《中華人民共和國(guó)抗旱條例》解讀

李換平，韓瑞麗

（1．山西省水利廳政法處，山西 太原 030002；2．山西省水利廳漁業(yè)局，山西 太原 030002）

《中華人民共和國(guó)抗旱條例》于2009年2月11日國(guó)務(wù)院第49次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，2009年2月26日起施行。這是我國(guó)第一部規(guī)范抗旱工作的法規(guī)，填補(bǔ)了我國(guó)抗旱立法的空白，對(duì)規(guī)范抗旱工作，明確各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)和單位在抗旱工作中的職責(zé)，預(yù)防和減輕干旱災(zāi)害造成的損失和影響，建立了一系列重要的抗旱工作制度和抗旱保障機(jī)制，標(biāo)志著我國(guó)抗旱工作進(jìn)入了有法可依的新階段。條例共六章，65條。

一、總則

總則共12條，主要內(nèi)容包括立法目的、適用范圍、抗旱工作原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、管理體制等。

（一）立法目的：“為了預(yù)防和減輕干旱災(zāi)害及其造成的損失，保障生活用水，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生態(tài)用水，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?！保ǖ?條）

（二）適用范圍：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事預(yù)防和減輕干旱災(zāi)害的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本條例?！保ǖ?條）

（三）抗旱工作原則：以人為本、預(yù)防為主、防抗結(jié)合和因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、局部利益服從全局利益。（第3條）

（四）經(jīng)費(fèi)來(lái)源：“所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障抗旱工作的正常開(kāi)展”。（第4條）

（五）管理體制：“抗旱工作實(shí)行各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮，部門(mén)協(xié)作，分級(jí)負(fù)責(zé)”。

“國(guó)家防汛抗旱總指揮部負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的抗旱工作；國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)抗旱的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理工作，承擔(dān)國(guó)家防汛抗旱總指揮部的具體工作”；

“流域管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的具體工作”；縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、指揮本行政區(qū)域內(nèi)的抗旱工作；“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)抗旱的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理工作，承擔(dān)本級(jí)人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的具體工作；縣級(jí)以上地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的其他成員單位按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)抗旱工作”。（第 5，6，7，8條）

二、主要內(nèi)容

第一章：總則，共12條。主要內(nèi)容包括：立法目的；適用范圍；抗旱工作堅(jiān)持的原則；經(jīng)費(fèi)來(lái)源；管理體制等。

第二章：旱災(zāi)預(yù)防，共20條。包括抗旱規(guī)劃的編制及審批程序；編制抗旱規(guī)劃的注意事項(xiàng)和主要內(nèi)容；政府及各職能部門(mén)（水行政主管部門(mén)、氣象、農(nóng)業(yè)、供水管理部門(mén)）在旱災(zāi)預(yù)防方面的職責(zé)；編制抗旱預(yù)案的主要內(nèi)容和審批；干旱災(zāi)害的監(jiān)測(cè)與分級(jí)；加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織建設(shè)與扶持；加強(qiáng)抗旱工作監(jiān)督檢查和工程維護(hù)等。

第三章：抗旱減災(zāi)，共19條。主要內(nèi)容包括：抗旱預(yù)案的啟動(dòng)；發(fā)生輕度干旱和中度干旱所應(yīng)采取的措施及其批準(zhǔn)和通報(bào)程序；發(fā)生嚴(yán)重干旱和特大干旱所應(yīng)采取的措施；各職能部門(mén)（國(guó)家防汛抗旱總指揮部、縣級(jí)以上地方人民政府、縣級(jí)以上人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)或者流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)、各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生主管部門(mén)、民政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)）和供水企事業(yè)單位、個(gè)人在旱災(zāi)中的職責(zé)與義務(wù)；進(jìn)入緊急抗旱期的條件及宣布結(jié)束緊急抗旱期的情況；緊急抗旱期間有關(guān)地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)；旱情、干旱災(zāi)害和抗旱情況的統(tǒng)計(jì)上報(bào)和信息的統(tǒng)一發(fā)布制度；建立抗旱減災(zāi)的資金投入機(jī)制，保障抗旱救災(zāi)投入。

第四章：災(zāi)后恢復(fù)，共6條。主要內(nèi)容包括：對(duì)水利工程進(jìn)行檢查評(píng)估，及時(shí)組織修復(fù)遭受干旱災(zāi)害損壞的水利工程，優(yōu)先列入年度修復(fù)建設(shè)計(jì)劃；及時(shí)歸還征用的物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等并按規(guī)定給予補(bǔ)償；旱情緩解后要對(duì)旱災(zāi)影響、損失情況分析、評(píng)估、上報(bào)；加強(qiáng)抗旱經(jīng)費(fèi)和物資管理的監(jiān)督、檢查和審計(jì)；國(guó)家鼓勵(lì)建立和推行旱災(zāi)保險(xiǎn)制度。

第五章：法律責(zé)任，共6條。規(guī)定了單位和個(gè)人因?qū)嵤┻`反本法行為所承擔(dān)的法律后果，明確了違法情況和處罰的種類。

第六章：附則，共2條。一是對(duì)中國(guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)參加抗旱救災(zāi)，適用《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》這一特殊情況作了特別說(shuō)明。二是是對(duì)法律生效日期作了規(guī)定，即公布之日起施行。

三、立法重點(diǎn)及主要制度

（一）旱災(zāi)預(yù)防，及早規(guī)劃

抗旱規(guī)劃制度：主要內(nèi)容包括抗旱組織體系建設(shè)、抗旱應(yīng)急水源建設(shè)、抗旱應(yīng)急設(shè)施建設(shè)、抗旱物資儲(chǔ)備、抗旱服務(wù)組織建設(shè)、旱情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及保障措施等。抗旱規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與水資源開(kāi)發(fā)利用等規(guī)劃相銜接。（第 13，14，15條）

抗旱預(yù)案制度：抗旱預(yù)案包括預(yù)案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門(mén)的職責(zé)、干旱災(zāi)害預(yù)警、干旱等級(jí)劃分和按不同等級(jí)采取的應(yīng)急措施、旱情緊急情況下水量調(diào)度預(yù)案和保障措施等內(nèi)容。（第27，28條）

干旱等級(jí)劃分制度：干旱災(zāi)害按照區(qū)域耕地和作物受旱的面積與程度以及因干旱導(dǎo)致飲水困難人口的數(shù)量，分為輕度干旱、中度干旱、嚴(yán)重干旱、特大干旱四級(jí)。（第28條）

抗旱信息系統(tǒng)和抗旱服務(wù)組織建設(shè)：建設(shè)完善旱情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)干旱災(zāi)害的監(jiān)測(cè)；完善抗旱信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)成員單位之間的信息共享；加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織的建設(shè)與扶持；國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人興辦抗旱服務(wù)組織。（第26，29條）

應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)干旱的主要措施：一是加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村飲水工程管理和維護(hù)，確保其正常運(yùn)行。干旱缺水地區(qū)應(yīng)當(dāng)因地制宜地修建中小微型蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程。二是推廣農(nóng)田節(jié)水技術(shù)，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。國(guó)家鼓勵(lì)和扶持研發(fā)、使用抗旱節(jié)水機(jī)械和裝備，推廣農(nóng)田節(jié)水技術(shù)，發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)。調(diào)整干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，培育和推廣應(yīng)用耐旱品種。三是做好應(yīng)急水源儲(chǔ)備保障工作，儲(chǔ)備必要的抗旱物資，合理配置、節(jié)約、保護(hù)水資源。（第16～20，24條）

（二）抗旱減災(zāi)，防抗結(jié)合

不同等級(jí)的旱災(zāi)（發(fā)生輕度干旱和中度干旱、發(fā)生嚴(yán)重干旱和特大干旱）采取的主要措施。（第34，35條）

落實(shí)抗旱責(zé)任制：明確抗旱救災(zāi)中有關(guān)部門(mén)（防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)、氣象、衛(wèi)生、民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)）、單位（供水企事業(yè)單位等）和個(gè)人的職責(zé)。（第38～44條）

應(yīng)急水量調(diào)度實(shí)施方案制度：發(fā)生干旱災(zāi)害時(shí)，按照統(tǒng)一調(diào)度、保證重點(diǎn)、兼顧一般的原則對(duì)水源進(jìn)行調(diào)配，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排生產(chǎn)和生態(tài)用水；統(tǒng)一調(diào)度轄區(qū)內(nèi)的水庫(kù)、水電站、閘壩、湖泊等所蓄的水量。有關(guān)地方人民政府、單位和個(gè)人必須服從統(tǒng)一調(diào)度和指揮，嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)度指令。（第36，37條）

緊急抗旱期制度：發(fā)生特大干旱，嚴(yán)重危及城鄉(xiāng)居民生活、生產(chǎn)用水安全，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的，可以宣布本轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)行政區(qū)域進(jìn)入緊急抗旱期，特大干旱旱情緩解后，應(yīng)當(dāng)宣布結(jié)束緊急抗旱期。（第45條）

抗旱物資設(shè)備征用制度：在緊急抗旱期，有關(guān)地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)征用物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具。旱情緩解后，及時(shí)歸還緊急抗旱期征用的物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等，并按照有關(guān)法律規(guī)定給予補(bǔ)償。（第47，54條）

干旱信息報(bào)送與統(tǒng)一發(fā)布制度。（第48，49條）

（三）災(zāi)后恢復(fù)與建設(shè)

旱災(zāi)分析評(píng)估制度：旱情緩解后，要對(duì)干旱災(zāi)害影響、損失情況以及抗旱工作效果進(jìn)行分析和評(píng)估，不得虛報(bào)、瞞報(bào)。（第55條）

年度修復(fù)建設(shè)計(jì)劃：將遭受干旱災(zāi)害損壞的水利工程，優(yōu)先列入年度修復(fù)建設(shè)計(jì)劃。（第53條）

旱災(zāi)保險(xiǎn)制度：國(guó)家鼓勵(lì)在易旱地區(qū)逐步建立和推行旱災(zāi)保險(xiǎn)制度。（第57條）

四、法律責(zé)任

違反本條例的主要法律責(zé)任有：一是行政責(zé)任。如警告、責(zé)令停止違法行為、罰款等；二是民事責(zé)任。如侵占、破壞水源和抗旱措施的，構(gòu)成違反治安管理行為的，依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的規(guī)定處罰；三是刑事責(zé)任。如搶水、非法引水、截水或者哄搶抗旱物資的，如構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任。