機(jī)遇與挑戰(zhàn)：事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

張舉國(guó)++李長(zhǎng)遠(yuǎn)

摘要：本文以事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為內(nèi)容，通過(guò)對(duì)深圳市事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革樣本進(jìn)行了研究，分析深圳市在探索和推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面所設(shè)計(jì)的各種制度的可行性與有效性，對(duì)其所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，進(jìn)而為整個(gè)事業(yè)單位改革提出了一些看法與建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)；挑戰(zhàn)；保險(xiǎn)改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2014）46-0119-03

一、問(wèn)題提出

在2012年4月，為了推進(jìn)事業(yè)單位的改革，深圳市在借鑒了2009年全國(guó)選取山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革作法的基礎(chǔ)上，制定并且發(fā)布了《深圳市事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保障試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）發(fā)布，并且確定了于8月25日正式實(shí)施。《辦法》第二條明確規(guī)定“本辦法實(shí)施后，新進(jìn)入我市事業(yè)單位并受聘于常設(shè)崗位的工作人員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)事業(yè)單位新聘人員）適用本辦法。企業(yè)化管理事業(yè)單位新聘人員、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位新聘人員，不適用本辦法?！笔聵I(yè)單位新聘人員，將跟企業(yè)員工一樣，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)?！掇k法》第六條規(guī)定“事業(yè)單位新聘人員參照我市企業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。事業(yè)單位新聘人員依照本辦法規(guī)定參加職業(yè)年金。職業(yè)年金制度是指事業(yè)單位新聘人員在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，單位為保障其退休待遇所建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！鄙鲜鰞蓷l法規(guī)條文均顯示，從2012年的8月開(kāi)始，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面，深圳進(jìn)行了社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。對(duì)新招錄的公務(wù)員，實(shí)行與企業(yè)一樣的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為了彌補(bǔ)待遇下降問(wèn)題，又附加了一個(gè)職業(yè)年金制度。此項(xiàng)舉措是深圳市在推行公務(wù)員聘任制后讓這種聘任制公務(wù)員告別原來(lái)的退休制度，轉(zhuǎn)而參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)后，破除飽受詬病的養(yǎng)老金雙軌制嘗試與探索的做法正式進(jìn)入事業(yè)單位。但是由于缺乏整體規(guī)劃，改革也面臨一些機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

二、機(jī)遇與挑戰(zhàn)：深圳事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不能回避的問(wèn)題

（一）機(jī)遇

與多地在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面的坐而論道、停止不前的做法相比，深圳在這個(gè)方面的作法為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革做出了很好的嘗試和探索，值得我們思考和肯定。在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，國(guó)民普遍對(duì)取消養(yǎng)老金“雙軌制”的意見(jiàn)很大，大家普遍地認(rèn)為此制度嚴(yán)重有損社會(huì)的公平，應(yīng)該取消養(yǎng)老金的雙軌制已成為全體社會(huì)的共識(shí)。這為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供了很好的輿論和社會(huì)基礎(chǔ)。取消養(yǎng)老金“雙軌制”，從而實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)公平，無(wú)論是深圳還是全國(guó)其他地方，步子都需要邁得更開(kāi)一些。養(yǎng)老金雙軌制，折射“體制內(nèi)外”之別。正因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位在養(yǎng)老等社會(huì)保障方面的優(yōu)勢(shì)，使得人才往往單向流動(dòng)，以“公考熱”為代表的“回到體制內(nèi)”浪潮難以平復(fù)。而事業(yè)單位的改革正在推進(jìn)，社保的雙軌制也使得這一“重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的改革面臨較大阻力。更何況，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)在養(yǎng)老上的差別待遇，本身就有違社會(huì)公平。破除養(yǎng)老金雙軌制，成為社會(huì)共識(shí)。

（二）挑戰(zhàn)

第一，改革不夠徹底。

深圳在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面盡管已經(jīng)進(jìn)行了大膽的嘗試，但是，從具體的政策上來(lái)看，改革不夠徹底，步子不夠大。《辦法》第十六條規(guī)定有四類(lèi)事業(yè)單位新聘人員沒(méi)有納入改革中。按照該《辦法》規(guī)定，這四類(lèi)人員沒(méi)有納入統(tǒng)一的改革，是深圳事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中多方博弈，最后妥協(xié)的一個(gè)結(jié)果，也許把這四類(lèi)人員不納入進(jìn)來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行改革，可能是為了穩(wěn)定，為了減少事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的阻力。但是這種做法，容易被解讀為制度為特殊人權(quán)給予特殊保護(hù)，又產(chǎn)生新的不公平。

第二，職業(yè)年金是否為變相財(cái)政補(bǔ)貼。

自8月25日以后深圳市事業(yè)單位新聘人員將參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)按照規(guī)定參加職業(yè)年金。其中，職業(yè)年金的月繳費(fèi)基數(shù)為上年度本人月平均工資總額，包括全部工資、基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資。其中，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資超出基礎(chǔ)性績(jī)效工資部分不計(jì)入職業(yè)年金繳費(fèi)基數(shù)。這和深圳市聘任制公務(wù)員職業(yè)年金的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一樣。根據(jù)2010年5月深圳市人社局和深圳市財(cái)委共同發(fā)布的《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保障試行辦法》，聘任制公務(wù)員也實(shí)行“社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)+職業(yè)年金”的養(yǎng)老制度。

兩類(lèi)職業(yè)年金不同的地方就在于，行政機(jī)關(guān)將本單位聘任制公務(wù)員職業(yè)年金繳費(fèi)列入年度部門(mén)預(yù)算，由財(cái)政全額繳交；事業(yè)單位將新聘人員職業(yè)年金繳費(fèi)列入事業(yè)單位年度預(yù)算，由單位全額繳交。

其中，財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)事業(yè)單位的單位繳交部分由同級(jí)財(cái)政保障；財(cái)政核撥補(bǔ)助、定向補(bǔ)助單位的單位繳交部分，根據(jù)不同公益事業(yè)單位的特點(diǎn)，按照財(cái)政核撥補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)事業(yè)單位預(yù)算管理規(guī)定予以分類(lèi)明確，相關(guān)規(guī)定由市財(cái)政部門(mén)另行制定；經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位的單位繳交部分按原經(jīng)費(fèi)渠道由單位自行解決。

第三，避重就輕公務(wù)員改革沒(méi)有同步進(jìn)行。

深圳市在破除養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的過(guò)程中，膽子不夠大，步子還太小，沒(méi)有把公務(wù)員與事業(yè)單位一起來(lái)推進(jìn)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，而是先選取事業(yè)單位進(jìn)行改革，讓事業(yè)單位先實(shí)行與企業(yè)一直的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這勢(shì)必會(huì)讓事業(yè)單位人員感覺(jué)自己是被拋棄的，這種價(jià)值取向不僅不能破除當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙軌制，實(shí)現(xiàn)公平，反而增加了事業(yè)單位人員與公務(wù)員新的利益沖突，影響事業(yè)單位元參保的積極性，同時(shí)也為《辦法》留下了潛在的隱患，不利于整體事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革。

三、原因和意義：雙軌制備受詬病，改革將打通流動(dòng)障礙

（一）養(yǎng)老金雙軌制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物

從總體上來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金的雙軌制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，這是因?yàn)槲覈?guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革是從企業(yè)開(kāi)始的，企業(yè)先實(shí)行了社會(huì)化，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位仍然是單位管理，在這個(gè)過(guò)程中，就形成了一個(gè)差距。養(yǎng)老金雙軌制是為不同工作性質(zhì)的退休人員實(shí)行不同的養(yǎng)老金制度，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休實(shí)行由財(cái)政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度，而企業(yè)職工則實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度。endprint

新中國(guó)成立之初，我國(guó)就對(duì)“機(jī)關(guān)事業(yè)單位”的退休管理進(jìn)行了規(guī)定，表現(xiàn)在1950年3月由政務(wù)院頒布了《中央人民政府政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于退休人員處理辦法的通知》，該辦法適用于當(dāng)時(shí)黨政機(jī)關(guān)，1955年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休退職管理制度進(jìn)行了政府規(guī)定，被認(rèn)為是我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休制度正式立法的開(kāi)始。1958年2月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》頒布，放寬了退休條件，適當(dāng)提高了退休標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)定將國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的工人、職員的退休辦法統(tǒng)一了起來(lái)。1978年6月2日，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院同時(shí)頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休退職的暫行辦法》，從1958年起實(shí)施的“干部”、“工人”統(tǒng)一的退休、退職辦法，重新分成了兩個(gè)不同的制度。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始分離始于1991年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定》。隨后的十余年里，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不斷深入，相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)年金的法律法規(guī)，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已初具規(guī)模。我國(guó)2008年2月、2009年1月和2012的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》、《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》和《中央事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見(jiàn)》都因?yàn)閺?qiáng)制性不足且規(guī)定不明確，沒(méi)有成為全國(guó)統(tǒng)一的改革方案。在基本制度上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員可以說(shuō)至今仍沿用20世紀(jì)50年代確立的退休金制度。理性地看，當(dāng)前問(wèn)題的關(guān)鍵不在“雙軌制”而在最終的待遇差距。

（二）目的：實(shí)現(xiàn)公平，打通人員流動(dòng)障礙

機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”導(dǎo)致的待遇差距問(wèn)題一直飽受社會(huì)詬病，企業(yè)職員需要按月繳納養(yǎng)老金，公務(wù)員無(wú)需掏一分錢(qián)，領(lǐng)取的退休金卻優(yōu)厚于企業(yè)員工。退休“雙軌制”使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工退休待遇差距較大，引發(fā)公平性質(zhì)疑；機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在養(yǎng)老制度上的雙軌制，而制度之間又缺乏合理的轉(zhuǎn)移接續(xù)安排，如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員中途離職只能“凈身出戶(hù)”，阻礙了人才合理流動(dòng)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)完全一致，保證了制度的統(tǒng)一，也打通了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員向企業(yè)流動(dòng)的障礙，并為深化機(jī)關(guān)事業(yè)單位崗位管理和聘用制度提供了保證。

四、思考

（一）改革推進(jìn)緩慢源于利益抵抗和準(zhǔn)備不足

當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之所以能有所作為，究其原因，根本在于制度設(shè)計(jì)存在不合理，形成強(qiáng)大的阻力。首先是機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)計(jì)到自己將要參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，自己的待遇預(yù)期會(huì)下降，違反了薪酬待遇的剛性發(fā)展原則，所以參與改革積極性不高，甚至有抵御情緒，不利于改革的順利開(kāi)展；其次是沒(méi)有與公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行同步推進(jìn)，讓事業(yè)單位人員覺(jué)得不公平，既然要改革雙軌制，那就應(yīng)該同步推進(jìn)；最后準(zhǔn)備不足導(dǎo)致改革不利。事業(yè)單位是我國(guó)獨(dú)有的組織，國(guó)外非營(yíng)利組織與中國(guó)的事業(yè)單位在概念和特征上具有很大的相似性，從某種意義上說(shuō)，國(guó)外的非營(yíng)利組織在中國(guó)的體現(xiàn)就是事業(yè)單位。我國(guó)事業(yè)單位有公益性、行政性和營(yíng)利性的三類(lèi)，要做好事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，就應(yīng)該先做好事業(yè)單位分類(lèi)改革。此外，缺乏合理的改革方案，亦是導(dǎo)致這幾年來(lái)呼聲很高、行動(dòng)遲緩的重要原因。

（二）不應(yīng)再做試點(diǎn)，應(yīng)該直接全面啟動(dòng)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不應(yīng)再做試點(diǎn)，而是直接全面啟動(dòng)?？陀^而論，我國(guó)社會(huì)保障改革早期試點(diǎn)先行是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，但也留下了諸如現(xiàn)實(shí)中的“雙軌制”矛盾等教訓(xùn)，適宜的做法是，認(rèn)真調(diào)研，審慎決策，果斷快速推進(jìn)。否則，將始終處于被動(dòng)之中。

（三）“三步走”的改革方案

盡快推進(jìn)改革是基本出發(fā)點(diǎn)，而分步走可能會(huì)極大地減小阻力。第一步是盡快讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓其承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合財(cái)務(wù)機(jī)制，使事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金水平一致。自2009年至今，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已逾三年，但收效甚微，國(guó)家批準(zhǔn)的5試點(diǎn)省市，卻至今都有些改不動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之所以推不動(dòng)，是因?yàn)槿狈?nèi)在動(dòng)力。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)該是以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為前提的。否則，即使勉強(qiáng)改成全國(guó)統(tǒng)一的制度，也是不經(jīng)濟(jì)的，是不可持續(xù)的。第二步是在事業(yè)單位人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為其建立職業(yè)年金，職業(yè)年金采取與企業(yè)年金相同的方式。第三步是在養(yǎng)老金的增長(zhǎng)方面采取與企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法一樣的機(jī)制。至此，導(dǎo)致兩者之間差距的因素就消除了，制度并軌也就水到渠成了。當(dāng)然，三步走一定要堅(jiān)持“新人新辦法，老人老辦法，中人中辦法”，做好制度的過(guò)渡與銜接穩(wěn)定工作。

作者簡(jiǎn)介：張舉國(guó)（1977-），甘肅景泰人，甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：社會(huì)保障理論與政策。endprint