鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重構(gòu)研究

文/全燕

筆者通過長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)面臨著兩種問題，這兩種問題一方面是“個(gè)性問題”另一方面是“共性問題”，現(xiàn)總結(jié)如下，旨在能夠?yàn)槲覈?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展帶來一些理論基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作用

與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相對(duì)較弱，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的人口數(shù)量較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮著重要的作用，例如提供公共物品和服務(wù)、進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維持農(nóng)村基本穩(wěn)定等。具體來說，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，為我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)提供了必要的財(cái)政保障，主要包括農(nóng)村社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共政策等內(nèi)容。其次，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)階段想要解決三農(nóng)問題就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門提供大量的資金，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織資金就起到了一定的作用。例如招商引資等等。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的現(xiàn)狀

首先，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分地區(qū)采取收支兩條線的管理模式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理。所謂的收支兩條線其實(shí)就是指支出下?lián)?、定收定支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式。這種方式主要是縣級(jí)財(cái)政部門將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的財(cái)政部門的財(cái)政指標(biāo)進(jìn)行硬性規(guī)定。在完成國(guó)家財(cái)政稅收之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門再從縣級(jí)財(cái)政部門獲得該年度所需要指出的相關(guān)經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然，這些經(jīng)費(fèi)都是明確規(guī)定的，也是從實(shí)際情況出發(fā)的，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計(jì)劃安排以及對(duì)財(cái)政收入的客觀分析基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，這種方式的應(yīng)用一方面使鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使在收入小于支出的情況下，也能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)財(cái)政的科學(xué)化管理，另一方面這種方式也能夠?qū)ω?cái)政實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單地、方便的操作。

其次，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行的是手指掛鉤的方式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理，所謂的手指掛鉤方式其實(shí)就是指收支能夠保持一致，與此同時(shí)，還能夠?qū)κ罩б勒湛傤~分成的方式實(shí)現(xiàn)掛鉤。每年縣級(jí)以上的財(cái)政部門都會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的財(cái)政收支任務(wù)做出科學(xué)的合理的制定和安排，依照一定的要求來對(duì)收入與支出之間存在的比重對(duì)財(cái)政進(jìn)行規(guī)定，將規(guī)定的財(cái)政總額進(jìn)行科學(xué)的管理，然后在依照財(cái)政設(shè)定的比例在年底的時(shí)候?qū)⒘舫傻牟糠诌M(jìn)行統(tǒng)一的、科學(xué)的結(jié)算。這種方式，在一定程度上穩(wěn)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理工作，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)財(cái)政的特殊管理作用充分的發(fā)揮了出來。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制不全，預(yù)算機(jī)能較弱。筆者從20世紀(jì)90年代的分稅制談起?，F(xiàn)在來看，當(dāng)時(shí)的“分稅制”改革雖然速度較快，且取得了極大的效果，但是由于各個(gè)地區(qū)還沒有實(shí)現(xiàn)徹底的改革，在一定程度上造成了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)財(cái)政資金管理方面的混亂，對(duì)于財(cái)政資金的審計(jì)工作非常不利。不僅如此，由于我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都處于經(jīng)濟(jì)比較落后、比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多方面難免跟不上改革的步伐，例如沒有實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的預(yù)算機(jī)制、沒能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督審計(jì)、財(cái)務(wù)培訓(xùn)、電算化等。也就是說，現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)普遍存在著財(cái)政預(yù)算不具體、不細(xì)化、不規(guī)范的現(xiàn)象，預(yù)算與實(shí)際發(fā)展不相符合，難以對(duì)實(shí)際的財(cái)政支出工作進(jìn)行指導(dǎo)。

最后，財(cái)務(wù)人員缺乏必要的財(cái)務(wù)管理能力、審計(jì)監(jiān)督職能渙散。我國(guó)會(huì)計(jì)核算方法等隨著稅費(fèi)制的改革也有了翻天覆地的變化，大部分基層工作人員由于財(cái)務(wù)管理技能落后等諸多原因?qū)е缕渥陨淼呢?cái)務(wù)管理現(xiàn)象出現(xiàn)了極大的混亂；不僅如此，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)人員絕大多數(shù)都缺乏必要的財(cái)務(wù)管理技能。防治財(cái)政機(jī)關(guān)腐敗行為、提高財(cái)政資金使用效率最有效的方法和手段就是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制以及年終審計(jì)?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度不健全、監(jiān)督審計(jì)職能沒有充分的發(fā)揮作用等，沒有能夠科學(xué)有效的對(duì)財(cái)政資金的使用過程進(jìn)行事前防范、事中控制以及事后監(jiān)督，這就在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政腐敗行為的不斷發(fā)生，對(duì)財(cái)政資金作用的發(fā)揮非常不利。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理遇到的一些問題

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算問題缺乏一定的約束力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理過程中往往忽視了預(yù)算這項(xiàng)有著嚴(yán)格管理程序的管理模式，在一定程度上導(dǎo)致了我國(guó)預(yù)算編制制度不嚴(yán)謹(jǐn)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理比較薄弱，不可否認(rèn)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政工作也得到了進(jìn)一步的發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的規(guī)模，進(jìn)一步增強(qiáng)了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)例。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作建設(shè)不到位。近些年來，政府的相關(guān)部門的財(cái)政管理職能的地位愈加明顯，但是不得不說，由于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)存在的一些不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政部門的管理的科學(xué)化。這種現(xiàn)狀，給我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的財(cái)政工作的開展帶來了一定的負(fù)面影響。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式的重構(gòu)

首先，建立一個(gè)科學(xué)的、完善的財(cái)政管理系統(tǒng)。重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的管理模式必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門管理體制，建立健全管理系統(tǒng)，依照公共管理制度去實(shí)行財(cái)政管理制度，與此同時(shí)，還要改革支付形式，以達(dá)到重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理系統(tǒng)的目的。進(jìn)一步創(chuàng)建與財(cái)政管理支出相適應(yīng)的支付形式，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合政府財(cái)政監(jiān)督管理辦法，提高資金的利用率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門還應(yīng)當(dāng)樹立“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理理念，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門人員之間的交流與溝通。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)積極防范財(cái)政資金被截留、被挪用的現(xiàn)象，進(jìn)一步提高財(cái)政自己的利用率。

其次，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的素質(zhì)。工作人員的素質(zhì)在一定程度上決定了財(cái)政管理部門的整體工作，甚至還會(huì)對(duì)財(cái)政系統(tǒng)的構(gòu)建帶來一定的負(fù)面影響。因此，我們必須高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的素質(zhì)問題，幫助財(cái)政人員樹立科學(xué)的發(fā)展觀，不斷的提升財(cái)政人員的素質(zhì)能力，提高財(cái)政人員隊(duì)伍的整體的業(yè)務(wù)水平。除此之外，還應(yīng)當(dāng)在每名財(cái)政管理人員心中樹立財(cái)政安全管理意識(shí)，使他們深刻的意識(shí)到財(cái)政安全管理工作的重要性和價(jià)值，只有這樣，才能夠進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政部門與政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員在實(shí)際工作過程中，應(yīng)當(dāng)不斷提升自身的素質(zhì)，樹立良好的職業(yè)道德意識(shí)。

再次，落實(shí)財(cái)政管理制度，監(jiān)督財(cái)政資金的管理工作。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督，確定統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。仔細(xì)分析上述問題之根源所在，即當(dāng)前條件下統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制缺乏。只有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支、預(yù)算、核算、報(bào)賬、審計(jì)監(jiān)督等一系列程序納入制度化、規(guī)范化軌道，才能從根源上斷絕在財(cái)務(wù)管理程序中出現(xiàn)問題的可能。當(dāng)前的財(cái)政建設(shè)正向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)，基層財(cái)政由專門的部門負(fù)責(zé)，有專門的財(cái)務(wù)收支決策程序，不再只受行政長(zhǎng)官意志的影響。與此同時(shí)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督責(zé)任制。造成現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)監(jiān)督缺陷的主要原因并不是沒有審計(jì)監(jiān)督，而是審計(jì)監(jiān)督職能執(zhí)行權(quán)責(zé)不明、效率低、審計(jì)監(jiān)督易于受上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的影響。要想進(jìn)一步降低這種現(xiàn)象的發(fā)生要做到兩個(gè)方面，一是要進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)的年終審計(jì)，通過嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估來執(zhí)行對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門的審計(jì)監(jiān)督；二是，建立健全科學(xué)的內(nèi)部控制機(jī)制，使審計(jì)部門的全責(zé)統(tǒng)一；與此同時(shí)，還要對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利進(jìn)行控制，避免其私自利用權(quán)力挪用財(cái)政資金。

最后，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算機(jī)制。說起財(cái)政，大家自然而然的就會(huì)想起兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面分別是財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)預(yù)算。編制預(yù)算主要目的是進(jìn)一步明確資金使用方向，也就是說編制預(yù)算有利于進(jìn)一步提高資金利用效率，將資金應(yīng)用到實(shí)處，應(yīng)用到其需要的地方。加強(qiáng)-財(cái)政預(yù)算機(jī)制建設(shè)也是基于從制度上規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算的設(shè)想。筆者認(rèn)為，在對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行規(guī)范的過程中，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)，(1)預(yù)算編制必須從實(shí)際出發(fā)，應(yīng)當(dāng)與實(shí)際支付掛鉤，還要遵循實(shí)際支出符合明確支出規(guī)范的原則。這就確定了預(yù)算編制的前提，不僅如此，還能夠從源頭上避免有的領(lǐng)導(dǎo)干部私自利用職權(quán)而進(jìn)行的貪污腐敗和挪用公共財(cái)產(chǎn)的行為。(2)進(jìn)一步縮短預(yù)算的編制周期，盡可能的將預(yù)算的編制時(shí)間提前，盡可能的避免財(cái)政機(jī)關(guān)在預(yù)算編制過程中的自主行為。(3)有針對(duì)性的對(duì)預(yù)算的全過程進(jìn)行考核，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效的事后控制，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算周期的執(zhí)行力。

五、結(jié)語

總而言之，我們?cè)趯?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式進(jìn)行重構(gòu)的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮各方面因素，多管齊下、多策并舉，只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重構(gòu)工作才能夠順利的開展下去，才能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金落實(shí)到實(shí)處，為廣大人名群眾謀福利，進(jìn)一步提高廣大人人民群眾的生活水平。

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