政府干預(yù)對(duì)多元化并購(gòu)的影響〔*〕

○ 高燕燕，黃國(guó)良

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221000)

一、引 言

并購(gòu)一直是資本市場(chǎng)的主旋律，逐漸回暖的A股市場(chǎng)舞臺(tái)上2014年最炫目的大戲莫過(guò)于并購(gòu)重組。12月30日南北車合并預(yù)案的亮相標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)在并購(gòu)大潮中異軍突起，此后中電投和國(guó)家核電合并、石化雙雄合并、光明食品與良友集團(tuán)合并……國(guó)企并購(gòu)重組一路高歌猛進(jìn)，2015也因此被稱為國(guó)企的大重組年。未來(lái)幾年，市場(chǎng)普遍認(rèn)為國(guó)企的并購(gòu)重組熱情仍會(huì)高漲，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)正處于一個(gè)意義深遠(yuǎn)、影響面廣的并購(gòu)大整合時(shí)代。

在這場(chǎng)轟轟烈烈的國(guó)企并購(gòu)浪潮中，政府的“幕后推手”發(fā)揮了不可磨滅的作用。為調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，近年來(lái)中央政府陸續(xù)出臺(tái)政策引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)跨行業(yè)、跨地區(qū)的兼并重組做大做強(qiáng)。2006年底國(guó)資委推出的“央企重組路線圖”明確:至2010年，央企要由196家調(diào)整和重組至80-100家，培育出30-50家具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)集團(tuán)。2010年11月國(guó)資委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)又表示，“十二五”期間國(guó)資委計(jì)劃將監(jiān)管的中央企業(yè)數(shù)量由123家減至30-50家。在盈利能力、資產(chǎn)規(guī)模不進(jìn)行業(yè)前三就要被強(qiáng)制重組的空前緊迫壓力下，央企為了不喪失獨(dú)立地位，紛紛以并購(gòu)重組的快捷方式瘋狂擴(kuò)張。與此同時(shí)，各地方政府基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、降低地方失業(yè)率和社會(huì)穩(wěn)定等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理方面的考慮，除顯示出強(qiáng)烈意愿拉攏央企到當(dāng)?shù)夭①?gòu)重組外，也通過(guò)多種方式鼓勵(lì)其控制下的地方國(guó)企“多并購(gòu)，少破產(chǎn)”。

在我國(guó)當(dāng)前新興市場(chǎng)和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)背景下，政府作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者擁有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)占有、處置和收益的權(quán)利，有內(nèi)在沖動(dòng)去參與國(guó)有企業(yè)并購(gòu)，同時(shí)作為社會(huì)管理者，又需要行使多目標(biāo)的社會(huì)權(quán)能。雙重身份使政府很容易把經(jīng)濟(jì)行為和行政行為混同，出現(xiàn)將其政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，甚至官員個(gè)人晉升目標(biāo)加諸于國(guó)有企業(yè)并購(gòu)之中的異象〔1〕，使本應(yīng)隸屬于企業(yè)微觀決策的并購(gòu)，承擔(dān)了社會(huì)和政治的多重責(zé)任。黃興孿和沈維濤〔2〕、章衛(wèi)東和周冬華等〔3〕等學(xué)者的大量經(jīng)驗(yàn)證據(jù)也表明，政府主導(dǎo)型并購(gòu)在我國(guó)并購(gòu)市場(chǎng)中居主導(dǎo)地位，許多并購(gòu)活動(dòng)是基于政府“指導(dǎo)”甚至“高壓”，而非自身的市場(chǎng)化選擇。

在國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分分級(jí)控制、分級(jí)履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)管理制度下，中央政府和地方政府職、權(quán)、利的不同劃分，使中央政府控制下的央企和地方政府控制下的地方國(guó)企被賦予了不同并購(gòu)目標(biāo)，由此表現(xiàn)出不同特征。而現(xiàn)有文獻(xiàn)探討政府干預(yù)對(duì)企業(yè)并購(gòu)影響時(shí)都將注意力集中在地方政府，忽略了中央政府的重要作用。因此，本文對(duì)政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)的根源加以總結(jié)，探討中央和地方政府干預(yù)并購(gòu)的不同目標(biāo)，并對(duì)干預(yù)的效果進(jìn)行分析，以期增進(jìn)對(duì)政企關(guān)系的認(rèn)識(shí)，為規(guī)范并購(gòu)中的政府行為、提高并購(gòu)效率提供一些借鑒。

二、政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)的根源

(一)國(guó)有產(chǎn)權(quán)特性和國(guó)有股東主體缺位

產(chǎn)權(quán)理論表明，政府干預(yù)是公有產(chǎn)權(quán)的重要特征。對(duì)于政府干預(yù)所帶來(lái)的損失，國(guó)企管理者只需很少或根本不用承擔(dān)，私企業(yè)主需承擔(dān)全部，所以政府干預(yù)私企經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)必須給予業(yè)主更多補(bǔ)償?；诟深A(yù)成本考慮，政府會(huì)將干預(yù)國(guó)企作為首選〔4〕。為保持我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主體地位，政策設(shè)計(jì)者在股權(quán)結(jié)構(gòu)安排上將國(guó)企股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股東手中。即使推行旨在實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的適當(dāng)國(guó)有股減持，也并不意味著國(guó)有股要喪失大股東地位:黨的十五屆四中全會(huì)明確提出“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上”。從股份制的角度來(lái)看，即使股權(quán)分散，只要具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，擁有10%甚至5%的股份也能支配其他90%以上的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“控制力”。可以說(shuō)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)決定了政府干預(yù)難以完全避免。另一方面，國(guó)有產(chǎn)權(quán)容易出現(xiàn)有效投資主體缺位的問(wèn)題。我國(guó)普遍存在國(guó)有股東主體“缺位”現(xiàn)象，再加上政府職能常?！板e(cuò)位”、“越位”，典型后果就是國(guó)有股東在產(chǎn)權(quán)上“超弱”控制和行政上“超強(qiáng)”控制，由此導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)“政府干預(yù)”的治理特征。

(二)政府對(duì)資源分配具有重要影響力

由于特殊的制度環(huán)境，政府手中掌握大量資源分配權(quán)，使其具備了干預(yù)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)的能力〔5〕。在新興加轉(zhuǎn)軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，雖然市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮一定作用，但企業(yè)的發(fā)展很大程度上依賴于非市場(chǎng)機(jī)制獲取資源，如銀行信貸、稅收優(yōu)惠、投資優(yōu)惠、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、審批權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)優(yōu)先、營(yíng)利返還等，國(guó)有企業(yè)為獲取這些賴以生存的資源，不得不在包括并購(gòu)在內(nèi)的一系列經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中服從政府的利益要求。

(三)市場(chǎng)失靈和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善

凱恩斯主義的“政府干預(yù)理論”認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)性、盲目性和滯后性，會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。即市場(chǎng)在外部性、公共品、壟斷等方面，并不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，達(dá)到社會(huì)福利最大化。為糾正“市場(chǎng)失靈”，政府不能只做“守夜人”，而需要在一些領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)實(shí)施積極干預(yù)〔6〕。經(jīng)過(guò)我國(guó)多年從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的改革實(shí)踐，市場(chǎng)在資源配置中的地位和作用不斷上升，但現(xiàn)階段還存在市場(chǎng)機(jī)制不健全、法規(guī)不完備、市場(chǎng)體系殘缺等問(wèn)題，很大程度上制約了市場(chǎng)功能的發(fā)揮。再加上市場(chǎng)機(jī)制固有的外部性、信息不完全、調(diào)節(jié)失效和存在壟斷力量等缺陷，如果任由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，將不能保持宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡狀態(tài)。此時(shí)政府運(yùn)用直接或間接手段對(duì)國(guó)企并購(gòu)活動(dòng)加以必要和適度干預(yù)，以調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和解決同業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，都屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中內(nèi)在和客觀的必然要求。

(四)地方財(cái)政壓力過(guò)大和地方保護(hù)主義盛行

始于1994年的分稅制改革改變了中央和地方政府的財(cái)政收入分配格局，但卻沒(méi)相應(yīng)調(diào)整各自的財(cái)政支出責(zé)任，由此造成中央政府獲得更多的財(cái)政收入，而地方政府卻依然承擔(dān)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，財(cái)政收支壓力日益加重。例如，改革開(kāi)放以后，中央政府日益擴(kuò)大下放給地方政府的養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)、困難補(bǔ)助、最低生活保障等財(cái)政支出規(guī)模，地方政府面臨的財(cái)政壓力同樣擴(kuò)大;住房制度改革、醫(yī)療體制改革、國(guó)企福利改革等也給地方財(cái)政帶來(lái)諸多壓力……事權(quán)大大增加了，但地方政府的財(cái)權(quán)卻在相對(duì)縮小。如表1所示，地方政府的財(cái)政支出呈持續(xù)上升趨勢(shì)，2005-2013年財(cái)政支出已占全國(guó)財(cái)政支出比重的80%左右，而財(cái)政收入?yún)s僅占全國(guó)財(cái)政收入的50%左右。大陸31個(gè)省級(jí)行政區(qū)均出現(xiàn)較大赤字，地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大，這就使得地方政府迫不及待地使出渾身解數(shù)以擴(kuò)大收入、緩解財(cái)政壓力。

表1 1994-2013年中央和地方政府財(cái)政收入、財(cái)政支出對(duì)比

分稅制改革后，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)使得地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，地方保護(hù)主義成為地方政府共同的理性預(yù)期。在并購(gòu)方面表現(xiàn)為:采用各種手段積極支持本地國(guó)有企業(yè)并購(gòu)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);對(duì)外地企業(yè)加以歧視，禁止他們并購(gòu)本地企業(yè)、阻止競(jìng)標(biāo)、拖延授權(quán)或?qū)徟^(guò)程等。

(五)基于GDP的業(yè)績(jī)考核和晉升制度

政府官員同時(shí)作為“經(jīng)濟(jì)參與人”和“政治參與人”，不僅關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益，也關(guān)注政治收益和職位晉升。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的政府體制，各級(jí)政府之間存在“委托—代理”關(guān)系。中央或上一級(jí)政府作為委托人常把GDP、稅收增長(zhǎng)率、就業(yè)率等指標(biāo)作為對(duì)下級(jí)政府評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲的依據(jù)〔7〕。同時(shí)作為一個(gè)集權(quán)式的國(guó)家，上級(jí)政府又有權(quán)決定下級(jí)官員的任命。于是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)尤其是GDP增長(zhǎng)指標(biāo)代替了過(guò)去的純政治指標(biāo)，成為選拔和晉升地方官員的主要依據(jù)。這就造成不僅地方政府官員熱衷于GDP增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名，而且下級(jí)政府競(jìng)相提出比上一級(jí)政府更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，層層進(jìn)行加碼。晉升激勵(lì)的緣故，地方政府官員為了完成任期內(nèi)的政績(jī)考核指標(biāo)，有動(dòng)機(jī)干預(yù)國(guó)企過(guò)度投資拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)和完成就業(yè)、維穩(wěn)等目標(biāo)。

三、中央和地方政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)的動(dòng)機(jī)

總的來(lái)說(shuō)，中央政府的行為目標(biāo)是追求全社會(huì)公共利益最大化，而地方政府角色具有雙重性:一方面作為中央政府的代理機(jī)構(gòu)，要追求全社會(huì)公共利益最大化，是中央政策的執(zhí)行者;另一方面，作為本行政區(qū)域非政府利益的代表，必須著眼于本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化和公共設(shè)施等事業(yè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化，這又明顯獨(dú)立于中央政府利益。不完全相同的目標(biāo)函數(shù)，導(dǎo)致不同層級(jí)政府介入國(guó)企并購(gòu)的動(dòng)機(jī)有所差異。

(一)中央政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)的動(dòng)機(jī)

中央政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者，要發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，在保證全社會(huì)資源配置效率的同時(shí)確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，它雖然肩負(fù)著政治和社會(huì)目標(biāo)，卻基本上是制定了政策交由地方政府貫徹執(zhí)行，較少涉及微觀事務(wù)管理。由此中央政府干預(yù)企業(yè)并購(gòu)的動(dòng)機(jī)往往更體現(xiàn)出社會(huì)性和全局性。

1．彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，規(guī)范市場(chǎng)秩序。為克服市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的資源配置不合理，必須依靠中央政府在宏觀信息方面的優(yōu)勢(shì)，合理引導(dǎo)企業(yè)并購(gòu)，以及從國(guó)家層面制定各種法律、規(guī)章、制度，加強(qiáng)并購(gòu)流程及資本市場(chǎng)監(jiān)管。如，為促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體和諧發(fā)展，破除市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖，中央政府一直極力推動(dòng)生產(chǎn)要素和資源的跨地區(qū)流動(dòng)，讓更多地區(qū)分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果。多次明確提出要“加快建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)”，在相關(guān)文件中一直強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)開(kāi)展跨地區(qū)兼并重組和組建大型企業(yè)集團(tuán)，并出臺(tái)破除地區(qū)市場(chǎng)分割的具體要求，為資本跨地區(qū)流動(dòng)掃清障礙。

2．調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局。國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域過(guò)寬，資金資源分散，重點(diǎn)不突出，嚴(yán)重制約了我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的發(fā)揮。因此2003年黨的十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)國(guó)有資本更多投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。國(guó)資委2006年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組指導(dǎo)意見(jiàn)》具體指出，要通過(guò)兼并重組加強(qiáng)國(guó)有資本在軍工、石油石化等七行業(yè)的“絕對(duì)控制力”，和裝備制造、鋼鐵、汽車等九行業(yè)的“較強(qiáng)控制力”。這一系列政策都表現(xiàn)出中央政府意圖通過(guò)并購(gòu)收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線，將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的戰(zhàn)略性行業(yè)。

3．優(yōu)化和升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大多數(shù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整都離不開(kāi)中央政府干預(yù)。黨的十六大提出要形成“以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)為支撐、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)格局。為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，中央政府相繼制定政策鼓勵(lì)資源以并購(gòu)方式向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中、淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化。如國(guó)務(wù)院在2009年出臺(tái)的《十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》中原則性指出要以并購(gòu)重組作為產(chǎn)業(yè)振興的重要手段，其后又研究制定加快推進(jìn)十個(gè)重點(diǎn)行業(yè)并購(gòu)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)和方案。

4．推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力是中央政府的基本職責(zé)。并購(gòu)不僅能夠迅速積聚資本，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)效益，而且有助于優(yōu)化企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)能力再配置，借助這種優(yōu)勢(shì)，培育大型企業(yè)集團(tuán)對(duì)于提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、反制跨國(guó)公司的惡意并購(gòu)、更好維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全具有重大意義。2013年中央11部委在《關(guān)于加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)大型骨干企業(yè)通過(guò)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的兼并重組延伸產(chǎn)業(yè)鏈，培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)集團(tuán)。近期政府強(qiáng)力推進(jìn)以南北車合并為代表的央企強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合就意在組建巨無(wú)霸集團(tuán)，提升國(guó)企的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，更好地實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。

5．協(xié)調(diào)不同地區(qū)、部門之間利益。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各地區(qū)、部門利益分割的現(xiàn)象還客觀存在，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的步調(diào)也不統(tǒng)一?？绲貐^(qū)、跨部門并購(gòu)，因?yàn)闋可娴蕉鄠€(gè)級(jí)次、地區(qū)、領(lǐng)域政府部門的利益，往往會(huì)出現(xiàn)各種沖突，嚴(yán)重阻礙并購(gòu)順利進(jìn)行。中央政府的社會(huì)管理職能使其需要充當(dāng)?shù)貐^(qū)、部門利益的協(xié)調(diào)人，通過(guò)規(guī)劃金融、工商、稅務(wù)、國(guó)土等部門之間的行動(dòng)，以及憑借其權(quán)威打破地區(qū)市場(chǎng)分割，為跨地區(qū)、跨部門并購(gòu)掃清障礙。

(二)地方政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)的動(dòng)機(jī)

因?yàn)榧缲?fù)著更直接的經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和政治職能，地方政府比中央政府更多涉足本轄區(qū)地方國(guó)企的微觀并購(gòu)活動(dòng)。其干預(yù)地方國(guó)企并購(gòu)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)主要有以下幾方面:

1．充當(dāng)中央政府“代理人”，執(zhí)行相關(guān)政策文件。我國(guó)是中央集權(quán)制國(guó)家，中央政府具有絕對(duì)權(quán)威，與地方政府間存在委托代理關(guān)系。在這種政治體制下，各級(jí)地方政府與中央政府的利益根本上應(yīng)一致。一方面中央政府以財(cái)政分權(quán)為手段，調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、落實(shí)宏觀調(diào)控政策;另一方面，利用政治集權(quán)掌控對(duì)地方政府官員政績(jī)考核與晉升的權(quán)力，對(duì)地方政府加以激勵(lì)和約束，驅(qū)使它們的行為符合中央政府的目標(biāo)函數(shù)。典型案例如近期上海國(guó)資委旗下的光明食品集團(tuán)和良友集團(tuán)并購(gòu)重組為巨無(wú)霸集團(tuán)“滬上中糧”，就是中央政府提出強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、培育大型企業(yè)集團(tuán)政策背景下的產(chǎn)物。又如地方政府有較強(qiáng)意愿本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)被央企并購(gòu)，是因?yàn)榧饶軌虮憩F(xiàn)出積極態(tài)度參與到中央政府倡導(dǎo)的這場(chǎng)并購(gòu)大潮中，又可以“大樹(shù)底下好乘涼”。

2．發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。地方政府獨(dú)立利益主體地位的不斷加強(qiáng)和固化，使它們的行為更傾向于以地方利益最大化為導(dǎo)向，這點(diǎn)與中央政府更關(guān)注國(guó)家整體利益有所不同。通過(guò)并購(gòu)可以消除地方企業(yè)之間低水平的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于集中，逐步形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，從而有利于產(chǎn)業(yè)集群深化和提升地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。因此地方政府有強(qiáng)烈動(dòng)力扶植優(yōu)勢(shì)地方國(guó)企擴(kuò)張，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而獲得更多財(cái)政收入。同時(shí)為了“肥水不流外人田”，地方政府一方面設(shè)置種種障礙阻止本地企業(yè)去外地并購(gòu)，另一方面故意以各種行政藩籬和經(jīng)濟(jì)壁壘阻撓外地企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng)，由此造成地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割的惡性循環(huán)〔8〕。

3．提高就業(yè)率、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)爻浞志蜆I(yè)，維護(hù)地方社會(huì)安定團(tuán)結(jié)是地方政府一項(xiàng)重要的社會(huì)管理職能。并購(gòu)作為破產(chǎn)的替代機(jī)制，能有效解決企業(yè)破產(chǎn)所帶來(lái)的職工下崗、債務(wù)無(wú)法償還、社會(huì)不穩(wěn)定因素增加等社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)有企業(yè)出現(xiàn)較大虧損難以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去時(shí)，地方政府可能按以強(qiáng)帶弱、以優(yōu)扶劣的思路，驅(qū)使其控制下的地方國(guó)企通過(guò)并購(gòu)對(duì)其“輸血”，避免企業(yè)破產(chǎn)。而這種“扶貧”式并購(gòu)?fù)哂小袄膳洹毙再|(zhì)，事實(shí)上是強(qiáng)制國(guó)有企業(yè)幫助政府解決社會(huì)性負(fù)擔(dān)，不僅難以發(fā)揮并購(gòu)的協(xié)同效應(yīng)，甚至?xí)p害主并企業(yè)效率。

4．保殼保配。地方國(guó)有上市公司是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“名片”，也是地方政府從資本市場(chǎng)爭(zhēng)奪資源的重要工具。一些地方國(guó)有上市公司先天不足或經(jīng)營(yíng)不善，連續(xù)三年虧損就要退市，證監(jiān)會(huì)對(duì)增發(fā)、配股也有相應(yīng)的會(huì)計(jì)利潤(rùn)管制要求。為了保住上市資格和增發(fā)、配股資格這些稀缺資源，地方政府有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)推動(dòng)地方國(guó)有上市公司并購(gòu)，向它們注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或剝離不良資產(chǎn)。但這種“支持”往往只是為了短期內(nèi)滿足有關(guān)法律法規(guī)對(duì)上市公司利潤(rùn)指標(biāo)方面的要求，很難為上市公司帶來(lái)持久的盈利能力。

5．政府官員“尋租”。政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”，有追求個(gè)人利益最大化的需求。考慮到官員等級(jí)通常與經(jīng)濟(jì)收益成正比，政府官員追求的利益不僅包括物質(zhì)利益還有以官職晉升為主要表現(xiàn)的精神利益。由于傳統(tǒng)的“官本位”思想，政府官員尋租活動(dòng)會(huì)以滿足精神利益最大化為首要目標(biāo)，在無(wú)法獲得精神利益，或心理預(yù)期小于零時(shí)，才會(huì)退而求其次，追求物質(zhì)利益最大化。典型的如官員到了退休年齡無(wú)法獲得職位升遷，往往以“斂財(cái)”為目標(biāo)，出現(xiàn)“五十九歲現(xiàn)象”。地方國(guó)企的并購(gòu)決策權(quán)最終掌握在地方政府手中，無(wú)疑為政府官員尋租創(chuàng)造了有利條件〔9〕。當(dāng)他們認(rèn)為并購(gòu)有利于完成任期內(nèi)的政績(jī)考核指標(biāo)或獲得壟斷租金，如控制權(quán)收益、權(quán)力穩(wěn)定、增加支配的資源、灰色收入等，就會(huì)理性地選擇以政府權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)效用最大化的工具，憑借政府權(quán)力干預(yù)并購(gòu)，從中攫取尋租收益。最近頻頻曝光的官商勾結(jié)，正說(shuō)明這一點(diǎn)。

四、中央和地方政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)效果分析

2006年政府出臺(tái)“央企重組路線圖”后，國(guó)企并購(gòu)進(jìn)入正式實(shí)施階段。我們對(duì)2006-2014年我國(guó)A股市場(chǎng)股權(quán)收購(gòu)比例達(dá)到20%以上的國(guó)有上市公司并購(gòu)事件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。如表2所示，各年國(guó)有上市公司并購(gòu)事件數(shù)量呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)，截至2014年底共發(fā)生2549起股權(quán)收購(gòu)型并購(gòu)事件。按2013年底兩市共有中央國(guó)有上市公司327家，地方國(guó)有上市公司650家來(lái)計(jì)算，平均每家國(guó)有上市公司實(shí)施并購(gòu)2．61次，火爆場(chǎng)面可見(jiàn)一斑。無(wú)論央企還是地方國(guó)企，都積極響應(yīng)政府號(hào)召投身這場(chǎng)國(guó)企改革大潮。政府對(duì)國(guó)企并購(gòu)的推動(dòng)效果不言而喻。

中央國(guó)企和地方國(guó)企的并購(gòu)活動(dòng)表現(xiàn)出的不同特征，折射出中央和地方政府干預(yù)企業(yè)并購(gòu)取得了不同效果。

根據(jù)并購(gòu)雙方業(yè)務(wù)是否相關(guān)可將并購(gòu)劃分為相關(guān)并購(gòu)和不相關(guān)并購(gòu)兩種。相關(guān)并購(gòu)包括對(duì)同行業(yè)的橫向并購(gòu)和對(duì)上下游行業(yè)的縱向并購(gòu)，不相關(guān)并購(gòu)是對(duì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品或服務(wù)企業(yè)并購(gòu)。不相關(guān)并購(gòu)中企業(yè)要進(jìn)入一個(gè)全新的行業(yè)，面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，相比較可以減少同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)或完善產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)并購(gòu)，引起企業(yè)價(jià)值毀損的幾率更大，常被學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)界稱為并購(gòu)中的“陷阱”。因此西方企業(yè)從上世紀(jì)90年代起紛紛轉(zhuǎn)向“歸核化”并購(gòu)，中央政府也一再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)企要走“立足于主業(yè)優(yōu)勢(shì)、突出核心業(yè)務(wù)能力”之路。從表3可知，2006-2014年間，中央國(guó)有上市公司共發(fā)生相關(guān)并購(gòu)631起，占其并購(gòu)總量的80．28%，中央政策指揮棒的作用在央企中得以清晰體現(xiàn)。九年間，地方國(guó)有上市公司實(shí)施的并購(gòu)中僅有63．81%屬于相關(guān)并購(gòu)，不相關(guān)并購(gòu)的比例遠(yuǎn)高于中央國(guó)有上市公司。地方國(guó)有上市公司愿意冒巨大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不相關(guān)并購(gòu)，可能源于地方政府的“掏空”或“支持”之手。一方面，當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)即將虧損破產(chǎn)企業(yè)時(shí)，地方政府會(huì)從社會(huì)管理目標(biāo)考慮，向其管轄的國(guó)有上市公司伸出“掏空之手”，干預(yù)它們通過(guò)并購(gòu)把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入虧損企業(yè)，幫助這些“問(wèn)題企業(yè)”脫貧解困、緩解財(cái)政赤字和失業(yè)問(wèn)題、維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，當(dāng)上市公司需要保殼保配時(shí)，地方政府的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)又會(huì)上升，通過(guò)并購(gòu)將本地優(yōu)質(zhì)資源注入上市公司，向上市公司伸出“支持之手”，助其達(dá)到管制要求的利潤(rùn)指標(biāo)。而不管“掏空”還是“支持”，地方政府僅僅是為實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)，通常會(huì)忽略并購(gòu)雙方的業(yè)務(wù)相關(guān)性，“拉郎配”式的不相關(guān)并購(gòu)成為一種常用手段。

表2 2006-2014各年A股國(guó)有上市公司并購(gòu)事件數(shù)量

表3 2006-2014我國(guó)國(guó)有上市公司并購(gòu)事件特征

我國(guó)以省作為最基本的行政區(qū)劃。就并購(gòu)對(duì)象所處地區(qū)來(lái)看，2006-2014年國(guó)有上市公司共發(fā)生跨省并購(gòu)773起，其中六成以上發(fā)生在中央國(guó)有上市公司。中央國(guó)有上市公司熱衷于跨區(qū)并購(gòu)，是同區(qū)并購(gòu)的1．45倍。這是因?yàn)橹醒肫髽I(yè)可以憑借中央政府權(quán)威突破地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖，選擇并購(gòu)對(duì)象時(shí)會(huì)更多看重資源配置效率，而不囿于同一行政區(qū)域。也客觀上證實(shí)中央政府提出的“資本跨地區(qū)流動(dòng)，建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)”政策在央企得到了貫徹實(shí)施。地方國(guó)有上市公司跨區(qū)并購(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同區(qū)并購(gòu)，這與中央政府的政策導(dǎo)向并不符，但與地方政府的地方保護(hù)主義相一致。由此驗(yàn)證了，地方政府與中央政府之間存在利益分歧，地方政府基于“利己”目的的區(qū)域經(jīng)濟(jì)封鎖在地方國(guó)企的并購(gòu)活動(dòng)中得到了具體體現(xiàn)。

在被并對(duì)象所處行業(yè)方面，國(guó)有上市公司并購(gòu)事件也特征鮮明。2006年中央政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組指導(dǎo)意見(jiàn)》后，截止2014年底國(guó)有上市公司共發(fā)生1672起對(duì)控制行業(yè)的并購(gòu)事件，占并購(gòu)總數(shù)的65．59%，國(guó)有資本向控制行業(yè)聚集的趨勢(shì)明顯，政府通過(guò)干預(yù)并購(gòu)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局取得了理想效果。從最終控制人級(jí)別看，中央國(guó)有上市公司和地方國(guó)有上市公司對(duì)控制行業(yè)多元化并購(gòu)數(shù)量分別是對(duì)非控制行業(yè)并購(gòu)的2．03、1．85倍，說(shuō)明作為“共和國(guó)長(zhǎng)子”的中央企業(yè)，在國(guó)有資本進(jìn)一步向關(guān)鍵領(lǐng)域收縮過(guò)程中起到了模范帶頭作用，而地方國(guó)有上市公司因?yàn)閿?shù)量較多，在經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整中也發(fā)揮了重要作用。地方政府在加強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力方面與中央政府保持態(tài)度一致，較好地履行了“代理人”職能。

五、結(jié)論與啟示

我國(guó)資本市場(chǎng)上國(guó)企并購(gòu)高潮“一浪高過(guò)一浪”的現(xiàn)象，很大程度上是政府干預(yù)的結(jié)果。政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)一方面是由國(guó)有產(chǎn)權(quán)特性、市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善的客觀原因所致，一方面是由于地方財(cái)政壓力過(guò)大、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)以及地方政府官員為了完成業(yè)績(jī)考核目標(biāo)和職位晉升等主觀原因。中央政府和地方政府不同的職能目標(biāo)，決定了它們干預(yù)國(guó)企并購(gòu)時(shí)動(dòng)機(jī)有所差異。中央政府通常更關(guān)注國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，干預(yù)并購(gòu)的目的主要表現(xiàn)為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)水平，以及協(xié)調(diào)不同地區(qū)及部門的利益。干預(yù)時(shí)主要以制定政策法規(guī)的間接手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。地方政府除了作為中央政府“代理人”外，還關(guān)心著地方局部的利益和眼前利益，甚至地方官員自身利益，干預(yù)并購(gòu)的目的主要是落實(shí)執(zhí)行中央的政策、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保證地區(qū)就業(yè)率和社會(huì)穩(wěn)定以及為地方官員“尋租”。地方政府較多采用給予優(yōu)惠措施、行政介入等直接手段干預(yù)企業(yè)的微觀并購(gòu)活動(dòng)。

本文還采用2006-2014年我國(guó)A股市場(chǎng)上發(fā)生股權(quán)收購(gòu)型并購(gòu)的國(guó)有上市公司數(shù)據(jù)驗(yàn)證中央和地方政府干預(yù)國(guó)企并購(gòu)的效果。從并購(gòu)數(shù)量來(lái)看，國(guó)有上市公司的并購(gòu)發(fā)生頻繁且數(shù)量逐年穩(wěn)步上升，證實(shí)政府通過(guò)推動(dòng)并購(gòu)深化國(guó)企改革取得了良好效果。從并購(gòu)對(duì)象的業(yè)務(wù)相關(guān)性來(lái)看，中央國(guó)有上市公司的相關(guān)并購(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)大于非相關(guān)并購(gòu)，證實(shí)中央政府提出的“突出主業(yè)”并購(gòu)方針在央企得到較好實(shí)施;地方國(guó)有上市公司的非相關(guān)并購(gòu)比例較中央國(guó)有上市公司大幅度提高，說(shuō)明“突出主業(yè)”方針在地方國(guó)企的實(shí)施效果弱于央企。這可能由于地方國(guó)企的并購(gòu)被地方政府賦予了更多的社會(huì)管理目標(biāo)，而忽略了雙方業(yè)務(wù)相關(guān)性。從并購(gòu)對(duì)象所處區(qū)域來(lái)看，中央國(guó)有上市公司更多發(fā)生跨區(qū)并購(gòu)，地方國(guó)有上市公司的跨區(qū)并購(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于同區(qū)并購(gòu)，證實(shí)中央政府提出的跨區(qū)并購(gòu)導(dǎo)向在央企得以貫徹，而地方國(guó)企并購(gòu)更多要受地方政府的地方保護(hù)主義和地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖影響。從并購(gòu)對(duì)象所處行業(yè)來(lái)看，不管中央還是地方國(guó)有上市公司的資本都在明顯向控制行業(yè)聚攏，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)并購(gòu)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局取得了理想效果。

本文的啟示在于:(1)政府尤其地方政府要進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)觀念，尊重市場(chǎng)的資源配置功能，將自己的作用建立在發(fā)揮市場(chǎng)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，把必要的行政干預(yù)與市場(chǎng)作用有機(jī)結(jié)合。(2)我國(guó)仍存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義和地區(qū)市場(chǎng)分割，成為制約跨區(qū)并購(gòu)的主要障礙?？梢钥紤]通過(guò)建立合理的并購(gòu)后財(cái)稅分配制度、利益補(bǔ)償制度，協(xié)調(diào)地區(qū)利益沖突，為跨區(qū)并購(gòu)掃清障礙。(3)建立并購(gòu)問(wèn)責(zé)制度，約束地方政府在企業(yè)并購(gòu)中“拉郎配”等短視行為。(4)建立科學(xué)的官員政績(jī)考核體系，適當(dāng)降低GDP指標(biāo)權(quán)重，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化質(zhì)量等指標(biāo)，杜絕其為政績(jī)或社會(huì)管理目標(biāo)而盲目干預(yù)企業(yè)并購(gòu)。

注釋:

〔1〕方軍雄:《政府干預(yù)、所有權(quán)性質(zhì)與企業(yè)并購(gòu)》，《管理世界》2008年第9期。

〔2〕黃興孿、沈維濤:《政府干預(yù)、內(nèi)部人控制與上市公司并購(gòu)績(jī)效》，《經(jīng)濟(jì)管理》2009年第6期。

〔3〕章衛(wèi)東、周冬華、張洪輝:《政府干預(yù)與過(guò)度投資、多元化經(jīng)營(yíng)——來(lái)自中國(guó)證券市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)》，《中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2013年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集》，2013年。

〔4〕Shleifer A．Vishny R．W．Politicians and Firms，Quarterly Journal of Economics1994年第4卷。

〔5〕高燕燕、黃國(guó)良:《政府干預(yù)和內(nèi)部人控制與企業(yè)多元化研究》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2015年第3期。

〔6〕陳信元、黃俊:《政府干預(yù)、多元化經(jīng)營(yíng)與公司業(yè)績(jī)》，《管理世界》2007年第1期。

〔7〕肖浩:《政府干預(yù)、政治關(guān)聯(lián)與公司價(jià)值研究》，華中科技大學(xué)2011年博士論文。

〔8〕潘紅波、余明桂:《支持之手、掠奪之手與異地并購(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第9期。

〔9〕劉勇:《企業(yè)并購(gòu)中政府行為的目標(biāo)選擇與尋租分析》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2004年第2期。