祝江斌,許鵬飛 (武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院,湖北武漢 430063)
自2003年傳染性非典型肺炎事件后,我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理建設(shè)引起了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。經(jīng)過十多年的發(fā)展,我國形成了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系,突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理建設(shè)也逐步完善。
我國重大傳染病疫情頻發(fā),如2009年甲型H1N1流感病毒在全球肆虐,2013年人感染H7N9禽流感(以下簡稱“H7N9病毒”)再次侵襲我國。這些重大傳染病疫情給國民身體健康和生命安全帶來極大威脅,也嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家的穩(wěn)定。有關(guān)重大傳染病疫情的應(yīng)急管理工作多根據(jù)我國《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國傳染病防治法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(以下分別簡稱“《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《傳染病防治法》、《衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》”)等相關(guān)法律法規(guī)、條例、工作手冊等進(jìn)行,其應(yīng)急管理工作在實(shí)踐中并沒有系統(tǒng)化、正規(guī)化、專門化。學(xué)界對于重大傳染病疫情的應(yīng)急管理研究也多將其置于公共衛(wèi)生事件的范疇下進(jìn)行研究,如童文瑩[1]通過非典和甲流的應(yīng)急管理研究提出“預(yù)防—主動”型公共衛(wèi)生應(yīng)急模式的構(gòu)建;趙賀[2]等則是以北京收治首例H7N9病毒患者為例,探討在突發(fā)傳染病救治中,醫(yī)院如何進(jìn)行應(yīng)急管理,其研究仍處在公共衛(wèi)生事件這個大范疇之下,并沒有突出傳染病獨(dú)有的應(yīng)急管理特色。綜合學(xué)界的研究,具體的對傳染病疫情的應(yīng)急管理研究則鮮有之,筆者以H7N9病毒個案為例,對重大傳染病疫情的應(yīng)急管理進(jìn)行探討,旨在進(jìn)一步提升我國應(yīng)對重大傳染病疫情的應(yīng)急管理能力,完善我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。
應(yīng)急管理是針對各類突發(fā)事件,從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、檢測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援到事后恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理[3]。其管理對象包括突然發(fā)生,具有嚴(yán)重社會危害的事件,其中突發(fā)公共衛(wèi)生事件,自2003年非典事件以來,在我國突發(fā)事件應(yīng)急管理工作占有重要的地位,我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件面對的主要任務(wù)是預(yù)防與控制重大傳染病疫情。我國2004年頒布的《傳染病防治法》中根據(jù)傳染病的暴發(fā)、流行情況和危害程度,運(yùn)用不完全列舉,將傳染病分為甲、乙、丙三類,但是對于重大傳染病疫情的具體界定標(biāo)準(zhǔn)并未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。重大傳染病疫情,不僅專指甲類傳染病,還包括乙類和丙類傳染病暴發(fā)和多例死亡、罕見或已消滅的傳染病、臨床及病原學(xué)特點(diǎn)與原有疾病特征明顯異常的疾病、新出現(xiàn)傳染病的疑似病例等均包含其中[4]。結(jié)合李敏[5]以及學(xué)界的相關(guān)研究,重大傳染病疫情為某種傳染病在短時間內(nèi)發(fā)生、波及范圍廣泛,出現(xiàn)大量病人或者死亡病例,其發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常年的發(fā)病率水平[6]。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理,是一種過程化管理。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及《衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)規(guī)定,突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理過程應(yīng)該包括應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急救援以及應(yīng)急恢復(fù)這4個階段。具體而言,應(yīng)急準(zhǔn)備工作重點(diǎn)在于通過對人、財、物的合理配置以及制度、技術(shù)、信息上的科學(xué)合理分析,為接下來的應(yīng)急管理做好充分的必要準(zhǔn)備,在整個應(yīng)急管理中處于基礎(chǔ)性的作用。應(yīng)急預(yù)警階段的工作重點(diǎn)在于疫情信息工作,及時對疫情信息進(jìn)行收集、整理和分析,準(zhǔn)確進(jìn)行信息報告與發(fā)布,疫情信息工作是貫穿于公共衛(wèi)生事件發(fā)生的全過程之中,從而為應(yīng)急管理每一步的工作的制定提供一個切實(shí)可行的依據(jù)。應(yīng)急救援工作主要包括首先是第一時間的受害人員的緊急治療,其次是疫情的擴(kuò)張趨勢的控制,從而逐漸控制疫情直至消除。應(yīng)急恢復(fù)的工作重點(diǎn)在于達(dá)到人、物、秩序的恢復(fù)和公共危機(jī)中政府形象的修復(fù),包括受災(zāi)人群的身體康復(fù)和心理安撫,物質(zhì)資料生產(chǎn)恢復(fù),社會組織、社會活動等一如既往平穩(wěn)運(yùn)行,對事故責(zé)任人獎懲、社會制度的重新修訂與完善。
綜合以上分析,筆者所選取的H7N9病毒個案無論從其自身爆發(fā)特點(diǎn)還是對其應(yīng)對措施方面,都屬于重大傳染病疫情概念范疇,此外該個案在我國目前爆發(fā)的重大傳染病疫情中時效性較強(qiáng),對其應(yīng)急管理的研究有著重要的意義,而重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程化應(yīng)急管理為本個案研究提供了有利的分析工具。
自2013年3月我國上海市公共衛(wèi)生臨床中心發(fā)現(xiàn)患者疑似感染H7N9病毒,先后影響到上海、江蘇、浙江、安徽、北京、廣東、福建等地。截至禽流感疫區(qū)全部終止應(yīng)急響應(yīng),中國大陸共有131例確診病例,其中37人死亡,給國家及人民群眾帶來重大損失??傮w來看,從危機(jī)爆發(fā)時候的準(zhǔn)備到最后的危機(jī)恢復(fù)階段,H7N9病毒事件充分體現(xiàn)了我國政府在危機(jī)事件中的應(yīng)急管理能力,在我國較為成熟的應(yīng)機(jī)管理體系的應(yīng)對下,也取得顯著性的勝利,但是政府在應(yīng)急管理中也暴露出一系列問題。
2.1 政府應(yīng)對人感染H7N9禽流感應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析
2.1.1 較為完善的制度準(zhǔn)備。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式實(shí)施以來,我國初步形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系;我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理制度。從H7N9病毒確認(rèn)到全國應(yīng)急響應(yīng),各地都在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,建立應(yīng)對流感流行的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制,依據(jù)當(dāng)?shù)匾咔榘l(fā)展實(shí)際情況,積極應(yīng)對H7N9病毒。
2.1.2 高透明度的信息預(yù)警。2008年5月實(shí)施的《政府信息公開條例》中確立了“以公開為原則,以不公開為例外”的原則。自30號第一例H7N9病例確認(rèn),31號國家衛(wèi)生計(jì)劃生育委員會就發(fā)布了詳細(xì)的疫情信息。在這之后的信息報道中,官方的信息具體到地方和人以及患者患病經(jīng)過和看病過程,信息的更新速度也是達(dá)到迅速及時。
2.1.3 隔斷傳染源的緊急救援。《傳染病防治法》中明確要求傳染病爆發(fā)、流行時可通過隔離與切斷傳播途徑來控制傳染病疫情。H7N9流感疫情發(fā)現(xiàn)之后,對于禽類農(nóng)產(chǎn)品,一些重災(zāi)區(qū),如上海市緊急關(guān)閉市場活禽交易并進(jìn)行無害化處理,另外國家7部委聯(lián)合下發(fā)通知,暫??缡≈g的活禽運(yùn)輸,從源頭上隔斷傳染源。對于病患,政府部門迅速監(jiān)測了上千名與確診患者發(fā)生過接觸的人,并進(jìn)行隔離觀察,阻斷人與人之間的傳播,從而控制疫情的擴(kuò)張趨勢。
2.1.4 家禽產(chǎn)業(yè)的災(zāi)后恢復(fù)。由于官方對相關(guān)信息監(jiān)管不足,民間談“禽”色變,活禽交易市場的關(guān)閉,這給本處在低迷階段的家禽產(chǎn)業(yè)帶來近乎毀滅性的打擊。根據(jù)國務(wù)院“兩手抓”的要求,一手抓“疫情防控”,一手抓“穩(wěn)定生產(chǎn)”,家禽業(yè)
生產(chǎn)扶持則成了重中之重。中央積極推動祖代雞補(bǔ)貼政策,安排3億元保護(hù)肉雞基礎(chǔ)生產(chǎn)能力,中央財政也對多地家禽行業(yè)的發(fā)展提供政策扶持。地方上如此次受災(zāi)較為嚴(yán)重的安徽省,實(shí)行種禽生產(chǎn)補(bǔ)貼政策、收儲補(bǔ)助政策、扶持養(yǎng)殖和加工企業(yè)政策以保護(hù)家禽產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力,促進(jìn)家禽業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
2.2 政府應(yīng)對人感染H7N9禽流感應(yīng)急管理問題反思
2.2.1 地方政府行政執(zhí)行力不足問題。以此次受災(zāi)最為嚴(yán)重且最先發(fā)現(xiàn)H7N9病毒的上海市為例,第一例病人李某在2月19日因身體不適而就醫(yī),醫(yī)院有關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)該病例所攜帶的病毒為新型流感病毒后,并沒有及時上報。期間當(dāng)?shù)卣块T在有兩例病例死亡后也并未及時對疫情做出反應(yīng),直至3月22日將樣本送檢國家疾控中心,3月30日國家衛(wèi)計(jì)委全國通報H7N9病毒。從第一例病人就醫(yī)到國家通報H7N9病毒,一共經(jīng)歷39 d,可以說這為疫情大規(guī)模爆發(fā)提供了充足的時間。根據(jù)《衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》所規(guī)定的信息發(fā)布要求,“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報告1小時內(nèi),向國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報告”。上海市政府很顯然沒有貫徹應(yīng)急條例的要求,行政執(zhí)行上存在問題。
2.2.2 我國新型病毒上報制度的不合理性問題。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,新型病毒的上報首先應(yīng)該由兩家P3實(shí)驗(yàn)室確認(rèn)新型病毒,之后報送國家疾控中心進(jìn)行復(fù)核,再由國家發(fā)布新型病毒的發(fā)現(xiàn)。2月19日第一例病例入院,3月4日上海市公共衛(wèi)生臨床中心檢測出H7N9新型病毒,3月10日第二家P3實(shí)驗(yàn)室才確認(rèn)H7N9病毒,3月29日國家疾控中心復(fù)核確認(rèn)H7N9病毒。在新型病毒確認(rèn)上,從發(fā)現(xiàn)到國家復(fù)核,再到國家公布確認(rèn),共耗費(fèi)了將近一個月。相較之于日本的迅速的層層上報制度,要求一天內(nèi)經(jīng)最近的保健所長向都、道、府、縣知事報告帶有病原體(無癥狀病毒攜帶者)或懷疑有癥狀姓名、年齡、性別等厚生勞動省政令規(guī)定的事項(xiàng)等,我國的新型病毒上報制度仍存在行政手續(xù)過多,應(yīng)急響應(yīng)遲緩的弊端。而我國這種縱向拉伸的應(yīng)急管理體系極易引發(fā)上述問題,為大規(guī)模疫情爆發(fā)埋下隱患。此外,橫向組織設(shè)計(jì)上的欠缺以及相配套相配套的在上報階段的疫情管理規(guī)范都大大降低了地方政府部門的應(yīng)急預(yù)警能力。
2.2.3 不合理的疫情信息傳播導(dǎo)致的信息失真問題。信息失真在會計(jì)領(lǐng)域發(fā)生較為頻繁,其中信息不對稱論是信息失真的一個重要原因,重大傳染病應(yīng)急管理中,不合理的信息傳播亦容易造成信息失真問題。在國家公布確認(rèn)H7N9病毒后,從中央到地方,實(shí)行每日一報制度,各級媒體部門也大肆報道有關(guān)疫情信息,高密度的疫情報道并未達(dá)到原先欲圖通過信息透明以達(dá)到消除民眾恐慌的情緒,效果卻適得其反,談“禽”色變,家禽行業(yè)遭受重創(chuàng)。另外政府部門的一些不當(dāng)做法也向社會傳遞錯誤信息,引起社會恐慌情緒,如武漢市政府在疫情爆發(fā)之初,關(guān)閉金潭家禽批發(fā)市場,并連夜宰殺5萬只雞鴨等活禽,但是并未對此做法有明確的說明,導(dǎo)致民眾誤以為武漢市存在H7N9病毒。政府部門及新聞媒體在疫情信息的溝通上應(yīng)該做到透明、準(zhǔn)確,合理的疫情信息有助于民眾情緒的安撫以及救援行動的開展,降低不必要的損失。
通過分析,H7N9病毒事件的應(yīng)對,從事件應(yīng)對階段來看,其不足之處主要發(fā)生在危機(jī)的準(zhǔn)備期和預(yù)警期。具體而言,首先最突出表現(xiàn)為相關(guān)部門的行政執(zhí)行特別是地方政府部門,另外我國新型病毒發(fā)現(xiàn)能力不足,疫情信息預(yù)警時期的監(jiān)管不到位這些問題都會給傳染病疫情的控制帶來不小的麻煩,影響應(yīng)急管理工作。
較為成熟的應(yīng)急管理體系以及“一手抓‘疫情防控’,一手抓‘穩(wěn)定生產(chǎn)’”的應(yīng)急管理思想為人感染H7N9禽流感的成功應(yīng)對做出突出貢獻(xiàn)。然而,重大傳染病的應(yīng)急管理仍有待提升,地方政府的應(yīng)急管理建設(shè)、重大傳染病的上報制度、疫情信息管理機(jī)制等將是重大傳染病疫情應(yīng)急管理需要完善和提升的。
3.1 完善地方政府應(yīng)急管理建設(shè) H7N9病毒的成功應(yīng)對及其所暴露出的問題給我國在應(yīng)急管理建設(shè)方面提供重要啟示。于政府部門而言,特別是地方政府部門,無論是危機(jī)爆發(fā)階段,還是常態(tài)化的政府管理中,應(yīng)該時刻警惕危機(jī)存在,提升危機(jī)意識,地方政府作為危機(jī)發(fā)現(xiàn)的哨所,要打好危機(jī)應(yīng)對“第一槍”。針對公共衛(wèi)生事件的爆發(fā),要時常進(jìn)行危機(jī)預(yù)案演練和一些戰(zhàn)略規(guī)劃,隨時都可以啟動危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。在危機(jī)爆發(fā)時,尤其是這些新興病毒事件,在危機(jī)蔓延得到控制時同樣不能放松警惕,時刻警惕病毒的再爆發(fā)[7]。地方政府在建設(shè)本地區(qū)的應(yīng)急管理體系時,不可照搬國家應(yīng)急管理體系,應(yīng)該在國家應(yīng)急管理體系制度框架下面,結(jié)合地方實(shí)際特點(diǎn),制定有地方特色的應(yīng)急管理體系。
3.2 完善重大傳染病上報制度 我國應(yīng)急管理體系的縱向拉伸,使得在新型重大傳染病上報中存在上報手續(xù)過多,疫情信息延誤等問題隱患,不利于危機(jī)預(yù)警工作的開展。橫向應(yīng)急管理體系的發(fā)展有助于彌補(bǔ)縱向體系設(shè)計(jì)上的信息交流不足,也是適應(yīng)我國大部制改革的要求。具體對于新型病毒的發(fā)現(xiàn)的相關(guān)配套措施,國家應(yīng)該給予地方充分的自主權(quán),在地方發(fā)現(xiàn)疑似新型傳染病病毒時,特別是在地方政府得到確認(rèn)后,應(yīng)該予以采取緊急措施進(jìn)行應(yīng)對。同時,國家對地方行為進(jìn)行規(guī)范,防止地方存在信息虛假、預(yù)警工作不到位等現(xiàn)象發(fā)生。國家疾控中心對于地方政府所上報的新型病毒應(yīng)積極響應(yīng),簡化復(fù)核流程,對于一些經(jīng)過官方認(rèn)可的權(quán)威實(shí)驗(yàn)室所認(rèn)定的新型病毒,官方甚至可直接予以免去復(fù)核環(huán)節(jié),從而最大程度上提升疫情信息的確認(rèn),及時組織救援工作。
3.3 合理有效的信息管理機(jī)制 隨著網(wǎng)絡(luò)等“新媒體”的興起,人類接收的信息量呈現(xiàn)爆炸式增長,人類接收信息的速度也達(dá)到了前所未有的迅速。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,政府應(yīng)該順應(yīng)社會發(fā)展潮流,借助于“新媒體”,多渠道、及時地將準(zhǔn)確的信息公布出去,對于在業(yè)界影響良好的非官方新聞媒體,官方可與其合作,共同提升應(yīng)急管理中的信息透明度,安定民心,提升公眾在危機(jī)應(yīng)對中的心理素質(zhì)。對于信息溝通不合理所帶來的的負(fù)面問題也要引起足夠的重視,做好信息溝通工作,防止出現(xiàn)如H7N9病毒事件中因?yàn)樾畔⑦^度泛濫所導(dǎo)致的民眾恐慌情緒從而引發(fā)家禽行業(yè)市場低迷的現(xiàn)象。對于信息溝通中的重要參與者媒體,國家應(yīng)該加大對新聞媒體在突發(fā)事件中的責(zé)任監(jiān)管,規(guī)范新聞行業(yè)在突發(fā)事件中的新聞報道機(jī)制、體制,謹(jǐn)防不實(shí)、錯誤導(dǎo)向的報道。
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