防范鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政收入風(fēng)險探索與思考——以寧波市鄞州區(qū)為例

文/楊希

一、完善中央和地方的分稅制財政體制

(一)明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定

對政府間的事權(quán)的合理劃分，既能清晰地界定風(fēng)險責(zé)任，又能有效地控制財政風(fēng)險。一是確定哪些事權(quán)歸中央政府管，哪些事權(quán)歸地方政府管。對中央政府與地方政府之間存在事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應(yīng)按照誰受益、誰付費的原則，積極配合、主動協(xié)調(diào)以實現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的河流治理、基礎(chǔ)設(shè)施等。二是合理安排地方各級的事權(quán)關(guān)系，即如何正確處理地方各級政府之間的關(guān)系，明確省、市、區(qū)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府間的事權(quán)劃分。長期以來，省級以下政府間事權(quán)劃分不清是造成地方財政風(fēng)險的重要原因。

(二)合理劃分中央與地方間的稅收分配

采取積極措施擴大中央財力，同時也要為地方政府確定穩(wěn)定的稅源。要擴大地方稅規(guī)模，省、市兩級都要具備符合本地實際的骨干稅種。地方稅體系內(nèi)的主要稅種仍由中央統(tǒng)一立法，統(tǒng)一制定細(xì)則；中等稅種也由中央立法，地方可根據(jù)本地區(qū)實際情況制定細(xì)則；一些不影響其他地區(qū)的小稅種，可考慮由省人大立法，征管減免權(quán)也歸地方。

在保證中央宏觀調(diào)控和提供全國性公共產(chǎn)品的前提下，關(guān)稅、海關(guān)代征的消費稅、證券交易稅歸中央，由于資源在地區(qū)間分布的不平衡，資源稅歸中央，但資源開采稅、使用稅、資源保護稅等可由地方政府征收，增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅作為共享稅，中央地方可以按照40%、60%比例分成，其余稅種歸地方。

二、完善寧波市對鄞州區(qū)的財政體制

(一)收入劃分。劃分為市級固定收入、市區(qū)共享收入、區(qū)級固定收入和專項分成收入。

(二)實行超收統(tǒng)籌、增收獎勵。市級統(tǒng)籌上解分三方面：一是按鄞州區(qū)地方收入實績(有九個稅種)，市級按3.79%比例提取分享收入，鄞州區(qū)分成收入為96.21%；二是在鄞州區(qū)分成收入(有四個稅種)中市再統(tǒng)籌15%；三是專項收入按比例提取，每項收入提取辦法不一樣。如教育費附加：市級先提取5.01%比例作市級分享收入，再以上年統(tǒng)籌額保市即得利益，同時比09年增量部分再統(tǒng)籌14%，據(jù)此計算，2011鄞州區(qū)教育費附加可用占收入的比例85.5%。

為了確?；鶎诱?quán)的穩(wěn)定，對寧波市市級財政體制有以下建議：

(一)要求享受與老三區(qū)同等的待遇。目前鄞州區(qū)撤縣設(shè)區(qū)已經(jīng)10年了，作為寧波市的一個城區(qū)，鄞州區(qū)應(yīng)該享受到與江東區(qū)、江北區(qū)、海曙區(qū)同等的待遇，特別是在社會事業(yè)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村居委會工作、民政優(yōu)扶救助等方面，要求寧波市財政給予一定比例的補助。

(二)要加大寧波市級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。一是要建立合理的生態(tài)補償機制。為此應(yīng)確立“環(huán)境有價”的理念，建議市財政加大對山林、水源保護地鎮(zhèn)鄉(xiāng)的財政補償力度，提高“失山”農(nóng)民的經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)，加快環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，加大對高山村遷址移民的政策扶持力度等。二是要加大專項性轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀和鎮(zhèn)鄉(xiāng)財力狀況等，市財政要安排一部分項目轉(zhuǎn)移支付資金，適當(dāng)彌補欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府在提供公共產(chǎn)品時的財政收支缺口，以加快欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項目、社會事業(yè)建設(shè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)步伐，保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平的鎮(zhèn)鄉(xiāng)在享受基本公共產(chǎn)品上達(dá)到均等，促進(jìn)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)建議寧波市級財政要加大對鄞州區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的扶持力度。加快新農(nóng)村建設(shè)的是促進(jìn)基層政權(quán)穩(wěn)定的一項重大工程，也是推進(jìn)全市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一項重大舉措。為此，為推進(jìn)全市全面建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的小康社會目標(biāo)，建議市級財政要在現(xiàn)有獎勵政策的基礎(chǔ)，切實加大財政扶持力度，充分發(fā)揮財政政策的導(dǎo)向作用。

(四)建議市財政要加大對我區(qū)社會保障的補助。近年來，鄞州區(qū)加快社會保障體系建設(shè)步伐。一是“擴面”，擴大社會保障覆蓋面。擴大城鎮(zhèn)居民“五大保險”覆蓋面，重點實施城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險擴面，將未參加醫(yī)保的老年居民、非從業(yè)人員、嬰幼兒及其他未成年人及市區(qū)范圍內(nèi)在就讀的學(xué)生全部納入?yún)⒈ο?。二是“提?biāo)”，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。重點是醫(yī)療保障、老年人員生活補助。完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，將住院醫(yī)療保險補償水平提高到75%，將到農(nóng)村定點醫(yī)療機構(gòu)就診的參保農(nóng)民的門診有效醫(yī)療費用補償提高到60%。三是“救助”，完善社會救助體系。在強化政府救助的同時，著力健全以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會救助體系。總之，鄞州區(qū)社會保障體系建設(shè)步伐的加快，將有效解決困難群眾的生產(chǎn)生活問題，解決鄞州區(qū)與老三區(qū)同屬市區(qū)但保障程度差異較大的問題，維護社會的穩(wěn)定，為此，市財政應(yīng)加大政策引導(dǎo)，加大對各區(qū)社保工作的財政補助力度，促進(jìn)全市各區(qū)社會保障工作的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

三、積極引導(dǎo)房地產(chǎn)健康發(fā)展

(一)堅持正確的政策導(dǎo)向，根據(jù)不同時期的房地產(chǎn)形勢，增強政府調(diào)控能力，合理把握和適時調(diào)控土地投放量，確保土地供給的有序性、漸進(jìn)性，避免房地產(chǎn)投資的大起大落。

(二)合理運用政策，當(dāng)前資源應(yīng)逐步向保障性住房傾斜，以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為載體，改變住房的供給結(jié)構(gòu)，加大保障房、經(jīng)濟適用房的建設(shè)力度，確保低收入階層的基本住房需求。

(三)合理規(guī)劃房地產(chǎn)項目，加快完善道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，各層次房地產(chǎn)項目優(yōu)勢互補、互促，輻射帶動，推動鎮(zhèn)鄉(xiāng)房地產(chǎn)業(yè)的更好發(fā)展。

四、大力加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)財源建設(shè)

(一)積極引導(dǎo)鎮(zhèn)鄉(xiāng)企業(yè)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政上檔次、上規(guī)模、上水平。加速發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步完善外貿(mào)發(fā)展財政政策，創(chuàng)新營銷方式，鼓勵擴大高附加值產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品和品牌產(chǎn)品出口。

(二)大力支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)單一生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

(三)注重第三產(chǎn)業(yè)對財政的貢獻(xiàn)，大力發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)。完善農(nóng)副產(chǎn)品流通體系，發(fā)展各類流通中介組織，培育一批大型涉農(nóng)商貿(mào)企業(yè)集團，切實解決農(nóng)副產(chǎn)品銷售難的問題。加強農(nóng)業(yè)科技體系建設(shè)，健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品檢測與認(rèn)證、動物防疫和植物保護等農(nóng)業(yè)技術(shù)支持體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，加快實施科技入戶工程。加快農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系建設(shè)，逐步形成連接國內(nèi)外市場、覆蓋生產(chǎn)和消費的信息網(wǎng)絡(luò)。加強農(nóng)村金融體系建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村商業(yè)金融、合作金融、政策性金融和其他金融組織的作用，發(fā)展多渠道、多形式的農(nóng)業(yè)保險，增強對“三農(nóng)”的金融服務(wù)。

要在鞏固基礎(chǔ)財源和主體財源的基礎(chǔ)上，不斷培育后續(xù)財源和效益財源，逐步建立起比較穩(wěn)固的骨干財源，優(yōu)化鎮(zhèn)鄉(xiāng)財源結(jié)構(gòu)，使鎮(zhèn)鄉(xiāng)經(jīng)濟總量與財政收入同步增長，做大做強鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政“蛋糕”，進(jìn)一步提高鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政的保障能力，使鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政職能作用得到更好的發(fā)揮，使鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政支撐農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的能力不斷增強。

[1]周游,李真.縣鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌的制度理性思考[J].經(jīng)濟管理，2004(5):14-17.

[2]祝延友.鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政如何為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)[J].經(jīng)濟視角，2006(11):20-23.