節(jié)能減排背后的地方治理機(jī)制

○ 鐘新慧，張學(xué)政

(1．中國(guó)人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872;2．中關(guān)村科技園區(qū)海淀園 博士后科研工作站，北京 100089)

一、引 言

“十二五”以來(lái)，中國(guó)政府圍繞單位GDP能耗降低16%左右、主要污染物排放總量減少8%-10%的預(yù)定目標(biāo)，先后通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能、狠抓千家企業(yè)節(jié)能、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加快技術(shù)進(jìn)步、強(qiáng)化政績(jī)考核、推進(jìn)能源價(jià)格改革、完善監(jiān)督管理體制等八大措施積極推進(jìn)節(jié)能減排。2014年前三季度，單位GDP能耗同比下降4．6%，這是“十二五”以來(lái)我國(guó)單位GDP能耗的最大降幅，但單位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率前三年分別只完成五年總?cè)蝿?wù)的54%和20%，與60%的進(jìn)度要求還有明顯差距。要實(shí)現(xiàn)“十二五”目標(biāo)，后兩年單位GDP能耗須年均降低3．9%以上，氮氧化物排放量須年均下降4．2%以上，遠(yuǎn)高于前三年平均降幅。

實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)的形勢(shì)嚴(yán)峻，主要源于推動(dòng)節(jié)能減排的兩大支撐因素——技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)調(diào)整難以在短期內(nèi)形成質(zhì)的突破。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)調(diào)整對(duì)節(jié)能減排的貢獻(xiàn)度分別為30%-40%、60%-70%，但在能源價(jià)格改革滯后、技術(shù)創(chuàng)新遭遇自身存在的漸進(jìn)性、階段性、長(zhǎng)期性特點(diǎn)制約的背景下，中國(guó)當(dāng)前的節(jié)能減排過(guò)于依賴產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?；仡櫋笆晃濉币詠?lái)的節(jié)能減排歷程，發(fā)現(xiàn)中國(guó)節(jié)能減排更多來(lái)自于“兩高一資”為主的行業(yè)應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期自發(fā)性調(diào)整的結(jié)果。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)尚未打破增長(zhǎng)底限的背景下，“兩高一資”產(chǎn)業(yè)主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期的政府強(qiáng)制性調(diào)整和經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)期市場(chǎng)自發(fā)性調(diào)整兩種途徑實(shí)現(xiàn)收縮。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段，作為“三駕馬車”之一的出口增長(zhǎng)放緩，消費(fèi)貢獻(xiàn)短期內(nèi)難以提高的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴投資，基于投資驅(qū)動(dòng)的地方政府強(qiáng)制性調(diào)整產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力開始弱化。在以優(yōu)惠能源價(jià)格為代表的政策支持下，“兩高一資”的產(chǎn)業(yè)投資開始呈現(xiàn)回升，形成了對(duì)節(jié)能減排進(jìn)一步推進(jìn)的挑戰(zhàn)，這反映為2011、2012、2013年單位 GDP能耗分別只下降了2．01%、3．6%、3．7%，未完成預(yù)期進(jìn)度，究其原因，是作為承擔(dān)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的地方政府的治理機(jī)制尚未徹底轉(zhuǎn)型，在基于政績(jī)考核等體制性力量下演變?yōu)楣?jié)能減排工作推進(jìn)的短期性受挫。因而，正確地分析地方政府節(jié)能減排行為并尋求構(gòu)建正確的地方政府治理機(jī)制，以規(guī)避當(dāng)前節(jié)能減排過(guò)多依靠以“關(guān)停并轉(zhuǎn)”為主的行政性管制，成為“十二五”時(shí)期內(nèi)節(jié)能減排目標(biāo)能否順利完成的關(guān)鍵。

圖1 歷年單位GDP能耗、二氧化硫排放量、化學(xué)需氧量同比下降圖

二、節(jié)能減排背后的地方治理機(jī)制分析

中國(guó)地方政府治理機(jī)制在節(jié)能減排領(lǐng)域的癥結(jié)在于中國(guó)現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)公共性、合法性、地方性的三者兼容，體現(xiàn)為在地方政府合法性更多由中央或上級(jí)賦予的背景下，地方性的利益競(jìng)爭(zhēng)阻擾了公共性產(chǎn)品的供給。其中，公共治理依托于政府為主體的層級(jí)節(jié)制、主次分明的官僚結(jié)構(gòu);合法性的邊界通過(guò)中央或上級(jí)政府的管制與禁止，而非通過(guò)激勵(lì)或促進(jìn)來(lái)確立;地方性的決策體現(xiàn)為命令和控制公眾，而非和公眾協(xié)作或互助，在缺乏平等、彈性、柔化的網(wǎng)絡(luò)組織背景下，社會(huì)公眾的被迫應(yīng)對(duì)或被動(dòng)接受，而非主動(dòng)參與，最終體現(xiàn)為激勵(lì)機(jī)制扭曲、約束機(jī)制弱化、傳導(dǎo)機(jī)制失靈。該機(jī)制作為節(jié)能減排的政策性工具體現(xiàn)為以利益誘導(dǎo)的激勵(lì)性機(jī)制、行為強(qiáng)制的約束性機(jī)制和道德宣揚(yáng)、身體力行的傳導(dǎo)性機(jī)制。

中國(guó)三十年改革開放取得的成就很大程度上得益于探索出一套適應(yīng)速度型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各方利益兼容的制度設(shè)計(jì)，但隨著管制型政府逐漸向規(guī)制型政府發(fā)展，現(xiàn)有的治理機(jī)制在短時(shí)期難以得到有效、快速的調(diào)整，導(dǎo)致以規(guī)制型特征為主的節(jié)能減排進(jìn)展緩慢。

(一)激勵(lì)機(jī)制的扭曲

中國(guó)地方政府治理機(jī)制的地方性，體現(xiàn)為地方政府的最大激勵(lì)來(lái)自于政績(jī)考核，即基于GDP的官員晉升激勵(lì)促使地方官員有更強(qiáng)的政治動(dòng)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此形成粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展慣性。這在自上而下的合法性授權(quán)體制下，演變?yōu)榈胤秸畱?yīng)對(duì)節(jié)能減排的公共性缺失，導(dǎo)致地方政府節(jié)能減排的動(dòng)力普遍不足。

1．自上而下的政績(jī)考核

現(xiàn)有的地方政府的合法性權(quán)力來(lái)源是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的速度型目標(biāo)與節(jié)能減排為主的規(guī)制型目標(biāo)的兩者之間的權(quán)重失衡的首要因素。自上而下的政績(jī)考核制雖然有利于地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入等增長(zhǎng)型目標(biāo)函數(shù)與中央政府實(shí)現(xiàn)有效的兼容，但規(guī)制型的發(fā)展要求環(huán)保節(jié)能應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的底限卻由于地方政府以自由裁量權(quán)空間和利益邊界日益清晰而屢屢被打破。地方政府的自上而下的合法性權(quán)威授予決定了官員的權(quán)力來(lái)自于上級(jí)政府的授予而非社會(huì)公眾民意的集體表達(dá)。相應(yīng)地，地方政府治理目標(biāo)函數(shù)更多地體現(xiàn)為追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模和財(cái)政收入增長(zhǎng)的雙重最大化，而不同于西方政府治理模式函數(shù)中的追求社會(huì)公眾福利的最大化?！霸诋?dāng)前中國(guó)政治體制下，地方官員由中央任命，其政治命運(yùn)很大程度上取決于對(duì)中央政策風(fēng)向標(biāo)的遵循和執(zhí)行情況?！薄?〕基于GDP增長(zhǎng)的政治競(jìng)標(biāo)賽而非社會(huì)公眾民意的集體表達(dá)成為上級(jí)考核下級(jí)的主要標(biāo)準(zhǔn)。由于節(jié)能減排對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的影響更多地體現(xiàn)為見效慢、投入大、周期長(zhǎng)的U型特征，相對(duì)于GDP和財(cái)政收入的立竿見影式的政績(jī)效應(yīng)，在現(xiàn)有的任期制內(nèi)，理性的官員往往選擇GDP與財(cái)政收入作為努力目標(biāo)，以規(guī)避任期制下的短期性與節(jié)能減排的滯后效應(yīng)所導(dǎo)致的“前任栽樹，后任吃果”的政績(jī)代際轉(zhuǎn)移效應(yīng)。更重要的是，節(jié)能減排即使成效顯著，但是以GDP為核心的增長(zhǎng)目標(biāo)難以凸現(xiàn)，意味著官員晉升的機(jī)會(huì)更加渺茫。

基于自上而下的合法性權(quán)威授予的政績(jī)考核體系引發(fā)的節(jié)能減排動(dòng)力不足，在以自由裁量權(quán)和地區(qū)利益邊界為主的地方性特征日益凸現(xiàn)的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)下，甚至扭曲為節(jié)能減排的負(fù)動(dòng)力，即中國(guó)以碳為主的能源消費(fèi)及其導(dǎo)致的污染在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，一旦超越區(qū)域自有的屬地化管理范圍，就扭曲為正外部性收斂和負(fù)外部性擴(kuò)散。

(1)正外部性收斂。即體現(xiàn)為地方政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)、就業(yè)吸納規(guī)模大的企業(yè)在節(jié)能減排領(lǐng)域的讓渡和區(qū)域間能耗污染的梯度轉(zhuǎn)移。前者體現(xiàn)為在GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核體系下，地方官員具有強(qiáng)烈的投資饑渴癥。因此，各地競(jìng)相招商引資，不斷降低本轄區(qū)的土地價(jià)格和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，其降低意愿隨著政府等級(jí)的延伸而愈加強(qiáng)烈。以基層政府為例，由于其資源整合能力薄弱，不可能提供提供企業(yè)發(fā)展所需金融、咨詢、物流服務(wù)，導(dǎo)致大型企業(yè)難以落戶，從而，基層政府在招商引資中不得不引入一些高能耗、高污染的企業(yè)。后者體現(xiàn)為以低能源成本補(bǔ)貼GDP的快速擴(kuò)張，提升了地方官員應(yīng)對(duì)政績(jī)考核的晉升預(yù)期。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所伴隨的資本流動(dòng)性增強(qiáng)了企業(yè)“用腳投票”的話語(yǔ)權(quán)。其中，高能耗企業(yè)與地方政府之間討價(jià)還價(jià)能力的提升正是基于GDP為基礎(chǔ)的政績(jī)考核體系和區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的資本吸納的“囚徒困境”，因而放松環(huán)保和能耗要求成為地方政府改善投資環(huán)境、制度創(chuàng)新、優(yōu)惠政策之外的最后底牌。這在區(qū)域之間反映為東部地區(qū)消極地借助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移(高能耗企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移)以實(shí)現(xiàn)能耗排污標(biāo)準(zhǔn)保持在中央政府設(shè)定的最低界限;中部地區(qū)由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)配套能力優(yōu)于西部地區(qū)，因而遵循著產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律，成為承接國(guó)際和東部地區(qū)“兩高一污”產(chǎn)業(yè)的主要載體，這也將導(dǎo)致中部地區(qū)的節(jié)能減排任務(wù)艱巨;西部地區(qū)由于資源稟賦形成的高能耗產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，也強(qiáng)化了節(jié)能減排的鎖定效應(yīng)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以調(diào)整的背景下，將比東部和中部地區(qū)面臨著更大的節(jié)能減排壓力。

表1 2013年的中國(guó)區(qū)域節(jié)能進(jìn)展概況

(2)負(fù)外部性擴(kuò)散。體現(xiàn)為減排帶來(lái)的正外部性被其它區(qū)域共享導(dǎo)致地方政府減排動(dòng)力不足，甚至出現(xiàn)放任污染排放對(duì)環(huán)境的污染，從而呈現(xiàn)出地方政府的個(gè)體理性行為導(dǎo)致集體行為的非理性。由于政績(jī)考核體系形成的晉升具有零和博弈的色彩，這導(dǎo)致地方政府官員更加專注本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使得跨區(qū)域的減排和治污合作更加困難。由于官員對(duì)于具有正向溢出效益的節(jié)能行為的激勵(lì)不足和負(fù)向溢出效應(yīng)的污染激勵(lì)過(guò)度，這意味著地處區(qū)域交接的地區(qū)的節(jié)能減排受到“冷落”，以規(guī)避上述地區(qū)的發(fā)展成果最有可能溢出到鄰近競(jìng)爭(zhēng)地區(qū)。一個(gè)有趣的現(xiàn)象便是弱弱、強(qiáng)強(qiáng)毗鄰地區(qū)的合作意向較弱，而強(qiáng)弱地區(qū)的合作則相對(duì)較強(qiáng)，原因在于競(jìng)爭(zhēng)背景下的經(jīng)濟(jì)實(shí)力接近地區(qū)的合作凈收益越不確定，地方官員合作的動(dòng)力越弱;強(qiáng)弱毗鄰地區(qū)的愿意合作在于其官員不用擔(dān)心經(jīng)濟(jì)位次的更迭，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)與落后地區(qū)不可能在一個(gè)政治競(jìng)爭(zhēng)的序列。近年來(lái)，江浙邊界，蘇皖邊界，蘇魯邊界，內(nèi)蒙、贛、鄂、川、黔等邊界的環(huán)境污染糾紛不斷增加，正是放松節(jié)能減排的結(jié)果。一個(gè)典型的例子便是寧夏石嘴山市和內(nèi)蒙古烏海市、阿拉善盟在寧夏與內(nèi)蒙古交界地區(qū)相繼建成8個(gè)工業(yè)園區(qū)所導(dǎo)致的環(huán)境污染。甚至，在屬地化管理的行政區(qū)內(nèi)也由于污染的外部性導(dǎo)致跨區(qū)域的河流治理力度不足，江蘇藍(lán)藻暴發(fā)的原因正是多年來(lái)太湖邊上的常州、蘇州、無(wú)錫疏于治理，導(dǎo)致地處太湖死角的無(wú)錫成為污染的最終承擔(dān)者。

2．政府間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)

自上而下的合法型權(quán)威授權(quán)在節(jié)能減排中仍然依托“以速度論英雄、以速度為核心”的干部考核機(jī)制，實(shí)行以行政發(fā)包為主的責(zé)任分解路徑，導(dǎo)致地方各屆政府難以擺脫標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)的困境，出現(xiàn)了指標(biāo)層層加碼，最終作為實(shí)踐主體的基層政府往往難以實(shí)現(xiàn)上級(jí)的預(yù)設(shè)指標(biāo)，節(jié)能減排淪為口號(hào)減排。在標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)下，地方政府往往會(huì)效仿其它地方政府的相關(guān)政策，以保證政治晉升的競(jìng)爭(zhēng)力。雖然同級(jí)政府之間的相互監(jiān)督和學(xué)習(xí)能夠提高政府部門的運(yùn)作效率，但也使節(jié)能減排政策的推行遭遇更大阻力，體現(xiàn)為“又好又快”的指導(dǎo)思想扭曲為“又快又好”的現(xiàn)實(shí)行為。

很多地方政府難以實(shí)現(xiàn)公共性與地方性利益兼顧，面對(duì)著由強(qiáng)制性“關(guān)停并轉(zhuǎn)”可能誘發(fā)的社會(huì)失業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受挫、秩序振蕩等威脅地方利益的不確定因素，地方政府往往采取治標(biāo)不治本的措施來(lái)平衡地方利益與公共利益，一個(gè)典型的事實(shí)便是通過(guò)以調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的行為來(lái)替代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而確保完成節(jié)能減排目標(biāo)。如以電能取代煤炭等一次性能源消費(fèi)，開始成為各地區(qū)應(yīng)對(duì)節(jié)能的主要措施之一，這種通過(guò)將能量密度低的煤炭轉(zhuǎn)化成能量密度高的電力的方式，雖然直接降低了單位GDP能耗，但卻提升了單位電耗。以2011年為例，除了上海、黑龍江之外，各地區(qū)的單位GDP電耗下降速度幾乎都小于煤炭，甚至有一半以上地區(qū)的單位GDP能耗呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而電能消耗量快速上升，在中國(guó)目前主要依靠燃煤發(fā)電的背景下，進(jìn)一步增加了燃煤釋放的污染物。

圖2 2011年中國(guó)各地區(qū)單位GDP能耗和電耗指標(biāo)變化率(%)

(二)約束機(jī)制的弱化

約束機(jī)制的弱化主要包括條塊不分的橫向監(jiān)管弱化和信息不對(duì)稱導(dǎo)致的縱向監(jiān)管軟化。

1．條塊分割的不清

政府主導(dǎo)型的治理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)節(jié)能減排的策略源自“官僚制”，即遵循專業(yè)化分工、委托—代理、層級(jí)節(jié)制三重邏輯，希冀達(dá)到以問(wèn)題導(dǎo)向設(shè)立部門、平衡公共利益與職業(yè)官僚自利的目的。專業(yè)化的環(huán)保部門在與隸屬政府、上級(jí)環(huán)保部門之間形成雙重委托—代理機(jī)制中，呈現(xiàn)出塊狀關(guān)系凸出、條狀關(guān)系弱化的特征。原因在于，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”，而地方隸屬政府負(fù)責(zé)“人、財(cái)、物”的供給，這必然導(dǎo)致地方政府以“人、財(cái)、物”的資源配給權(quán)影響職能部門的“事權(quán)操作空間”，并最終損害國(guó)家節(jié)能減排政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性。這在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為，作為“塊塊”管理特征非常顯著的環(huán)保部門由于受到屬地化分級(jí)管理的支配和影響，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)減排的公共產(chǎn)品的覆蓋范圍遵循行政隸屬關(guān)系，違背了其跨地域、全國(guó)性的特征，導(dǎo)致本質(zhì)上屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品的環(huán)保產(chǎn)品被人為的切割。部門的屬地化管理(即所謂的塊狀管理)是中央政府激勵(lì)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的重要基石，但單純的“一刀切”在改革之初造成了信貸、土地成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期性起伏的首要因素，雖然中央政府通過(guò)后來(lái)的垂直化管理(條狀管理)較大幅度地改變了“一放就亂、一收就死”的宏觀調(diào)控怪圈，但在節(jié)能減排領(lǐng)域，現(xiàn)有的條塊關(guān)系日益凸現(xiàn)出不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，體現(xiàn)為:具有公共性產(chǎn)品的減排遭遇地方屬地化管理的制約，作為“塊塊管理”特征非常明顯的環(huán)保部門由于受到屬地化分級(jí)管理的支配和影響，體現(xiàn)為雙重管理體制下的“塊塊關(guān)系明顯、條條關(guān)系薄弱”。環(huán)保部門的統(tǒng)管部門和分管部門之間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，缺乏部門合作。上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門的支配力和權(quán)威不足，導(dǎo)致條條關(guān)系不突出。相比之下，環(huán)保部門的屬地化管理意味著環(huán)保部門只是地方政府的組成部分，體現(xiàn)為其人事、財(cái)權(quán)掌握在地方政府手中，因而從根本上服從于政府的整體利益，不可能具有獨(dú)立的環(huán)保利益，必然受到政府的整體價(jià)值和整體利益的約束。

規(guī)制型發(fā)展要求處理好政府內(nèi)部的“條塊協(xié)調(diào)”關(guān)系。政策差異的本質(zhì)在于權(quán)力分布不均和部門的利益沖突。在發(fā)展主義語(yǔ)境下，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緊密相關(guān)的部門位(勢(shì))高權(quán)(力)重，其掌握著項(xiàng)目審批、資源分配、行政收費(fèi)等權(quán)力，因而在政策制定過(guò)程中擁有過(guò)多的發(fā)言權(quán)和自主權(quán)。相反，規(guī)制型部門缺乏相應(yīng)的權(quán)力，在不少政府官員看來(lái)，這些部門不僅無(wú)法帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的增量，反而會(huì)“阻礙”增長(zhǎng)的速度，因而在整個(gè)序列中顯得位(勢(shì))低權(quán)(力)輕，〔2〕因而也導(dǎo)致了環(huán)保部門不可能獨(dú)立于地方政府部門作出有損于地方政府發(fā)展利益的決策，這意味著地方政府環(huán)保動(dòng)力不足無(wú)法通過(guò)內(nèi)部治理機(jī)制得到糾正。即使環(huán)保部門具有獨(dú)立的利益訴求，但也無(wú)法擺脫地方政府借助于地方性資源對(duì)其施加的有效壓力。近年來(lái)，不斷出現(xiàn)的環(huán)境污染事故、居高不下的能耗水平既有官企勾結(jié)、行賄受賄的因素，也有環(huán)保部門的塊狀管理所致。地方政府的保護(hù)主義和不作為體現(xiàn)為針對(duì)污染企業(yè)保護(hù)傘色彩濃重。即使是作為中央部門的環(huán)保部的政策力度也遭遇了梯度遞減效應(yīng)，遭遇來(lái)自各個(gè)政府層面和部門利益集團(tuán)的阻力。始于2005年的綠色GDP評(píng)價(jià)體系的試點(diǎn)最終由于與統(tǒng)計(jì)部門在發(fā)布內(nèi)容和方式上的重大分歧和地方政府的層層阻力而擱淺，日益嚴(yán)重的環(huán)境和能源問(wèn)題的解決之策最終仍然是中央的問(wèn)責(zé)制和責(zé)任狀，這正是中央運(yùn)用政治錦標(biāo)賽的行政發(fā)包制。環(huán)保部門的“先政府、后環(huán)?！钡男再|(zhì)決定了其對(duì)企業(yè)的差別化待遇，諸如類似鐵本事件的民營(yíng)企業(yè)違規(guī)操作以及跨國(guó)公司黑名單的反復(fù)出現(xiàn)，都難以凸現(xiàn)環(huán)保部門針對(duì)國(guó)企的監(jiān)控和制裁力度。相比民企和外企而言，國(guó)企尤其央企遍布于石化、煤炭、化工、冶金、電力、運(yùn)輸、建材等高耗能領(lǐng)域，但卻迄今為止，尚未見到一份關(guān)于國(guó)企的污染清單。此外，環(huán)保部門的屬地化管理也是造成區(qū)域節(jié)能減排合作不力的原因之一，上述太湖藍(lán)藻事件以及廈門PX項(xiàng)目評(píng)估事件都無(wú)一例外地凸現(xiàn)出環(huán)保部門屬地化管理的弊端。

2．信息傳導(dǎo)的非對(duì)稱性

既有的地方政府治理的合法性權(quán)威最終來(lái)自于中央政府的權(quán)威授予，國(guó)家民眾委托中央政府給予地方政府的權(quán)力授予，割斷了地方政府與各自區(qū)域內(nèi)社會(huì)民眾的利益授權(quán)紐帶。作為最有資格和能力監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府服務(wù)質(zhì)量的主體——社會(huì)公眾參與度不足，因而在來(lái)自社會(huì)的評(píng)價(jià)尚未進(jìn)入政績(jī)考核體系的背景下，上級(jí)政府獲取下級(jí)政府能力和服務(wù)質(zhì)量的信息成本非常高昂，導(dǎo)致地方政府在節(jié)能減排等約束性指標(biāo)的實(shí)際執(zhí)行中的行為扭曲。更重要的是，設(shè)計(jì)節(jié)能環(huán)保的許多指標(biāo)在現(xiàn)有技術(shù)體系下難以得到有效的測(cè)度，因而存在著極大的調(diào)節(jié)空間。節(jié)能減排的執(zhí)行更多體現(xiàn)為對(duì)小型的“兩高一污”的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，進(jìn)而引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定性。在中央節(jié)能減排力度不斷加大的情況下，一些地區(qū)特別是中西部地區(qū)依然逆流而上，對(duì)“兩高企業(yè)”違規(guī)供電，特別是在山西、陜西、寧夏、內(nèi)蒙四省交界地區(qū)，供電企業(yè)對(duì)電石、鐵合金、焦化行業(yè)未達(dá)標(biāo)的企業(yè)違規(guī)供電。類似于山西晉能集團(tuán)在未履行相關(guān)報(bào)批手續(xù)情況下，以自備電廠名義向其所屬高耗能企業(yè)供電的例子層出不窮。

(三)傳導(dǎo)機(jī)制的阻塞

體現(xiàn)為地方政府關(guān)于節(jié)能減排的設(shè)定目標(biāo)難以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，其深層次原因在于既有的財(cái)政分權(quán)體制和市場(chǎng)機(jī)制的缺位、產(chǎn)業(yè)路徑鎖定效應(yīng)、地方治理內(nèi)部的條塊失衡，導(dǎo)致地方政府節(jié)能減排的能力不足，體現(xiàn)為財(cái)稅引導(dǎo)能力、環(huán)境治污能力、節(jié)能降耗事后治理能力的不足，結(jié)果難以充分轉(zhuǎn)化為預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1．財(cái)政性分權(quán)

始于1994年的分稅制改革旨在重構(gòu)中央和地方的財(cái)政關(guān)系，以提升中央財(cái)政比重來(lái)達(dá)到國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多領(lǐng)域的控制力，最終促使地方政府治理結(jié)構(gòu)從以往的行政與財(cái)政統(tǒng)一縱向集權(quán)控制，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诨拘姓?guī)范與官員任免方面繼續(xù)縱向集權(quán)控制，而在財(cái)政收支方面實(shí)行逐級(jí)分權(quán)管理，但在行政性分權(quán)的主流改革趨勢(shì)下，“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的演變格局使得下級(jí)政府在完成上級(jí)政府的多任務(wù)委托(如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)、維持秩序、公共服務(wù)、節(jié)能減排)時(shí)，面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展投入方面財(cái)力不足的制約，難以實(shí)現(xiàn)由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的職能向社會(huì)與經(jīng)濟(jì)并重發(fā)展的職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，優(yōu)先保障上級(jí)政府財(cái)政的傳統(tǒng)財(cái)政分配機(jī)制由于政府多層級(jí)(中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“滲漏”效應(yīng)，放大了地方財(cái)政對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品供給的制約效應(yīng)。與此同時(shí)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征的節(jié)能減排所具有的跨區(qū)域性決定了具有局部利益的地方政府在現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)(如政績(jī)考核、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng))下難以保障上述公共產(chǎn)品的完全供給。中國(guó)既有的政府治理結(jié)構(gòu)在體制內(nèi)體現(xiàn)為中央向地方政府的不斷分權(quán)。但是，在人們對(duì)分權(quán)好處津津樂(lè)道的同時(shí)，卻往往忘了有些政府職能必須由中央政府來(lái)執(zhí)行。本應(yīng)由中央政府提供的公共產(chǎn)品卻通過(guò)傳統(tǒng)的行政發(fā)包制強(qiáng)制性的分配給地方，其形成的節(jié)能減排的屬地化管理導(dǎo)致中央政府在節(jié)能減排方面的實(shí)質(zhì)性缺位，直接引發(fā)中央財(cái)政針對(duì)環(huán)境保護(hù)投資的比重過(guò)低，2013年節(jié)能環(huán)保支出3383億元，僅占全國(guó)公共財(cái)政支出的2．42%。節(jié)能減排的行政發(fā)包制導(dǎo)致地方在面對(duì)傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給(社保、教育、衛(wèi)生)之外，額外面臨新的產(chǎn)品供給(節(jié)能減排)，而現(xiàn)有的財(cái)政體制轉(zhuǎn)型要求地方加大對(duì)教育、衛(wèi)生、社保等公共領(lǐng)域的支出規(guī)模，在一定程度上對(duì)地方政府的節(jié)能減排投資形成了擠出效應(yīng)。

2．非制度性分權(quán)

中央和地方的關(guān)系，雖然在憲法等法律中有規(guī)定，但頗為模糊。中央和地方的利益關(guān)系，更多不是通過(guò)法律界定，而是通過(guò)政策文件甚至一事一議的“討價(jià)還價(jià)”來(lái)調(diào)整。在這種背景下，地方政府出于對(duì)地方利益的維護(hù)，對(duì)中央法令“一言九‘頂’”，中央部門則基于合法權(quán)威的授予者“高高在上”，對(duì)地方事務(wù)過(guò)度干預(yù)，結(jié)果對(duì)公共性事務(wù)缺乏明確的制度化分工，這在節(jié)能減排領(lǐng)域反映為中央與地方、地方與地方之間的協(xié)商機(jī)制不足。中央地方之間缺乏協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致節(jié)能減排的指標(biāo)分解違背了多目標(biāo)優(yōu)化原則，忽略了各地節(jié)能潛力的現(xiàn)實(shí)。中國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距導(dǎo)致地區(qū)能源效率差異化(東中西部的能耗水平不同)，東中西部地區(qū)呈現(xiàn)梯度遞增的能耗水平，因而亟需中央針對(duì)地方形成差異化的能源分擔(dān)機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部地區(qū)，其節(jié)能減排指標(biāo)的完成應(yīng)充分考慮其經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，而現(xiàn)行的節(jié)能減排目標(biāo)仍然沿襲傳統(tǒng)的行政分權(quán)路徑，依靠自上而下、層層分解的行政發(fā)包制，缺乏與地方政府的協(xié)商，沒(méi)有考慮到各省區(qū)發(fā)展階段與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的差異與特殊性，依然體現(xiàn)出“一刀切”的顯著特征。在全國(guó)31個(gè)地區(qū)中，中央分配的能耗指標(biāo)與地區(qū)之間規(guī)劃的指標(biāo)吻合率不到13%，其中，除了山東、內(nèi)蒙古4個(gè)地區(qū)之外，高達(dá)27個(gè)地區(qū)的能耗規(guī)劃指標(biāo)不高于中央分配指標(biāo)，顯示了中央在能耗分解指標(biāo)中缺乏與地方協(xié)商、忽略地方實(shí)際區(qū)情的傳統(tǒng)體制思維模式，從而為能耗目標(biāo)的完成進(jìn)度制造了先設(shè)性障礙。

圖3 中國(guó)單位GDP節(jié)能降耗各項(xiàng)指標(biāo)一覽

三、結(jié)論和建議

中國(guó)地方政府治理機(jī)制與節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)沖突在于其內(nèi)在的合法性、公共性、地方性之間的失衡。追本溯源，只有重新探析三者之間的均衡點(diǎn)，才能進(jìn)一步完善地方政府應(yīng)對(duì)節(jié)能減排的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制。而在當(dāng)前中國(guó)正處“兩個(gè)共生過(guò)程即向政治民主轉(zhuǎn)型、向以自由市場(chǎng)為主要經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和分配機(jī)制的轉(zhuǎn)型;同時(shí)還要平衡國(guó)內(nèi)國(guó)際的各種壓力”〔3〕的背景下，雖然“通往市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的途徑可以并行不悖，然而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的不安全感會(huì)對(duì)新興的民主結(jié)構(gòu)造成威脅和扭曲”，〔4〕這也意味著地方性、公共性、合法性領(lǐng)域的根本性變革成本之大、風(fēng)險(xiǎn)之大。因而，在中國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型階段，政治自由與社會(huì)福利必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持平衡，一個(gè)切實(shí)可行的折中方式在于重新架構(gòu)節(jié)能減排的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制，以完善中國(guó)節(jié)能減排的治理環(huán)境。

注釋:

〔1〕Kai-yuen，Youqiang Wang，Decentralization with Political Trump，Vertical Control Local Accountability and Regional Polarization，Working paper Series in Department of Economics，The Chinese University of Hong Kong，No．145，2002．

〔2〕薛瀾、胡穎廉:《從速度發(fā)展到科學(xué)發(fā)展:和諧社會(huì)建設(shè)面臨的公共管理挑戰(zhàn)》，《展望中國(guó)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008年。

〔3〕〔4〕豬口孝、愛(ài)德華·紐曼:《變動(dòng)中的民主》，吉林人民出版社，1999年。