論村級(jí)民主監(jiān)督與村官腐敗治理

文 （婁底行政學(xué)院，湖南婁底 417000）

“村官”，是“村黨支部委員會(huì)”和“村民委員會(huì)”的組成人員，也就是村支兩委干部。當(dāng)前，隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，大量的資金資源流向農(nóng)村，村官們面臨前所未有的誘惑，在“小廟”里干出了令人瞠目結(jié)舌的“大腐敗”來(lái)。比如，?？?名村官伙同他人侵吞近1300萬(wàn)元征地款；溫州10名村官瓜分了價(jià)值18億元的316套安置房；北京豐臺(tái)區(qū)怪村村官貪污拆遷款997萬(wàn)余元；中山市宮花村3名村官鯨吞征地補(bǔ)償款1.27億元。俗話說(shuō)：“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”，“小官巨腐”嚴(yán)重危害著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和社會(huì)的公平正義。黨的十八大以來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)“老虎”“蒼蠅”一起打，對(duì)基層的腐敗問(wèn)題毫不姑息縱容。2015年中央一號(hào)文件指出：“嚴(yán)肅處理違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題?！保?］在依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨和發(fā)展基層民主的大背景下，遏制村官腐敗，是黨和政府鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、維護(hù)群眾合法權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。民主政治的核心是監(jiān)督，用人民的權(quán)利監(jiān)督公共權(quán)力，是遏止和減少權(quán)力腐敗的根本途徑。遏制村官腐敗，亟需給村官權(quán)力套上村級(jí)民主監(jiān)督這一 “緊箍咒”，讓村民來(lái)監(jiān)督村官權(quán)力的運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮民主監(jiān)督應(yīng)有的反腐功能。

一、遏制村官腐敗必須加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督

村官腐敗主要源于村官權(quán)力沒(méi)有受到有效制約。法國(guó)思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］公權(quán)力的行使，只有受到監(jiān)督才能止步于權(quán)力界限。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督有黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種方式。對(duì)于村官權(quán)力的制約，當(dāng)前最關(guān)鍵、最有效的監(jiān)督方式就是加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督。

1.民主監(jiān)督是權(quán)力制約的內(nèi)在要求。馬克思主義者都主張通過(guò)人民的監(jiān)督來(lái)制約權(quán)力。馬克思提出了防止社會(huì)公仆變質(zhì)為社會(huì)主人的重大歷史課題，強(qiáng)調(diào)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家要建立權(quán)力監(jiān)督機(jī)制；列寧認(rèn)為，要把依靠人民監(jiān)督作為社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)；毛澤東在著名的“窯洞對(duì)”中提出：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”；［3］鄧小平強(qiáng)調(diào)：“要建立群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部。”［4］黨的十八大報(bào)告也明確指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！保?］所以，監(jiān)督的強(qiáng)大力量來(lái)自人民群眾。古人云：“鑒不能自照，尺不能自度，權(quán)不能自稱，囿于物也?！背恕吧瘛被颉笆ト恕敝?，人人都有“干壞事的天性”，如果僅靠自律來(lái)約束自己，割自己身上的癰疽爛瘡，幾人能下手？只有把手術(shù)刀交給群眾，才能剜去腐肉，保持掌權(quán)者的肌體健康，防止權(quán)力異化。民主監(jiān)督的關(guān)鍵就是約束權(quán)力，讓權(quán)力運(yùn)行更符合民意。

2.村級(jí)民主監(jiān)督是制約村官權(quán)力的基本途徑。一方面，自治權(quán)力必須依靠民主監(jiān)督。村官腐敗主要是村民自治發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)該從自治途徑中探尋解決問(wèn)題的方法。根據(jù)村民自治的制度安排，村民和村干部是委托人和代理人的關(guān)系，村民通過(guò)選舉把公共權(quán)力委托給村干部，村干部是全體村民利益的代理人。但是，如果在選舉后缺乏監(jiān)督權(quán)力的制度建設(shè)，就難以控制村官濫用權(quán)力。因?yàn)椋骞贆?quán)力就像硬幣一樣具有兩面性：其正面是管理村莊事務(wù)的必要手段，其反面可以成為謀取利益的工具，民選出來(lái)的村官并不必然代表村民的利益。事實(shí)上，隨著農(nóng)村可支配的各種資源的增加，監(jiān)督與制約的不足，造成權(quán)力的負(fù)面影響越來(lái)越突出，因而非常有必要加強(qiáng)對(duì)村官權(quán)力的監(jiān)督。

另一方面，民主監(jiān)督是自治權(quán)力的組成部分。村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。作為“四個(gè)民主”的重要一環(huán)，村級(jí)民主監(jiān)督指的是為了維護(hù)村莊正常治理秩序，自治條件下的村民通過(guò)村民（代表）會(huì)議、村務(wù)公開(kāi)、監(jiān)督組織等對(duì)村莊公共權(quán)力運(yùn)行實(shí)施的監(jiān)察和督促行為。依靠村莊內(nèi)生的民主監(jiān)督才是制約村官權(quán)力的基本途徑。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。 ”［6］通過(guò)“自我監(jiān)督”來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制約、“自我凈化”，是村民自治的題中之義。

3.村官腐敗凸顯村級(jí)民主監(jiān)督乏力。在村民自治的發(fā)展中，“四個(gè)民主”本應(yīng)齊頭并進(jìn)，但是，當(dāng)前除了民主選舉一馬當(dāng)先，其它三個(gè)民主都嚴(yán)重滯后。雖然村級(jí)民主監(jiān)督制度在不斷完善，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也普遍建立，村民的監(jiān)督意識(shí)有所提高，但是村官腐敗泛濫，說(shuō)明村級(jí)民主監(jiān)督并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。農(nóng)村的腐敗問(wèn)題變得如此嚴(yán)重，恐怕也是高層在進(jìn)行村民自治制度的頂層設(shè)計(jì)時(shí)始料不及的。由于對(duì)民主監(jiān)督制度的設(shè)置比較欠缺，加之總體的民主政治生態(tài)、鄉(xiāng)土條件、村民素質(zhì)等因素的影響，使得村官權(quán)力難以受到實(shí)質(zhì)性的約束。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條顛撲不破的真理。

二、村級(jí)民主監(jiān)督乏力的主要原因

對(duì)于村級(jí)民主監(jiān)督乏力的原因，我們主要可以從民主監(jiān)督所處的村莊權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)中來(lái)尋找答案。農(nóng)村改革后，農(nóng)村治理體制演變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”體制，形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——村支兩委——普通村民”的三重權(quán)力結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)中這一結(jié)構(gòu)更多地呈現(xiàn)為縱向性特征。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于最上層，領(lǐng)導(dǎo)村黨支部，指導(dǎo)村委會(huì)的工作；村支兩委處于中間，村黨支部擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，發(fā)揮黨在農(nóng)村的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，村委會(huì)擁有執(zhí)行權(quán)，管理村莊公共事務(wù)；最下層的是普通村民，擁有對(duì)集體資產(chǎn)的所有權(quán)和監(jiān)督村莊權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。這種治理模式的特點(diǎn)是“對(duì)上負(fù)責(zé)、權(quán)力集中，監(jiān)督乏力”。村支兩委干部們?yōu)榱双@得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持，把主要精力放在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的行政任務(wù)上，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“附庸”；并且千方百計(jì)掌握大權(quán)，為己謀利。在這種局面下，村級(jí)民主監(jiān)督乏力在所難免。原因有以下幾個(gè)方面：

（一）監(jiān)督對(duì)象的反監(jiān)督力強(qiáng)大

在村民自治的發(fā)展中，村支兩委干部的權(quán)力不斷膨脹，對(duì)監(jiān)督是故意逃避甚至強(qiáng)烈抵制。反監(jiān)督力太強(qiáng)，使得村級(jí)民主監(jiān)督難以施展手腳。

1.村官權(quán)力過(guò)大，難以監(jiān)督。第一，村官是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“同盟軍”。在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)常與村支兩委結(jié)成同盟，形成利益共同體。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在農(nóng)村的順利開(kāi)展，需要培植“聽(tīng)話的人”；另一方面，村干部會(huì)主動(dòng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)尋求支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了便于管理以及獲取相應(yīng)利益，自然要關(guān)照他們，給他們資金、項(xiàng)目、榮譽(yù)等等，村干部也主要是對(duì)上負(fù)責(zé)而疏于鄉(xiāng)村治理。第二，村官是權(quán)力的集中體。村官們可能既是決策者，又擁有執(zhí)行權(quán)，還事實(shí)上把監(jiān)督權(quán)攬?jiān)趹阎小Ｓ绕涫遣簧俚胤綄?shí)行“一肩挑”，村支書(shū)集黨、政、企大權(quán)于一身，黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)實(shí)中演變?yōu)榇逯?shū)對(duì)農(nóng)村公共權(quán)力的控制。第三，村官是利益的支配者。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些農(nóng)村的土地、礦產(chǎn)等資源一夜之間身價(jià)倍增，村官權(quán)力的“含金量”急劇膨脹。同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置、國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金和征地拆遷款的分配、農(nóng)村五保戶低保戶的認(rèn)定、扶貧物資的發(fā)放等等大事小事都由村官來(lái)定奪。權(quán)力如此集中，誘惑如此之大，加之一些村官本身道德品質(zhì)差，黨性不強(qiáng)，法律意識(shí)淡薄，因而挖空心思為己謀利。比如，深圳龍崗“20億村官”周偉思在擔(dān)任村官的十幾年里，一直扮演著社區(qū)管理者、集體經(jīng)濟(jì)管理者、個(gè)人企業(yè)家等多個(gè)角色，他的資產(chǎn)也因?yàn)槭种械臋?quán)力越滾越多。權(quán)力過(guò)大，不僅容易滋生腐敗，而且還導(dǎo)致監(jiān)督太難，監(jiān)督成本太高。

2.村官利益膨脹，逃避和抵制監(jiān)督。村民的監(jiān)督勢(shì)必會(huì)削弱村官的權(quán)力，導(dǎo)致資源的重新分配，受損失的就是村官的利益了。因此，村官們必定會(huì)故意逃避甚至強(qiáng)烈抵制監(jiān)督。村務(wù)公開(kāi)是民主監(jiān)督的前提，但村干部為了逃避監(jiān)督，村務(wù)公開(kāi)不主動(dòng)、不及時(shí)，內(nèi)容不全面、不真實(shí)，方式不規(guī)范，讓人看不懂、摸不透。有的村干部根本就不把“家底”亮給村民看，甚至想方設(shè)法阻止村民了解財(cái)務(wù)收支，這樣，集體資金便可由村干部任意指出，揮霍侵占。例如，合肥廬陽(yáng)區(qū)藕塘村村支書(shū)劉懷寅在位25年，利用宗族勢(shì)力，大權(quán)獨(dú)攬，對(duì)他而言，村里的就是家里的，是自己的，村集體土地被征被租收了多少錢，錢都到哪兒去了，村民一概不知。在當(dāng)前的征地拆遷中，一些村干部欺上瞞下，對(duì)操作過(guò)程秘而不宣，壟斷信息資源，自己充當(dāng)“掮客”，從中謀利。信息不對(duì)稱、權(quán)力運(yùn)行不透明，村民連知情權(quán)都得不到保障，怎么監(jiān)督？更何況，村官們還常常利用手中的權(quán)力對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，堵塞監(jiān)督渠道，強(qiáng)烈抵制監(jiān)督。比如，村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)舉報(bào)村官的問(wèn)題時(shí)，村官會(huì)采取一些“非常手段”阻止他們；或者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“勾結(jié)”，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)舉報(bào)置之不理，甚至幫他蒙混過(guò)關(guān)。

（二）監(jiān)督主體的監(jiān)督力弱小

在當(dāng)前的縱向性村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村民、村民會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督組織等監(jiān)督主體實(shí)際上身處底層，勢(shì)單力薄，尤其還受制于監(jiān)督對(duì)象，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性與權(quán)威性，無(wú)法成為制約權(quán)力的“中流砥柱”。

1.村民的監(jiān)督意識(shí)和能力不強(qiáng)。首先，村民不愿監(jiān)督。當(dāng)前農(nóng)村是一個(gè)“熟人社會(huì)”，從村官的選舉到村官權(quán)力的監(jiān)督，都受家族關(guān)系、熟人關(guān)系的影響，村民礙于人情面子，怕得罪人，不愿監(jiān)督；農(nóng)村也是一個(gè)“小農(nóng)社會(huì)”，村民的小農(nóng)意識(shí)導(dǎo)致其監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，他們常常在私底下議論對(duì)村干部的不滿，但卻不愿費(fèi)時(shí)費(fèi)錢費(fèi)力去監(jiān)督村干部。加之利益的驅(qū)使、法律意識(shí)的淡薄，使得村民認(rèn)為，村干部只要為村里拿回資金項(xiàng)目，從中貪點(diǎn)拿點(diǎn)也未嘗不可。村民的監(jiān)督意愿嚴(yán)重不足，使得村官在貪腐上有機(jī)可乘。其次，村民不能監(jiān)督。村民的文化水平、民主素質(zhì)不高，監(jiān)督渠道不足也不暢通，使得村民不能監(jiān)督。特別是隨著大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城，農(nóng)村留下的基本是“386170”部隊(duì)，這些婦女、兒童、老人既無(wú)能力也無(wú)精力去監(jiān)督村干部，導(dǎo)致了監(jiān)督真空的出現(xiàn)。再次，村民不敢監(jiān)督。監(jiān)督有風(fēng)險(xiǎn)?！霸踊钡拇迕袢狈ψ越M織能力，僅靠個(gè)體的力量無(wú)法與村里的貪官、惡官抗衡，甚至還可能會(huì)遭到村干部的打擊報(bào)復(fù)，村民敢怒不敢言，因而村干部在濫用權(quán)力上更是有恃無(wú)恐。

2.村民會(huì)議的監(jiān)督流于形式。村民會(huì)議是村里的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是，由于大多數(shù)村民常年在外務(wù)工經(jīng)商，人員的組織非常困難，每年難得開(kāi)一次；而會(huì)議的召集權(quán)還掌握在被監(jiān)督者手中，村委會(huì)負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議，對(duì)它而言，掌握著決策權(quán)的村民會(huì)議不僅使自己的權(quán)力被削弱，而且還要監(jiān)督自己，所以會(huì)故意延遲或者拒絕召集，有的甚至要拖到換屆選舉前，三年一次，“黃花菜都涼了”，這一機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也就流于形式了。

3.村務(wù)監(jiān)督組織形同虛設(shè)。目前，農(nóng)村的監(jiān)督組織主要是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。村監(jiān)會(huì)本是獨(dú)立于村兩委以外的群眾性自治組織，是一個(gè)常設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也是監(jiān)督村莊權(quán)力的主力軍。但是，現(xiàn)實(shí)中村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督并不得力。一方面，村監(jiān)會(huì)成員由于自身的素質(zhì)能力不高，在其位不一定能謀其政，履職能力不強(qiáng)，監(jiān)督效率不高；甚至化監(jiān)督權(quán)為個(gè)人資源，進(jìn)行權(quán)力尋租，在任期內(nèi)“染病”。另一方面，村監(jiān)會(huì)與村支兩委“同體化”，雖然在村監(jiān)會(huì)成員的候選資格方面設(shè)置了回避制度，但只限制到村委會(huì)，并沒(méi)有限制到村黨組織，所以村監(jiān)會(huì)主任及其成員由村黨組織成員擔(dān)任的不少，這就使得監(jiān)督出現(xiàn)了“同體化”；而在村監(jiān)會(huì)成員的選舉中，村支兩委直接或間接介入，排除異己用自己的人，或者在選舉后威逼利誘，拉幫結(jié)派，把他們變成自己的人，村監(jiān)會(huì)與其監(jiān)督對(duì)象沆瀣一氣、“穿同一條褲子”的現(xiàn)象不少?！按迦弊?yōu)橐惑w，形同“自己監(jiān)督自己”。

（三）監(jiān)督制度有缺陷

作為遏制村官腐敗的良藥，民主監(jiān)督必須要回歸到制度層面。但是，當(dāng)前的村民自治是重選舉而忽視選舉后的權(quán)力運(yùn)行，《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》及部門規(guī)章在制定對(duì)村莊權(quán)力運(yùn)行的制約問(wèn)題估計(jì)不足，因而很少設(shè)置監(jiān)督制度，即使設(shè)置了也不給力，難以推動(dòng)村級(jí)民主監(jiān)督的良性運(yùn)行。

一是制度相沖突。監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)存在悖論。比如，村委會(huì)之所以高度集權(quán)，很大程度上是因?yàn)椤洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的授權(quán)使然。《村組法》規(guī)定，“村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集”，但是，它又規(guī)定，“村民會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作”，這就是說(shuō)，村委會(huì)權(quán)力受村民會(huì)議的制約與監(jiān)督，但由它來(lái)召集村民會(huì)議，就成了被監(jiān)督者可以制約監(jiān)督者了。另外，《村組法》還規(guī)定，“村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)成員和村民代表組成”，這使得村委會(huì)又擁有了決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。制度安排有沖突，增加了監(jiān)督難度。

二是制度有真空。現(xiàn)行的村級(jí)民主監(jiān)督制度仍然比較單薄，一些制度存在空缺，尤其是對(duì)村監(jiān)會(huì)成員的懲誡制度、激勵(lì)制度、監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)缺失。比如，村監(jiān)會(huì)成員“政治上沒(méi)奔頭，經(jīng)濟(jì)上沒(méi)盼頭”，幾百塊錢一月的工資難以養(yǎng)家糊口，監(jiān)督動(dòng)力嚴(yán)重不足。制度缺失，影響了監(jiān)督效果。

三是制度難落實(shí)。由于沒(méi)有細(xì)化、可操作性不強(qiáng)，一些制度建立后并沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，成了墻上的一紙空文。比如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》中規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。”審計(jì)主體這么多，誰(shuí)來(lái)牽頭組織呢？這可是個(gè)燙手山芋。因而，很少對(duì)村官進(jìn)行任前和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。審計(jì)監(jiān)督缺位，難以對(duì)村官產(chǎn)生震懾作用。另外，監(jiān)督主體也沒(méi)有按照法律和制度的要求來(lái)主張權(quán)利。由村監(jiān)會(huì)主持的民主評(píng)議制度本是一個(gè)很有殺傷力的監(jiān)督武器，但一些村民認(rèn)為，民主評(píng)議無(wú)非就是“畫(huà)個(gè)圈，打個(gè)鉤，坐在一起聊聊天”，沒(méi)必要較真去得罪人。民主評(píng)議走形式，大家“一團(tuán)和氣”，造成了更多的問(wèn)題村官。制度落實(shí)難，使得監(jiān)督成了空架子。

（四）監(jiān)督環(huán)境欠佳

村級(jí)民主監(jiān)督是屬于鄉(xiāng)村治理的部分，而鄉(xiāng)村治理是整個(gè)國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，因此，民主監(jiān)督的運(yùn)行受整個(gè)政治環(huán)境、文化環(huán)境的影響。目前，我們正處于人治向法治的過(guò)渡期，傳統(tǒng)的人治文化氛圍還比較濃厚，黨風(fēng)、政風(fēng)、民風(fēng)沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)，政治體制改革仍需深化，在這樣的環(huán)境下，村級(jí)民主監(jiān)督依然舉步維艱。監(jiān)督黨委政府都不容易，更何況要在缺乏民主土壤的農(nóng)村推進(jìn)民主監(jiān)督。村民的民主意識(shí)、民主素質(zhì)制約著民主監(jiān)督的成長(zhǎng)；總體的政治環(huán)境、文化環(huán)境又使其缺乏民主的養(yǎng)分，因而更是難以茁壯成長(zhǎng)；而在不少農(nóng)村，地方資本、黑惡勢(shì)力、宗族勢(shì)力還在阻礙、干擾甚至威脅民主監(jiān)督。監(jiān)督環(huán)境亟待改善。

三、強(qiáng)化村級(jí)民主監(jiān)督的有效路徑

縱向性的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)最大的弊端就是它并不符合權(quán)力制衡原理，村官權(quán)力難以受到有效監(jiān)督和制約。根據(jù)權(quán)力制衡原理，權(quán)力不能集中于某一部門，更不能個(gè)人獨(dú)攬，而是必須分割成若干部分，為不同機(jī)構(gòu)所分掌，然后在各權(quán)力之間形成制衡關(guān)系，相互牽制、互為監(jiān)督。黨的十八大報(bào)告指出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。”［7］這是我們的政治體制中對(duì)權(quán)力制衡原理的運(yùn)用。遏制村官腐敗，關(guān)鍵是要把當(dāng)前縱向性的村莊權(quán)力運(yùn)行模式變?yōu)榉€(wěn)定的三角形權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變村莊各權(quán)力之間缺乏制約的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離、制約與平衡，減少“專權(quán)”因子，增加“民主”元素。

穩(wěn)定的三角形權(quán)力結(jié)構(gòu)模型

在這一結(jié)構(gòu)中，村民（代表）會(huì)議主要行使決策權(quán)，村委會(huì)主要行使執(zhí)行權(quán)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主要行使監(jiān)督權(quán)。決策權(quán)處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，對(duì)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行制約，監(jiān)督評(píng)議村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)的工作，而監(jiān)督權(quán)對(duì)村莊其它公共權(quán)力都可以進(jìn)行監(jiān)督。三角形的內(nèi)核是黨的領(lǐng)導(dǎo)，村黨支部行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，切實(shí)發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村民會(huì)議、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)都必須在村支部的領(lǐng)導(dǎo)下依法開(kāi)展工作，村黨支部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)好三者的關(guān)系，帶領(lǐng)黨員、群眾監(jiān)督他們的工作。那么，這些權(quán)力應(yīng)該怎樣運(yùn)行，才能達(dá)到“權(quán)力均衡、相互協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力”這一目的呢？

（一）還權(quán)：強(qiáng)化村民（代表）會(huì)議的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)

村民（代表）會(huì)議擁有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這一機(jī)構(gòu)要起到?jīng)Q策和監(jiān)督作用，關(guān)鍵是要把決策權(quán)從村干部手中交還給村民，變村支兩委“代民做主”為“由民做主”，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)的科學(xué)高效運(yùn)作，使其在三角形權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位。

1.實(shí)現(xiàn)民主科學(xué)決策?！斑€權(quán)于民”，就必須走協(xié)商形式的民主決策之路，真正實(shí)現(xiàn)“村里的事，村民說(shuō)了算?！狈采婕按迕窭娴氖马?xiàng)，由全體村民共同協(xié)商討論決定村務(wù)。重點(diǎn)是要開(kāi)好村民（代表）會(huì)議。一是要選擇好時(shí)間。由于農(nóng)村的流動(dòng)性較強(qiáng)，組織所有村民開(kāi)會(huì)的難度較大，可以5-10戶村民為單位選出聯(lián)戶代表，組成村民代表會(huì)議進(jìn)行決策，每個(gè)季度召開(kāi)一次比較切合實(shí)際；重大村務(wù)的決策，選擇在過(guò)年過(guò)節(jié)外出人員返鄉(xiāng)時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，確保最大多數(shù)村民能夠參與村莊決策。二是要采取好形式。為了提高村民參加會(huì)議的積極性以及效率，可創(chuàng)新會(huì)議形式，比如，村民聽(tīng)證會(huì)、民主議事會(huì)、辯論會(huì)等等。三是要做出好決策。討論村務(wù)時(shí)，鼓勵(lì)村民廣泛發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行民主協(xié)商，然后吸收合理意見(jiàn)，拿出最佳方案，在照顧大多數(shù)人利益的同時(shí)顧及最少受益者，避免零和博弈。民主決策不僅可以增強(qiáng)決策的正確性和科學(xué)性，更重要的是可以在村莊內(nèi)部形成相互制約的機(jī)制，防止少數(shù)人濫用權(quán)力、以權(quán)謀私。

2.加強(qiáng)村民（代表）會(huì)議的監(jiān)督作用。必須取締村委會(huì)的召集權(quán)，才能夠?qū)崿F(xiàn)村民（代表）會(huì)議的獨(dú)立運(yùn)作以及對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督制約?？梢栽O(shè)立一個(gè)專門的主席或召集人職位，通過(guò)村民會(huì)議選舉產(chǎn)生，由主席或召集人負(fù)責(zé)會(huì)議的召集，不受其它任何權(quán)力的干預(yù)。另外，村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)都要向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告相關(guān)工作，由村民會(huì)議來(lái)監(jiān)督評(píng)議他們的履職情況，根據(jù)評(píng)議結(jié)果，實(shí)施獎(jiǎng)懲激勵(lì)。

（二）限權(quán)：規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使

如果給村干部很大的權(quán)力，再去設(shè)計(jì)一種高成本的監(jiān)督制度，對(duì)社會(huì)效益肯定是一種傷害。只有限制村干部的權(quán)力，厘清權(quán)力的邊界，讓權(quán)力在“制度籠子”內(nèi)運(yùn)行，才能規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使，從而降低監(jiān)督成本。防止“一權(quán)獨(dú)大”，是保持三角形權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的關(guān)鍵。

1.建立權(quán)力清單制度。權(quán)力具有擴(kuò)張性和自我膨脹性，會(huì)一直擴(kuò)張到約束的邊界為止，因此必須劃分清楚權(quán)力邊界，防止權(quán)力之間相互滲透。李克強(qiáng)總理指出：“法無(wú)授權(quán)不可為”。當(dāng)務(wù)之急要加快建立村級(jí)權(quán)力清單，村級(jí)組織主要職責(zé)、村支兩委成員分工、村務(wù)黨務(wù)工作流程圖等等都要在清單上，確保村干部在權(quán)力邊界內(nèi)依法行使職權(quán)，村黨支部不能再包攬一切，村委會(huì)也不能越權(quán)，只有權(quán)責(zé)清晰，才能“還干部一個(gè)清白，給村民一個(gè)明白”。

公布權(quán)力清單，還必須是經(jīng)過(guò)瘦身的清單。讓權(quán)力瘦身，釜底抽薪之法是推行“政經(jīng)分離”：村委會(huì)只管村莊自治和公共服務(wù)，村集體經(jīng)濟(jì)則引入“職業(yè)經(jīng)理人”管理，或交給“股份公司”這類經(jīng)濟(jì)組織打理，避免村官大權(quán)獨(dú)攬。廣東佛山南海就探索采取了“政經(jīng)分離”的方式，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)職能主要由市場(chǎng)主體經(jīng)聯(lián)社或股份公司去承擔(dān)；有的地方還成立了“三資”委托代理服務(wù)中心，負(fù)責(zé)為村集體代管資金賬目、處置資產(chǎn)資源。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，因?yàn)榇骞儇澑c土地利益的關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，引入市場(chǎng)機(jī)制，建立集體資產(chǎn)交易平臺(tái)，逐漸把土地管理權(quán)從村干部手中剝離出去。權(quán)力瘦身了，監(jiān)督成本就可以大大降低。

2.讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。陽(yáng)光是最好的“防腐劑”。要實(shí)施陽(yáng)光村務(wù)，讓村民清楚村官權(quán)力是不是在“制度籠子”內(nèi)運(yùn)行。村務(wù)公開(kāi)要規(guī)范化、程序化、制度化，公開(kāi)要及時(shí)到位，內(nèi)容要全面豐富，方式要?jiǎng)?chuàng)新有效。2014年，山東平邑縣卞橋鎮(zhèn)針對(duì)多數(shù)村民文化水平低、“墻上村務(wù)”不起作用的實(shí)際情況，開(kāi)創(chuàng)了“村級(jí)新聞發(fā)布會(huì)”的先河，在發(fā)布會(huì)上，除了公布“村務(wù)、黨務(wù)和財(cái)務(wù)”，還就群眾不滿意、不清楚的問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)解答。村民“心里亮堂”，監(jiān)督才能到位。

（三）強(qiáng)權(quán)：增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的實(shí)效性

權(quán)力失衡的村級(jí)政治需要強(qiáng)有力的監(jiān)督。要使監(jiān)督權(quán)能與村支兩委的權(quán)力相抗衡，必須讓法制保駕護(hù)航，壯大監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效力。這樣，三角形權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性也就增強(qiáng)了。

1.把民主監(jiān)督納入法制軌道。首先，完善民主監(jiān)督制度。民主監(jiān)督必須貫徹法治精神，以立法來(lái)保障監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行以及運(yùn)行效力。要進(jìn)一步完善《村組法》及相關(guān)法律法規(guī)，把監(jiān)督的主體、程序、方法、內(nèi)容、渠道等等以法律形式固定下來(lái)，有詳細(xì)的可操作性規(guī)定，以規(guī)范和優(yōu)化監(jiān)督權(quán)；把村級(jí)原有的民主理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督小組等監(jiān)督資源進(jìn)行有機(jī)整合，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，完善相關(guān)的監(jiān)督配套制度，比如說(shuō)，建立激勵(lì)和約束機(jī)制，監(jiān)督出了成效的，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)；如果因監(jiān)督不力引發(fā)貪腐問(wèn)題，或監(jiān)督過(guò)度影響村務(wù)工作，必須追究監(jiān)督者的責(zé)任。

其次，創(chuàng)新監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。一是創(chuàng)新選人用人思路。要選舉村里有威望有能力、敢說(shuō)真話敢挑刺、懂財(cái)會(huì)知識(shí)的村民進(jìn)入村監(jiān)會(huì)；村監(jiān)會(huì)主任及其成員不能由村支兩委干部兼任，以防止出現(xiàn)同體監(jiān)督。筆者去湖南新化調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，新化有個(gè)鄉(xiāng)嘗試讓選舉中落選的候選人來(lái)?yè)?dān)任村監(jiān)會(huì)主任，讓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手來(lái)監(jiān)督，肯定是雞蛋里挑骨頭，監(jiān)督效果比較好。二是創(chuàng)新監(jiān)督工作方式。要變“事后監(jiān)督”為“全程監(jiān)督”，做到事前防范為主，事中跟蹤監(jiān)督，事后檢查修正；監(jiān)督重點(diǎn)放在農(nóng)村“三務(wù)”公開(kāi)，重大村務(wù)決策，農(nóng)村“三資”管理等上面，確保監(jiān)督全方位、有針對(duì)性、效果更好。三是創(chuàng)新監(jiān)督方法手段。要結(jié)合本地實(shí)際情況，在法律框架內(nèi)不斷創(chuàng)新監(jiān)督方法，提升監(jiān)督效力。浙江海鹽縣建立了農(nóng)村民情觀察員制度，500余名民情觀察員活躍在田間地頭，成為了村監(jiān)會(huì)的得力助手，讓村務(wù)監(jiān)督的觸角真正延伸到了村民身邊。當(dāng)然，要在創(chuàng)新中不斷把這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)制度，才是完善民主監(jiān)督機(jī)制的根本。

再次，確保制度落實(shí)到位。古人云：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈ㄖ平ㄔO(shè)重在落實(shí)。要高舉懲治的“鞭子”，使村干部真正產(chǎn)生敬畏感：任前和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必嚴(yán)，對(duì)審計(jì)中查出的違法違規(guī)行為，嚴(yán)厲懲處；民主評(píng)議要較真，根據(jù)評(píng)議結(jié)果調(diào)整村干部的報(bào)酬、獎(jiǎng)金、職務(wù)，不滿意率過(guò)半者可以提請(qǐng)村民會(huì)議進(jìn)行罷免。湖南株洲市的賀市村就把監(jiān)督評(píng)議結(jié)果與村干部的工資待遇掛鉤，由黨員和群眾民主評(píng)議確定村干部的工資，有效保障了村民的直接監(jiān)督。

2.壯大民主監(jiān)督力量。第一，提升村民的監(jiān)督能力。民主政治是需要教育的，必須通過(guò)宣傳教育提高村民的民主意識(shí)、民主素質(zhì)，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的宣傳，引導(dǎo)和幫助村民理性參與村莊政治生活，在不斷的民主實(shí)踐中提升監(jiān)督能力。同時(shí)，依托組織化的監(jiān)督，增強(qiáng)村民的話語(yǔ)權(quán)。要鼓勵(lì)和支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、老年人協(xié)會(huì)、村民理事會(huì)等民間組織的發(fā)展，使“一盤散沙”的村民能夠通過(guò)組織“抱成團(tuán)”，才能夠有力制衡村莊權(quán)力。

第二，暢通和拓寬監(jiān)督渠道。要使監(jiān)督主體能夠監(jiān)督，一方面必須暢通已有的監(jiān)督渠道，如信訪、舉報(bào)、申訴等；另一方面，拓展新的渠道，如村民聽(tīng)證會(huì)、村民質(zhì)詢制度、特邀監(jiān)察員制度、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等。目前，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展日新月異，可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，構(gòu)建“村級(jí)民主監(jiān)督+互聯(lián)網(wǎng)”的新模式，建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督小組，搭建網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)平臺(tái)公開(kāi)農(nóng)村“三務(wù)”，開(kāi)通網(wǎng)上“村民論壇”等等，讓村民、媒體輿論通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)監(jiān)督村官權(quán)力的運(yùn)行，民主監(jiān)督也就注入了新的活力。

第三，尋求外部支持力量。村莊權(quán)力的分權(quán)制衡必然會(huì)觸及少數(shù)既得利益者的利益，當(dāng)監(jiān)督受阻時(shí)，或者發(fā)現(xiàn)村干部有違紀(jì)違法行為時(shí)，村民有權(quán)向上級(jí)有關(guān)部門申請(qǐng)救濟(jì)，可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反映問(wèn)題，向媒體輿論尋求支撐，向紀(jì)檢部門或檢察院舉報(bào)，甚至走法律途徑，這些部門要及時(shí)介入，提供支持和幫助。在廣東蕉嶺，自村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建立后，監(jiān)督成效明顯，村監(jiān)會(huì)的成員之所以“不怕得罪人”，關(guān)鍵是“有上頭的支持”，這個(gè)“上頭”就是紀(jì)委，有了紀(jì)委撐腰，監(jiān)督員們的監(jiān)督“簡(jiǎn)直是毫不客氣”。雖然說(shuō)國(guó)家權(quán)力止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，但從近期看，村民自治的發(fā)展、村級(jí)民主監(jiān)督的完善仍需要基層政權(quán)“扶上馬，送一程”，才能走得更好更遠(yuǎn)；而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，主要依靠村莊內(nèi)生的民主監(jiān)督才是實(shí)現(xiàn)村民自治的必然要求。

［1］中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-02-02.

［2］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1961：154.

［3］黃炎培.八十年來(lái)［M］.北京：文史資料出版社，1982：148.

［4］鄧小平.鄧小平文選（第二卷）［M］．北京：人民出版社，1994：242.

［5］［7］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012-11-08.

［6］習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-13.