土地流轉(zhuǎn)的信托時(shí)代：理想與現(xiàn)實(shí)

劉劍雄+劉陽

我國土地信托發(fā)展歷程

回顧我國土地信托的發(fā)展歷程，大致可以將其劃分為兩個(gè)階段。

無信托公司介入的土地承包經(jīng)營權(quán)信托模式

在信托公司介入之前的以“土地信托”為名的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)還是行政主導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。典型模式有：2001年浙江省紹興縣試點(diǎn)的土地信托流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)為普通的委托代理行為;2003年湖南省瀏陽市設(shè)立的“土地流轉(zhuǎn)信托”;2006年寧夏平羅縣設(shè)立土地信托合作社;2010年湖南省沅江市草尾鎮(zhèn)試點(diǎn)的土地托管公司等。在這種沒有信托公司介入的政府主導(dǎo)的以“土地信托”為名進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，承擔(dān)信托職能的機(jī)構(gòu)大多為地方政府出資成立的信托機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，限于這些機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和能力，這些模式幾乎不存在復(fù)制和推廣的可能，而且地方政府在這種土地流轉(zhuǎn)模式中占據(jù)了絕對(duì)的主導(dǎo)地位。

信托公司介入后的土地承包經(jīng)營權(quán)信托模式

信托公司介入后的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，表面上看比政府主導(dǎo)的土地承包經(jīng)營權(quán)信托模式多了市場(chǎng)化的因素。其基本做法為，在堅(jiān)持土地所有權(quán)及承包經(jīng)營權(quán)不變前提下，委托人基于對(duì)受托人的信任，將一定期限的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給作為受托人的信托公司，由其按照委托人的意愿為其利益或者特定目的，在不改變土地用途的情況下對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理。早在2010年，中糧信托為龍江銀行對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社貸款設(shè)立了土地承包經(jīng)營權(quán)信托和魚塘承包權(quán)信托，并利用信托收益權(quán)質(zhì)押為合作社貸款提供擔(dān)保。2013年10月，中信信托發(fā)行國內(nèi)首只土地流轉(zhuǎn)信托——“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”，期限是12年，首期涉及流轉(zhuǎn)土地5400畝，遠(yuǎn)期規(guī)劃是25000畝。流轉(zhuǎn)后土地?cái)M建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，由安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務(wù)商提供服務(wù)。園區(qū)規(guī)劃為五大板塊，涉及二十多個(gè)子項(xiàng)目。此后北京信托、興業(yè)信托等公司都推出了各種信托項(xiàng)目。

土地信托興起原因

信托起源于土地，最早的信托就是土地信托。土地信托起源于13世紀(jì)的英國，英國國王亨利三世頒布法律禁止任何人將土地捐贈(zèng)給教會(huì)，違者則沒收土地。天主教會(huì)為了規(guī)避此法律，創(chuàng)設(shè)了一種土地所有者將其土地先轉(zhuǎn)讓給其他人，受讓人替教會(huì)對(duì)土地進(jìn)行管理，并將最終收益全部交給教會(huì)的制度。這種靈活的財(cái)產(chǎn)管理制度逐漸為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，逐步演化為現(xiàn)代信托制度。

中國土地信托的產(chǎn)生則主要有以下幾個(gè)原因：

部分地區(qū)存在的耕地閑置

近些年，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)入城市涌入到第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民離地、土地拋荒的現(xiàn)象越來越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年9月30日，近五年內(nèi)全國閑置土地105.27萬畝。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，農(nóng)民從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的收入遠(yuǎn)大于從事耕地收入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)驅(qū)動(dòng)農(nóng)民加速從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如，福建沙縣9萬多勞動(dòng)力中，外出經(jīng)營小吃的有6萬多人，耕地閑置和代耕現(xiàn)象普遍。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之際，大量的閑置土地為土地信托創(chuàng)造了條件，同時(shí)土地信托也有利于提高土地的利用效率。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求巨大

隨著我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，部分地區(qū)出現(xiàn)了各類農(nóng)業(yè)大戶、合作社，有巨大的土地流轉(zhuǎn)需求。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截止2014年6月底，我國耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝。各類專業(yè)大戶達(dá)367萬戶，有98萬個(gè)合作社。部分省市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積超過30%，一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積甚至超過了50%。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要

隨著我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在部分自然條件較好的地區(qū)，繼續(xù)維持家庭精耕細(xì)作模式，不利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。必須適度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路，依靠現(xiàn)代科技提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。耕作規(guī)模的擴(kuò)大，自然提出了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求。

當(dāng)下土地信托發(fā)展的爭議

關(guān)于土地信托中信托財(cái)產(chǎn)的爭議

我國《信托法》第2條規(guī)定：“信托是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按照委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為?！毙磐械谋举|(zhì)是受人之托、代人理財(cái)，是一種將財(cái)產(chǎn)分割為所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)分而治之的制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的一種，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，符合《信托法》關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)的規(guī)定。然而，關(guān)于當(dāng)下中國的農(nóng)村土地信托，其信托財(cái)產(chǎn)到底是什么還有爭議。比如，一些觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)下的土地信托，信托財(cái)產(chǎn)實(shí)際上是集體土地所有權(quán)，由此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，委托人只能是國家;一些觀點(diǎn)認(rèn)為，信托財(cái)產(chǎn)是土地承包者擁有的土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）;一些觀點(diǎn)認(rèn)為，信托財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)。

財(cái)政補(bǔ)貼在土地信托中的作用

從目前公開渠道能夠找到信息的各種土地信托項(xiàng)目中，大都能發(fā)現(xiàn)地方政府給予這些土地信托項(xiàng)目的財(cái)政支持，甚至這些財(cái)政支持成為參與其中的農(nóng)業(yè)公司的重要盈利來源和保障。各級(jí)政府投入的大量項(xiàng)目資金和財(cái)政支農(nóng)資金無疑大大降低了土地信托項(xiàng)目盈利模式的可信性。尤其一旦這些項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，這些政府支出的項(xiàng)目資金和補(bǔ)貼就徹底打了水漂。

土地信托項(xiàng)目中土地用途存疑

我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》明確規(guī)定：“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。因此，無論采用什么方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，都必須遵守上述法律規(guī)定，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

然而目前我們能搜集到的各種土地信托項(xiàng)目中，多多少少都有改變土地用途的“打擦邊球”行為。如中信信托2013年10月宣布的“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”，在過了5個(gè)多月之后，示范區(qū)內(nèi)規(guī)劃的五大板塊只有種植業(yè)順利開展，后續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目仍遲遲未啟動(dòng)，其主要原因就在于后續(xù)養(yǎng)殖業(yè)、生物質(zhì)能源項(xiàng)目受到示范園土地性質(zhì)的制約，根據(jù)我國相關(guān)規(guī)定，耕地只能種植農(nóng)作物，其養(yǎng)殖業(yè)、生物質(zhì)能源無法在耕地上開展。

中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否進(jìn)入“信托時(shí)代”？

土地信托已進(jìn)入國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界主流視野

2015年5月23日，中信信托有限責(zé)任公司董事長蒲堅(jiān)所著《解放土地：新一輪土地信托化改革》獲孫冶方金融創(chuàng)新獎(jiǎng)首屆（2014年度）著作獎(jiǎng)，標(biāo)志著土地信托進(jìn)入了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的主流視野，該書對(duì)土地信托寄予厚望，認(rèn)為是解放中國農(nóng)村土地的重大突破。蒲堅(jiān)在該書中甚至用了大量篇幅嘗試進(jìn)行理論探討，認(rèn)為土地信托是超越公有制和私有制的“共有制”創(chuàng)新模式。在各地政府和信托公司不斷推出新的土地信托項(xiàng)目之際，對(duì)土地信托進(jìn)行一些“冷思考”也許反而有助于土地信托的穩(wěn)健發(fā)展。

鑒于各信托公司沒有披露其推出的各種土地信托項(xiàng)目的完全信息，我們無法得到當(dāng)下中國土地信托項(xiàng)目的全景，不過，我們可以通過一些間接的指標(biāo)來做一個(gè)初步的判斷。通過檢索國內(nèi)關(guān)于土地信托的相關(guān)研究和報(bào)道，也許能對(duì)土地信托有一個(gè)客觀真實(shí)的認(rèn)識(shí)。

當(dāng)下土地信托的實(shí)踐依然是“理想豐滿，現(xiàn)實(shí)骨感”

如果檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫“經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)”領(lǐng)域，以篇名為檢索條件，輸入“土地信托”進(jìn)行檢索，可以發(fā)現(xiàn)，1999年，國內(nèi)出現(xiàn)第一篇題名包含“土地信托”的文章，直到2010年，含“土地信托”為題名的文章和報(bào)紙報(bào)道才超過10篇，達(dá)到14篇。2014年，這類文章和報(bào)道明顯增多，到2014年全年達(dá)到69篇，然而，2015年至11月16日，該類文章和報(bào)道只有39篇，呈明顯下降趨勢(shì)。從學(xué)術(shù)界研究和報(bào)紙報(bào)道的情況來看，土地信托在中國的實(shí)踐可謂“理想豐滿，現(xiàn)實(shí)骨感”。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“信托時(shí)代”必須解決以下問題

要充分發(fā)揮土地信托在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)地經(jīng)營，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的企業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營中的重要作用，必須切實(shí)解決以下問題。

持續(xù)盈利來源。目前既有的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目，幾乎都是“因地制宜”而設(shè)計(jì)，地方政府主導(dǎo)，有財(cái)政扶持，可持續(xù)性和可復(fù)制性都有待檢驗(yàn)。而且現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入大、周期長、收益慢、風(fēng)險(xiǎn)高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲利難度較大，信托公司本身并不具有經(jīng)營農(nóng)地的能力，需要與專業(yè)的農(nóng)業(yè)企業(yè)合作。

風(fēng)險(xiǎn)控制問題。如不能確保農(nóng)戶的基本利益，那么無論何種農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃都只不過是剝奪農(nóng)民利益的工具而已。農(nóng)民沒有多少人真正明白什么是信托，他們關(guān)心的是土地交出去后，能否按時(shí)收到收益，土地信托一般涉及農(nóng)戶數(shù)量眾多，農(nóng)戶如不能按期得到相應(yīng)土地租金，很容易釀成群體性事件。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）