實施存款保險制度對銀行業(yè)監(jiān)管工作的影響

肖鷹+趙安平

2015年5月1日，《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，標志著我國銀行監(jiān)管體制改革又邁出重要一步。《條例》賦予存款保險基金管理機構(gòu)（以下簡稱“存款保險機構(gòu)”）較為全面的監(jiān)管職能，對未來銀行監(jiān)管工作產(chǎn)生深遠影響。

存款保險機構(gòu)被賦予監(jiān)管權(quán)的背景分析

按照監(jiān)管職能大小劃分，各國存款保險機構(gòu)可以分為“付款箱”型、“成本最小化”型和“風(fēng)險最小化”型。其中，“風(fēng)險最小化”型存款保險機構(gòu)的監(jiān)管職能和權(quán)限最為寬泛，而“付款箱”型存款保險機構(gòu)基本不具備監(jiān)管職能。前者以美國FDIC（聯(lián)邦存款保險公司）為代表，其不僅負責(zé)對存款人進行理賠和機構(gòu)破產(chǎn)處置，還肩負對特定機構(gòu)（州立非聯(lián)儲體系銀行）的主監(jiān)管者職能。

理論上，在制度層面賦予存款保險機構(gòu)監(jiān)管職權(quán)可以和已有的銀行監(jiān)管部門在一定程度上形成“監(jiān)管競爭”格局，有利于促進監(jiān)管部門積極有效履職，提高監(jiān)管規(guī)范性和透明度，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管寬容問題，從而有效保護存款人利益。但從國際經(jīng)驗看，只有在一部分銀行沒有其他部門進行監(jiān)管并可能產(chǎn)生監(jiān)管真空的情況下，存款保險機構(gòu)才會被賦予對特定銀行的監(jiān)管權(quán)（如FDIC）。

通過對《條例》的研讀我們可以發(fā)現(xiàn)，《條例》賦予存款保險機構(gòu)較為寬泛的監(jiān)管權(quán)（包括規(guī)則制定權(quán)、非現(xiàn)場評估權(quán)、現(xiàn)場核查權(quán)、審慎監(jiān)管措施執(zhí)行權(quán)和破產(chǎn)銀行處置權(quán)等），這種制度安排反映出社會對我國銀行業(yè)及銀行監(jiān)管工作兩方面“擔憂”：一是對利率市場化改革后我國中小商業(yè)銀行發(fā)展前景的擔憂，既擔心會有一批城商行、農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行在激烈的市場競爭中破產(chǎn)倒閉，又擔心新建民營銀行經(jīng)營穩(wěn)健性和可持續(xù)性，希望通過存款保險機構(gòu)的事前和事中監(jiān)管維護金融穩(wěn)定;二是對現(xiàn)有銀行監(jiān)管機構(gòu)的效能并不充分放心，認為銀行監(jiān)管部門監(jiān)管偏“軟”，在一些重大案件風(fēng)險隱患的處置上難以杜絕“不愿管、不敢管”現(xiàn)象，對現(xiàn)有銀行監(jiān)管工作有效性存在疑問。

實施存款保險制度對現(xiàn)有銀行監(jiān)管體制的影響

賦予存款保險機構(gòu)監(jiān)管權(quán)，促進其與現(xiàn)有監(jiān)管部門形成有益的“監(jiān)管競爭”，從而健全我國金融安全網(wǎng)提高監(jiān)管效能，是《條例》出臺后社會各界希望看到的良性互動局面。但實施存款保險制度對現(xiàn)有銀行監(jiān)管體制的影響應(yīng)當受到足夠重視。

監(jiān)管邊界不清可能降低監(jiān)管權(quán)威?！稐l例》賦予存款保險機構(gòu)多項監(jiān)管職責(zé)，但與監(jiān)管機構(gòu)在類似職責(zé)方面的履職邊界仍然模糊。例如，《條例》規(guī)定存款保險機構(gòu)可以制定風(fēng)險差別費率。根據(jù)國際經(jīng)驗，風(fēng)險差別費率通常與銀行監(jiān)管評級結(jié)果掛鉤，若監(jiān)管評級結(jié)果不被認可，將對監(jiān)管權(quán)威性及差別費率制定的科學(xué)性造成負面影響。

存款保險機構(gòu)或在縣域地區(qū)成為基層銀行監(jiān)管的主力軍。目前，我國數(shù)千家城商行和農(nóng)村中小金融機構(gòu)主要分布在廣大基層縣域地區(qū)，當?shù)劂y行監(jiān)管力量相對薄弱，而目前代行存款保險職能的部門在縣域地區(qū)擁有大量分支機構(gòu)和較為充裕的人員及預(yù)算安排，將在一定程度上替代基層監(jiān)管部門的職能。

導(dǎo)致高風(fēng)險存款機構(gòu)處置過程復(fù)雜化。理論界有觀點認為，為避免因償付存款造成基金損失，存款保險機構(gòu)更傾向于要求實施再貸款等救助措施，而不希望高風(fēng)險存款機構(gòu)清算退市。而一旦救助無效，可能貽誤破產(chǎn)清算時機帶來更大損失，并會因增加基礎(chǔ)貨幣投放干擾正常貨幣政策。

可能造成多頭監(jiān)管引致監(jiān)管成本上升。與美聯(lián)儲和美國貨幣監(jiān)理署（OCC）僅承擔部分聯(lián)邦注冊銀行的監(jiān)管不同，我國銀行監(jiān)管部門職責(zé)范圍已經(jīng)覆蓋全部存款類金融機構(gòu)，如與存款保險機構(gòu)在監(jiān)管職責(zé)上不能明晰邊界、有效協(xié)調(diào)，客觀上容易形成多頭監(jiān)管局面，造成監(jiān)管成本上升。

發(fā)達國家協(xié)調(diào)銀行監(jiān)管與存款保險的經(jīng)驗值得借鑒

銀行監(jiān)管機構(gòu)與存款保險機構(gòu)間職責(zé)劃分清楚，保持溝通協(xié)調(diào)通暢，是有效降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效能的必然要求。經(jīng)過多年發(fā)展，西方發(fā)達國家的銀行監(jiān)管機構(gòu)同存款保險機構(gòu)間已經(jīng)形成了較為成熟和穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系，一些做法值得我國借鑒。

合理確定職責(zé)邊界

明確監(jiān)管范圍。如，美國FDIC與FRS、OCC雖然單從監(jiān)管職責(zé)上看幾乎全部重疊，但三者各自監(jiān)管的機構(gòu)卻并不相同。其中，OCC負責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦注冊銀行（國民銀行）、FRS監(jiān)管州注冊聯(lián)儲成員銀行，F(xiàn)DIC監(jiān)管州注冊非聯(lián)儲成員銀行。FDIC對聯(lián)儲成員銀行雖負有輔助監(jiān)管職責(zé)，但并不能替代OCC和FRS的監(jiān)管意見和結(jié)論，從而避免了監(jiān)管職責(zé)重疊。

明確檢查對象。國外多數(shù)存款保險機構(gòu)將檢查或調(diào)查對象嚴格限定為有破產(chǎn)隱患的投保機構(gòu)。如，韓國《存款人保護法》規(guī)定，存款保險公司獨自調(diào)查或派員參與監(jiān)管部門檢查的投保機構(gòu)，須受到喪失清償能力威脅;美國《多德-弗蘭克法案》雖授予FDIC對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的備份檢查權(quán)，但明確規(guī)定該權(quán)力不得對經(jīng)營穩(wěn)健的機構(gòu)行使。

明確劃定監(jiān)管分工

國外銀行監(jiān)管機構(gòu)和存款保險機構(gòu)的監(jiān)管授權(quán)和分工機制主要有兩種模式。一是委托監(jiān)管模式，即存款保險機構(gòu)負責(zé)制定相關(guān)監(jiān)管標準，具體監(jiān)管工作則通過銀行監(jiān)管機構(gòu)的代理審查實現(xiàn)。如，CDIC（加拿大存款保險公司）制定“金融業(yè)穩(wěn)健標準規(guī)定與實踐”系列規(guī)定，明確風(fēng)險、資本和內(nèi)控管理標準，并通過OSFI（金融機構(gòu)監(jiān)理署）對銀行進行代理審查，如果OSFI認為某家機構(gòu)沒有遵守標準，CDIC有權(quán)對其征收附加保費。在委托監(jiān)管模式下，CDIC可以保持較為精干的員工隊伍，截至2014年末其正式員工只有110名。二是分工監(jiān)管模式，此種機制下，監(jiān)管部門和存款保險機構(gòu)一般采取輪流檢查、結(jié)果共享，或者聯(lián)合檢查、各有分工的方式對銀行進行監(jiān)管，例如，F(xiàn)DIC把檢查精力主要放在可能給保險基金帶來損失的問題銀行上，而對穩(wěn)健安全銀行的檢查間隔較長（有的間隔長達三年），期間則由其他主監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)檢查。

有效開展溝通協(xié)調(diào)

在明確職責(zé)邊界和分工授權(quán)的同時，部分銀行業(yè)規(guī)模較大、金融安全網(wǎng)成員復(fù)雜的國家為處理好銀行監(jiān)管機構(gòu)與存款保險機構(gòu)之間的關(guān)系，還建立了專門的協(xié)調(diào)組織及機構(gòu)間溝通機制。

一是完善議事平臺和機制，建立平等的溝通協(xié)調(diào)渠道。如，美國在1970年成立了FFIEC，由OCC，F(xiàn)RS，F(xiàn)DIC和OTS（儲貸機構(gòu)監(jiān)督辦公室）官員輪流擔任主席，促進各機構(gòu)攜手提升監(jiān)管效能;日本則規(guī)定其央行和存款保險機構(gòu)應(yīng)向金融廳出示檢查結(jié)果并允許金融廳人員查閱相關(guān)資料。二是統(tǒng)一監(jiān)管標準和報告形式，降低溝通和協(xié)調(diào)成本。如，美國各監(jiān)管機構(gòu)都采用統(tǒng)一的CAMELS評級標準，而FDIC對其不承擔主監(jiān)管責(zé)任的參保機構(gòu)則參考主監(jiān)管機構(gòu)提供的評級結(jié)果以采取相應(yīng)監(jiān)管措施和保費標準，從而減輕銀行監(jiān)管負擔。三是制定法規(guī)、協(xié)議或工作指南，協(xié)調(diào)各機構(gòu)間的監(jiān)管行為并建立有效的信息共享機制。如，CDIC和OSFI之間聯(lián)合設(shè)計了一個“干預(yù)指引”以協(xié)調(diào)雙方監(jiān)管行動;美國OCC、FRS和OTS需要定期將檢查報告提供給FDIC。

科學(xué)構(gòu)建治理機制

目前，世界多數(shù)國家的存款保險機構(gòu)采取公司制形式，很多國家通過吸收其他銀行監(jiān)管部門進入存款保險機構(gòu)的董事會（理事會）或管理委員會來加強相互之間的協(xié)作。如，F(xiàn)DIC董事長由總統(tǒng)任命，地位與美聯(lián)儲齊平，其董事會五名成員當中包含了兩名監(jiān)管官員，分別來自O(shè)CC和OTS，但不包含美聯(lián)儲官員;韓國存款保險公司董事會中包括金融監(jiān)管委員會副主席;CDIC董事會成員則分別來自央行、財政部和OSFI;丹麥存款保險機構(gòu)由中央銀行管理，金融監(jiān)管當局負責(zé)批準存款保險機構(gòu)董事會決策，并由監(jiān)管當局與中央銀行共同協(xié)商后確定保險年費標準。

提高銀行監(jiān)管有效性的建議

為充分體現(xiàn)我國存款保險制度的優(yōu)越性，降低潛在職責(zé)重疊可能對銀行監(jiān)管和存款保險工作帶來的影響，有效發(fā)揮銀行業(yè)監(jiān)管在國家金融安全網(wǎng)建設(shè)當中的重要核心作用，切實維護國家金融安全，建議監(jiān)管部門做好以下三項工作。

完善工作機制，切實提升銀行業(yè)監(jiān)管有效性

一是完善審慎監(jiān)管規(guī)則后評價和更新機制，對相關(guān)審慎規(guī)則持續(xù)開展后評價并及時補充和更新，最大程度實現(xiàn)審慎規(guī)則對相關(guān)領(lǐng)域“全覆蓋”。二是完善依法監(jiān)管機制，在工作理念上盡快從行政管理轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管，在監(jiān)管組織架構(gòu)和工作流程設(shè)計上要以監(jiān)管執(zhí)法為中心，真正做到嚴格執(zhí)法，樹立監(jiān)管權(quán)威。三是完善現(xiàn)場檢查機制，建立以檢查能力和檢查效果為導(dǎo)向的績效考核體系，引導(dǎo)檢查人員自覺提高現(xiàn)場檢查水平和主動發(fā)現(xiàn)問題的積極性。四是完善信息溝通機制，實現(xiàn)監(jiān)管信息的標準化?？陕氏戎朴啽O(jiān)管信息披露規(guī)則，通過與相關(guān)機構(gòu)簽訂信息共享協(xié)議，有效實現(xiàn)信息共享。

加強頂層設(shè)計，處理好金融安全網(wǎng)成員間關(guān)系

做好日常監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的頂層設(shè)計。一是完善與風(fēng)險早期糾正相關(guān)的協(xié)調(diào)機制。如協(xié)調(diào)有關(guān)部門適時召開存款類金融機構(gòu)監(jiān)管會議，明確糾正措施的實施方式和步驟。二是盡快厘清現(xiàn)場檢查職責(zé)邊界?？山梃b發(fā)達國家成熟經(jīng)驗，由監(jiān)管部門負責(zé)對存款機構(gòu)進行風(fēng)險識別，并授權(quán)存款保險機構(gòu)依《條例》對高風(fēng)險存款機構(gòu)的存款業(yè)務(wù)相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┈F(xiàn)場核查。

做好高風(fēng)險存款機構(gòu)處置的頂層設(shè)計。積極推動高風(fēng)險存款類金融機構(gòu)處置相關(guān)法規(guī)或指引的出臺，以有效銜接《銀監(jiān)法》第三十八、三十九條和《條例》第十九條之規(guī)定。相關(guān)法規(guī)或指引應(yīng)詳細規(guī)定有關(guān)部門在存款類機構(gòu)破產(chǎn)清算工作中的職責(zé)分工及合作機制，動用存款保險基金的標準和程序。

參與制度建設(shè)，積極推動存款保險機制持續(xù)完善

縱觀世界各國存款保險制度的發(fā)展歷程，存款保險機構(gòu)職能定位與組織架構(gòu)都不是一成不變的，總體發(fā)展趨勢是成立獨立公司法人。在我國存款保險制度剛剛確立，存款保險工作機制尚未成熟之時，應(yīng)不斷推動存款保險制度和機構(gòu)的健全和發(fā)展，切實維護我國金融穩(wěn)定。一是引導(dǎo)存款保險機構(gòu)明確機構(gòu)定位，將職責(zé)權(quán)限側(cè)重于“成本最小化”，即負責(zé)存款賠付、破產(chǎn)銀行清算處置和保險基金運作，提高基金運作透明度。二是引導(dǎo)存款保險機構(gòu)完善治理模式和組織架構(gòu)，如可借鑒國際經(jīng)驗，推動存款保險機構(gòu)成為獨立的公司法人，通過董事會進行公司治理，并在董事會、管理層中引入相關(guān)金融監(jiān)管部門工作人員參與管理。

（作者單位：北京銀監(jiān)局，其中肖鷹系紀委書記）