政府通過立法的方式授權(quán)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，逐步將園區(qū)部分行政職能社會(huì)化、市場(chǎng)化。法定機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代公共管理的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是開發(fā)園區(qū)管理體制契合發(fā)展新形勢(shì)的重要方向。[3-5]

根據(jù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合馬鞍山市開發(fā)園區(qū)的建設(shè)現(xiàn)狀和面臨難題，筆者對(duì)開發(fā)園區(qū)體制機(jī)制改革的路徑創(chuàng)新提出如下建議。

一是要?jiǎng)?chuàng)新管理體制和模式。目前我市可根據(jù)園區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展情況，分類選擇適應(yīng)園區(qū)發(fā)展階段、契合園區(qū)發(fā)展需求的管理模式進(jìn)行試點(diǎn)探索。如在馬鞍山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)率先試行“法人機(jī)構(gòu)”管理體制，在慈湖高新區(qū)率先試行“園企合作”的管理體制，后再逐步向其他園區(qū)推廣。探索安排開發(fā)園區(qū)與所在行政地區(qū)主要負(fù)責(zé)人交叉任職方式，使園區(qū)、行政區(qū)的優(yōu)勢(shì)得到充分組合，擴(kuò)大開發(fā)園區(qū)管理權(quán)限，鼓勵(lì)園區(qū)建立權(quán)責(zé)一致、自主發(fā)展的運(yùn)行體制。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)諸多不利因素，面對(duì)園區(qū)發(fā)展中諸多競爭劣勢(shì)，我們應(yīng)積極實(shí)行體制、制度創(chuàng)新，形成新的競爭實(shí)力和創(chuàng)業(yè)活力。

二是要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)營方式和方法。

根據(jù)簡機(jī)構(gòu)、全服務(wù)、高效率的原則，放權(quán)各園區(qū)進(jìn)行內(nèi)部運(yùn)行機(jī)構(gòu)改革。一要注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能，將優(yōu)勢(shì)資源配置給招商部門，對(duì)外招商引資推行“一站式服務(wù)”，減少審批項(xiàng)目，簡化工作程序。二要堅(jiān)持綜合服務(wù)原則，內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)“宜統(tǒng)則統(tǒng)”，采用大部制方式設(shè)立，擴(kuò)增管理幅度，壓縮管理層次，工作對(duì)接不對(duì)口，對(duì)內(nèi)管理服務(wù)實(shí)行“首問負(fù)責(zé)制”，提高服務(wù)效率。三要遵循市場(chǎng)原則，將專業(yè)事務(wù)交給平臺(tái)開發(fā)公司。利用平臺(tái)開發(fā)公司專業(yè)化市場(chǎng)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，將大量瑣碎具體的有關(guān)政策落實(shí)、行業(yè)管理、社會(huì)監(jiān)督等職能移交給開發(fā)公司或中介組織進(jìn)行專業(yè)管理，形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的園區(qū)公司化管理運(yùn)行機(jī)制。

三是要?jiǎng)?chuàng)新用人和選人制度。第一，創(chuàng)新用人制度。開發(fā)區(qū)管委會(huì)除主要領(lǐng)導(dǎo)由政府考察任命外,其余管理人員一律將身份檔案封存，實(shí)行開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，推行全員聘用、競爭上崗、以崗定薪、以績計(jì)酬制度，充分調(diào)動(dòng)開發(fā)園區(qū)工作人員的積極性。第二，創(chuàng)新選人機(jī)制。支持開發(fā)園區(qū)建立相對(duì)優(yōu)厚的人才引進(jìn)使用制度，允許開發(fā)園區(qū)自行聘用金融、貿(mào)易、招商等專業(yè)高端人才，組建具有國際視野和現(xiàn)代管理的高素質(zhì)、高水平的園區(qū)建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)。

四是要?jiǎng)?chuàng)新考核和激勵(lì)機(jī)制。第一，引入企業(yè)績效管理模式，推行現(xiàn)代管理制度和績效考核機(jī)制, 實(shí)行全員崗位目標(biāo)責(zé)任制，健全崗位考評(píng)制度，推行動(dòng)態(tài)測(cè)評(píng)、末位淘汰等用人機(jī)制，改進(jìn)工作作風(fēng)，不斷提高園區(qū)管理隊(duì)伍的素質(zhì)與水平。第二，優(yōu)化園區(qū)激勵(lì)機(jī)制。除了薪酬待遇政策以外，把開發(fā)園區(qū)作為培養(yǎng)、鍛煉干部的平臺(tái)，將干部個(gè)人發(fā)展與園區(qū)發(fā)展緊緊捆綁在一起，打通開發(fā)園區(qū)行政人員的交流通道，為有作為、敢擔(dān)當(dāng)?shù)膱@區(qū)干部提供晉升空間，不斷提高園區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)積極性。

[1]鄧楊素等.沖破藩籬天地廣——以管理體制的改革創(chuàng)新引領(lǐng)園區(qū)先行先試[J].廣西經(jīng)濟(jì)，2014(8):76-81.

[2]吳敬璉.制度重于技術(shù)——論發(fā)展我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,1999(10):17-20.

[3]朱永新．中國開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方政府機(jī)構(gòu)改革[M].天津：天津人民出版社，200l.

[4]陳水生.國外法定機(jī)構(gòu)管理模式比較研究[J].學(xué)術(shù)界，2014(10):111-122.

[5]潘大欽. 世界開發(fā)園區(qū)管理模式的探索與借鑒[J].國際經(jīng)濟(jì)合作, 2010(10):79-83.

(責(zé)任編輯 汪繼友)

A Probe in Ways of Deepening Reform on Systems and Mechanisms of Development Zone in Ma’anshan

HU Wang-rong1, HONG Shao-ming2

(1. Department of Online Education, Party School of the CPC Ma’anshan Municipal Committee,Ma’anshan 243000, Anhui, China)

“Unification of zones and enterprises” is a management mode that most development zones have adopted in Ma’anshan, and under this mode, development zones actively innovated some internal operation mechanisms. The current systems and mechanisms have problems in developing in a suited way in terms of scope of authority and job requirements, mechanisms and development situation, operation mechanisms and role settings and so forth. Under the context that both challenges and opportunities for development exist, the development zone should be invigorated to play its role as engines through innovating the management systems, operating mechanisms, employment systems and some other ways.

Ma’anshan, development zone, management systems and mechanisms, reform and innovation

2015-09-02

安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題資助項(xiàng)目(A2015008)

胡萬蓉(1973-)，女，安徽馬鞍山人，馬鞍山市委黨校網(wǎng)絡(luò)教育部講師,碩士。

F127.9

A

1671-9247(2015)06-0045-03