區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多元利益主體研究*

姜文仙

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年高速增長(zhǎng)，創(chuàng)造了舉世矚目的中國(guó)增長(zhǎng)奇跡。然而，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益格局深刻調(diào)整的背景下，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本構(gòu)成單元，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“區(qū)域內(nèi)高速發(fā)展，區(qū)域間問(wèn)題突出”［1］的總體特征，區(qū)域之間的利益博弈日益常態(tài)化，利益沖突頻現(xiàn)，不僅阻礙了中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的推進(jìn)，更影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體的增長(zhǎng)效率，增加了整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。

越來(lái)越多的研究者意識(shí)到，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是利益協(xié)調(diào)［2-3］，并對(duì)區(qū)域利益沖突的成因和化解途徑展開(kāi)了研究。卓凱、殷存毅［4］認(rèn)為，發(fā)展水平不同的利益訴求差異和行政區(qū)劃的體制性障礙引致了區(qū)域利益沖突。張可云等［5］從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面提出了多種影響區(qū)域利益關(guān)系失調(diào)的因素。更多研究工作探討了地方政府和中央政府在區(qū)域利益沖突中的作用。財(cái)政分權(quán)［6］、官員晉升機(jī)制［7-8］等都是導(dǎo)致區(qū)域利益沖突的原因。在化解區(qū)域利益沖突上，建立新型的利益協(xié)調(diào)機(jī)制成為普遍的共識(shí)。韓建雨［9］提出建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享機(jī)制；林民書(shū)等［10］提出借鑒歐盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益分享與補(bǔ)償實(shí)踐奠定一定的立法基礎(chǔ)、制度和組織保障。陳書(shū)筍［11］專(zhuān)門(mén)從法律的角度對(duì)形成區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制展開(kāi)了探討。

總體而言，現(xiàn)有研究從利益協(xié)調(diào)的角度切入，對(duì)區(qū)域利益沖突的成因及協(xié)調(diào)路徑進(jìn)行了有益的探索。但是，仍然有一個(gè)重要的問(wèn)題被忽視了：無(wú)論是利益沖突還是利益協(xié)調(diào)，都意味著有多個(gè)主體在區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程中發(fā)揮作用。然而，相關(guān)研究忽略了對(duì)區(qū)域利益互動(dòng)過(guò)程中多元利益主體的識(shí)別，導(dǎo)致區(qū)際利益協(xié)調(diào)成為熱議的共識(shí)時(shí)，實(shí)際上我們并不清楚牽涉到的利益主體有哪些。進(jìn)一步地，在探討推動(dòng)利益協(xié)調(diào)的路徑時(shí)，也不確定不同利益主體的行為方式對(duì)區(qū)際利益格局的影響。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然是一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題的大背景下，有必要認(rèn)真審視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)利益主體，揭示多元利益主體博弈互動(dòng)的基本行為特征，尋求實(shí)現(xiàn)區(qū)域互利共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的識(shí)別

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程是區(qū)域利益帕累托改進(jìn)的過(guò)程，它是指在區(qū)域利益沖突連續(xù)產(chǎn)生并化解的過(guò)程中，來(lái)自不同區(qū)域、主張不同利益內(nèi)容的多元利益主體相互協(xié)調(diào)互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域總體利益增進(jìn)的同時(shí)，也確保任何一個(gè)區(qū)域的利益不會(huì)減少。相應(yīng)地，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體就是在區(qū)域利益協(xié)調(diào)的過(guò)程中所牽涉的來(lái)自不同區(qū)域、主張不同利益內(nèi)容且相互博弈互動(dòng)的多元主體。

如何識(shí)別區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體？基本思路是，首先，利用元分析方法，梳理相關(guān)研究提及的利益主體類(lèi)別；進(jìn)而結(jié)合我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際，提出識(shí)別利益主體的基本原則；最后明確本文識(shí)別的多元主體類(lèi)型。

1.相關(guān)的理論觀點(diǎn)

分別以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和利益主體為關(guān)鍵詞在中國(guó)期刊網(wǎng)上檢索，在全部文獻(xiàn)中，研究者共提及如下幾類(lèi)主體：地方政府、中央政府、中介組織、市場(chǎng)主體、企業(yè)、社會(huì)、民眾（個(gè)人）、集團(tuán)。其中，張可云［12］最早提出個(gè)人、企業(yè)、集團(tuán)、地方政府和中央政府五類(lèi)利益主體，并逐一分析了五類(lèi)利益主體的特點(diǎn)。賀代貴、蔣悟真［13］首次明確了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)主體的概念，提出了包括政府、社會(huì)中介組織和市場(chǎng)主體的三大主體類(lèi)型。付京［14］提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益主體包括企業(yè)、政府和居民，并著重分析了中央政府和地方政府之間的利益博弈。

總體上，從利益主體提出的方式來(lái)看，研究者在將某一類(lèi)主體確定為利益主體時(shí)，并未論及內(nèi)在的原因，缺少相關(guān)的證據(jù)支持；從利益主體的類(lèi)別來(lái)看，既有研究提出的主體類(lèi)別較多，但欠缺對(duì)各個(gè)利益主體的特征及其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響進(jìn)行分析，導(dǎo)致這些主體對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制不明確；還有部分研究提及的利益主體如“集團(tuán)”“中介組織”在中國(guó)的組織發(fā)育程度較低，還不足以將其作為一類(lèi)主體。大多數(shù)研究選擇將中央政府和地方政府作為分析的重點(diǎn)。這種偏重政府力量的分析視角有可能帶來(lái)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即推動(dòng)區(qū)域利益協(xié)調(diào)是政府的事情，政府有形之手導(dǎo)致區(qū)際利益沖突的產(chǎn)生，化解利益沖突也依賴(lài)于政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)。實(shí)際上，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅需要發(fā)揮政府有形之手的作用，更要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用。此外，地方政府和中央政府的不同利益訴求已經(jīng)被越來(lái)越多的研究所證實(shí)［6-7］，尚有部分研究籠統(tǒng)地把中央政府和地方政府都?xì)w入政府的范疇下，這種過(guò)于簡(jiǎn)單的處理方式忽略了二者在區(qū)域利益協(xié)調(diào)上的細(xì)節(jié)差異。

2.識(shí)別區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展多元利益主體的原則

在現(xiàn)實(shí)世界中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及多個(gè)區(qū)域、多種不同形式與內(nèi)容的利益的沖突與協(xié)調(diào)。隨著時(shí)代的演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的更迭，多元利益主體的具體構(gòu)成、作用大小隨之發(fā)生變化，客觀上對(duì)有效識(shí)別區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體造成了困難。如果力求“寫(xiě)實(shí)”，則可能導(dǎo)致利益主體的分類(lèi)過(guò)細(xì)，主體眾多，無(wú)法分析利益主體之間的利益博弈。如果一味追求易于處理，又可能偏離真實(shí)，導(dǎo)致研究結(jié)論失之偏頗。恰如托馬斯·邁爾所言，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的真實(shí)與精確是不可兼得的，二者之間存在著某種權(quán)衡。因此，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的識(shí)別上，也應(yīng)該平衡“真實(shí)性”與“精確性”之間的關(guān)系，遵循“真實(shí)而又易于處理”的總體原則確定利益主體的類(lèi)別。具體而言，在利益主體的識(shí)別上，應(yīng)該體現(xiàn)以下具體原則：

一是客觀性原則。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的確立離不開(kāi)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的特定情境，應(yīng)該基于現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致區(qū)域利益沖突和推進(jìn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)的實(shí)際力量構(gòu)成，力求客觀、準(zhǔn)確地反映各種作用力的來(lái)源主體。

二是全面性原則。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是多元利益主體共同作用的結(jié)果，不同利益主體存在力量強(qiáng)弱、作用效果大小的區(qū)別，不能隨意遺漏某一類(lèi)型的力量來(lái)源，而應(yīng)該遵循全面性的原則，真實(shí)反映不同力量的利益博弈。

三是適度抽象性。秉著力求簡(jiǎn)明、易于處理的原則，將同種類(lèi)型的力量進(jìn)行合并、歸類(lèi)，提煉出合適的主體類(lèi)型。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體類(lèi)型

區(qū)域經(jīng)濟(jì)是構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的基本單元。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的情境下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的總體效率較高，反之則較低。對(duì)一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)而言，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)是中央政府不容回避的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。因此，一個(gè)易于觀察到的事實(shí)是，自“九五”計(jì)劃以來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為中央政府持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)，得到了中央政府不遺余力地推進(jìn)，并逐漸上升為國(guó)家層面的總體發(fā)展戰(zhàn)略。2013年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央政府又把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向之一。在協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系上中央政府具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，既可以直接改變區(qū)域之間的利益格局，也可以間接影響區(qū)域之間的利益關(guān)系。因而，中央政府是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益主體之一。

作為區(qū)域利益的代言人，地方政府是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的又一利益主體。目前，我國(guó)的政府體系為五級(jí)架構(gòu)。其中，地方政府層級(jí)為四級(jí)，包括省級(jí)政府或直轄市政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。本文的地方政府主要指與中央政府相對(duì)的省級(jí)及省級(jí)以下各級(jí)政府組織和行政主體。在中央政府實(shí)施的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核機(jī)制引導(dǎo)下，地方政府不僅在轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活動(dòng)中貫徹執(zhí)行中央政府的意志，利用中央政府賦予的行政管理權(quán)力，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、提供公共服務(wù)、保障公共產(chǎn)品供給，影響轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效率，進(jìn)而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益水平。同時(shí)，為了在政治晉升錦標(biāo)賽中勝出，地方官員以地方政府名義出臺(tái)以鄰為壑的政策措施，以此擴(kuò)大轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益并降低其他區(qū)域的收益水平，不僅導(dǎo)致區(qū)際利益沖突頻現(xiàn)，也影響到全國(guó)的區(qū)域利益格局。行偉波、李善同（2012）的實(shí)證分析表明地方保護(hù)主義作為一種貿(mào)易壁壘確實(shí)阻礙了全國(guó)市場(chǎng)的一體化［15］。王賢彬（2013）指出，我國(guó)干部治理體制對(duì)官員產(chǎn)生了強(qiáng)力的激勵(lì)效應(yīng)，推動(dòng)了地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情，也導(dǎo)致了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大［16］。此外，中央政府對(duì)地方政府實(shí)施的財(cái)政分權(quán)制度，使得地方政府有資源和手段來(lái)影響與控制本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢哉f(shuō)，地方政府不僅具有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情和動(dòng)力，而且具備影響區(qū)際利益關(guān)系格局的能力，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一類(lèi)利益主體。

對(duì)個(gè)體區(qū)域而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展直接影響到分散在個(gè)體區(qū)域中的微觀主體（包括企業(yè)、居民等）的實(shí)際收益。如果個(gè)體區(qū)域與區(qū)域系統(tǒng)中的其他個(gè)體區(qū)域之間建立了良好的互動(dòng)關(guān)系，整個(gè)區(qū)域系統(tǒng)中的微觀主體均可能由此受益，如貿(mào)易往來(lái)加深、交易成本降低、要素流動(dòng)渠道更加暢通等。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的微觀主體利益受區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)影響。但是，上述影響并非是單向的。已有大量的理論和實(shí)證研究表明，人力資本、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的主要影響因素。這意味著，微觀主體的實(shí)際經(jīng)濟(jì)特征又決定了個(gè)體區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從根本上決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效特征和演化趨向，并影響著以經(jīng)濟(jì)利益為核心內(nèi)容的區(qū)際利益格局。因此，上述微觀主體也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的構(gòu)成之一。進(jìn)一步考察，此處的微觀主體是一個(gè)集合的概念，對(duì)應(yīng)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的全部微觀個(gè)體，包含居民、家庭、企業(yè)等主體類(lèi)別。每一類(lèi)別可以進(jìn)一步細(xì)分為若干亞類(lèi)，如居民可以做生產(chǎn)者、消費(fèi)者或者兼具生產(chǎn)者與消費(fèi)者等多重身份的區(qū)分；企業(yè)可按照行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，也可按照其組織形式進(jìn)一步細(xì)分。如果將上述微觀個(gè)體的細(xì)節(jié)特征無(wú)一遺漏地納入分析框架中去，分析內(nèi)容過(guò)于龐雜，分析過(guò)程必然是浩繁復(fù)雜的，甚至根本無(wú)法展開(kāi)。為此，本文借鑒文獻(xiàn)［12］和［14］的做法，以企業(yè)作為微觀主體的代表。這一處理方法不僅解決了微觀主體涵蓋類(lèi)別過(guò)多的問(wèn)題，也切合企業(yè)是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的主要主體類(lèi)別的實(shí)際。

由此，中央政府、地方政府和企業(yè)，構(gòu)成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三類(lèi)利益主體。這一主體構(gòu)成體現(xiàn)了這樣一種思想：促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力不僅來(lái)源于政府（包括中央政府和地方政府），也來(lái)源于市場(chǎng)主體——企業(yè)，需要市場(chǎng)機(jī)制和政府作用形成合力。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的行為特征分析

動(dòng)機(jī)是現(xiàn)代生活的基石。理解動(dòng)機(jī)或者找出人們的真正動(dòng)機(jī)，幾乎是解決所有問(wèn)題的關(guān)鍵。在這一部分，通過(guò)識(shí)別各類(lèi)利益主體的行為動(dòng)機(jī)，分析不同利益主體的作用方式，最后歸納其行為對(duì)區(qū)際利益格局的影響，以厘清區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的行為特征。

1.企業(yè)的行為特征

在對(duì)企業(yè)行為動(dòng)機(jī)的討論中，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將企業(yè)被簡(jiǎn)化為追求利潤(rùn)最大化的投入產(chǎn)出“黑箱”，受完全理性的決策者操縱并按照成本收益法則調(diào)配資源、組織生產(chǎn)。契約理論中，作為契約安排方式的企業(yè)，主要關(guān)注交易費(fèi)用的節(jié)約。著眼于企業(yè)的慣例、知識(shí)和能力，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)主張把企業(yè)視作一種不斷學(xué)習(xí)并創(chuàng)造新奇性的實(shí)體，其行為目標(biāo)聚焦于演化過(guò)程中學(xué)習(xí)能力的提高以及在此基礎(chǔ)上的為更好的發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)條件。

透視這些理論，不難發(fā)現(xiàn)企業(yè)行為動(dòng)機(jī)具有共性。無(wú)論是增加產(chǎn)品數(shù)量、最大化企業(yè)利潤(rùn)、節(jié)約交易成本抑或提高學(xué)習(xí)能力，企業(yè)的行為動(dòng)機(jī)始終與其自身密切相關(guān)，且都有助于提高企業(yè)的利益水平。與上述動(dòng)機(jī)特征對(duì)應(yīng)，無(wú)論是何種理論意義上的企業(yè)，行為方式上均表現(xiàn)出自主性。即企業(yè)作為平等利益主體參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，自主選擇生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式與內(nèi)容，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，由此獲得的收益并承擔(dān)相伴而生的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)個(gè)體既無(wú)法凌駕于其他個(gè)體之上，亦不受其他企業(yè)的強(qiáng)制干預(yù)。

雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效取決于區(qū)域內(nèi)企業(yè)的整體盈利水平和能力，但是在一般情況下，由于區(qū)域范圍內(nèi)企業(yè)眾多，某一企業(yè)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)無(wú)法決定所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平以及其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的經(jīng)濟(jì)地位。此外，企業(yè)個(gè)體多關(guān)注自身發(fā)展的方面，“無(wú)意”通過(guò)自身的行為影響區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)際利益格局。再者，企業(yè)是自主性的平等利益主體，其影響局限在對(duì)個(gè)體企業(yè)內(nèi)部及其他關(guān)聯(lián)企業(yè)之中，“無(wú)力”改變區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展?fàn)顩r，繼而影響不同區(qū)域之間的利益格局。但是，企業(yè)的“無(wú)意”“無(wú)力”之舉客觀上產(chǎn)生了影響區(qū)域利益協(xié)調(diào)的效應(yīng)。

隨著市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用越來(lái)越凸顯，企業(yè)跨區(qū)擴(kuò)張活動(dòng)日益頻繁。向中心區(qū)域集聚或向外圍區(qū)域擴(kuò)散是企業(yè)在區(qū)域空間決策上面臨的兩個(gè)選擇。前者意味著，中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度增加，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致其和外圍區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益格局中的優(yōu)勢(shì)地位更加突出。后者意味著，外圍區(qū)域獲得了建立區(qū)域要素市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)與服務(wù)市場(chǎng)體系和調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的契機(jī)，有利于外圍區(qū)域發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，可能帶來(lái)區(qū)域利益格局的重新調(diào)整。企業(yè)基于自身發(fā)展需要和利益考慮，其行為既可能強(qiáng)化中心區(qū)域的優(yōu)勢(shì)地位，激化中心區(qū)域和外圍區(qū)域的利益沖突；也可能促進(jìn)中心區(qū)域和外圍區(qū)域的利益格局調(diào)整，實(shí)現(xiàn)互利共贏。由于個(gè)體區(qū)域內(nèi)部的企業(yè)為數(shù)眾多，不同的企業(yè)在空間區(qū)位決策上的選擇可能有差異。因此，企業(yè)的空間區(qū)位決策對(duì)區(qū)域利益格局的影響并不明確，實(shí)際效應(yīng)取決于做出不同選擇的企業(yè)的數(shù)量及其經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

2.地方政府的行為特征

在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，地方政府有時(shí)候被稱(chēng)為“次級(jí)中央政府機(jī)構(gòu)”，其管轄權(quán)限僅限于當(dāng)?shù)胤秶ǚ菂^(qū)域性和全國(guó)性范圍）并通過(guò)授權(quán)獲得地方稅收權(quán)以及地方公共服務(wù)供應(yīng)的自由裁量權(quán)［17］。制度是塑造地方政府行為特征的主導(dǎo)因素。在我國(guó)，政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)使得行政權(quán)、人事權(quán)、立法權(quán)等高度集中于中央政府，各種事權(quán)及部分財(cái)權(quán)則廣泛分散在各級(jí)地方政府手中。地方政府的角色因而具有雙重規(guī)定性：它既是中央政府或上級(jí)政府在管轄區(qū)域內(nèi)的代理人，又是該行政區(qū)域內(nèi)微觀主體的利益代言人。這意味著地方政府處于對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的雙重委托代理關(guān)系中。在對(duì)上負(fù)責(zé)的委托代理關(guān)系中，地方政府在中央政府的行政指令、法律規(guī)范和激勵(lì)機(jī)制下，體現(xiàn)中央政府作為治國(guó)者在區(qū)域?qū)用嫔系挠绊憽Ｔ趯?duì)下負(fù)責(zé)的委托代理關(guān)系中，地方政府作為轄區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)等微觀主體的利益代言人，通過(guò)擔(dān)當(dāng)維護(hù)轄區(qū)和轄區(qū)內(nèi)個(gè)體利益的責(zé)任，體現(xiàn)微觀主體的利益訴求。

由于中央政府和轄區(qū)內(nèi)的微觀主體對(duì)地方政府的期望都是多方面的，他們之間締結(jié)的是多任務(wù)的委托代理關(guān)系。處于多任務(wù)委托代理關(guān)系中的地方政府與各委托人之間存在利益內(nèi)容的一致性。現(xiàn)實(shí)世界中的地方政府既關(guān)注中央政府所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀目標(biāo)，也追求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人民福利改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等具體目標(biāo)。這從不同層級(jí)的地方政府工作報(bào)告可見(jiàn)一斑。但是，委托人必須通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)誘導(dǎo)代理人同時(shí)完成多個(gè)任務(wù)，而由于不同的任務(wù)在考核上的難易程度不同，代理人通常能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)這一區(qū)別，并選擇在易于考核的任務(wù)上做出更大的努力。雖然委托人和代理人的利益具有相關(guān)性，但是委托代理關(guān)系中固有的信息不對(duì)稱(chēng)助長(zhǎng)了代理人的機(jī)會(huì)主義傾向，代理人激勵(lì)不足和剩余控制權(quán)擴(kuò)張的問(wèn)題十分突出，有可能忽略、偏離甚至危害委托人的利益。地方政府對(duì)多重任務(wù)的關(guān)注程度是有明顯差異的。他們普遍選擇將更多的精力集中放在了易于考核評(píng)估的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，通過(guò)多種途徑攫取政治資本和經(jīng)濟(jì)利益，而對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障等努力程度不夠，導(dǎo)致科教文衛(wèi)等方面發(fā)展滯后。如地方官員為追求個(gè)人政治晉升而積極推動(dòng)“短、平、快”的項(xiàng)目建設(shè)，忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期利益，過(guò)度爭(zhēng)奪外商投資、粗暴干涉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，甚至為了追求個(gè)人的物質(zhì)享受而貪污腐敗等。

地方政府對(duì)上述兩種委托代理關(guān)系的重視程度也是有差別的。Tiebout在其分析框架中指出，轄區(qū)內(nèi)的居民可以通過(guò)“用腳投票”的機(jī)制選擇合適的社區(qū)，從而在流動(dòng)的過(guò)程中顯示出自身的偏好。雖然“用腳投票”的機(jī)制可以對(duì)地方政府的行為有所約束，為了留住人才、資金等要素，地方政府不得不盡力提供較好的公共服務(wù)和市場(chǎng)環(huán)境，但是這種約束建立在地方政府自覺(jué)、自愿的基礎(chǔ)上。而且，實(shí)際當(dāng)中居民也無(wú)法自由地“用腳投票”顯示其偏好，一些法規(guī)和因素制約了他們的自由流動(dòng)。如果地方政府官員不積極體現(xiàn)、維護(hù)地方居民的利益，轄區(qū)內(nèi)的微觀主體作為眾多利益主體的集合，則缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制監(jiān)控地方政府的行為。因而，地方政府和微觀主體之間的委托代理關(guān)系是形式上的、松散的。與此同時(shí)，中央政府（或上級(jí)政府）由于具有較高的政治權(quán)威和相對(duì)完善的激勵(lì)機(jī)制，獲得了地方政府對(duì)委托代理關(guān)系的較高重視。在以屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包制中［7］，上級(jí)政府以屬地化的形式發(fā)包給次級(jí)政府，由次級(jí)政府首腦對(duì)具體事務(wù)的完成立下“軍令狀”，并且通過(guò)比較各次級(jí)政府對(duì)行政發(fā)包事務(wù)的相對(duì)績(jī)效，考核提拔次級(jí)政府官員。上級(jí)政府手中“摘帽子”和“戴帽子”的權(quán)力具有無(wú)形的威懾力。這種威懾力甚至可以部分抵消掉委托代理關(guān)系中信息不對(duì)稱(chēng)的影響，驅(qū)使地方政府在中央政府（或上級(jí)政府）可能無(wú)法有效監(jiān)督的情況下也不敢偷懶，而是竭盡全力履行職能。但是，對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效過(guò)強(qiáng)的激勵(lì)使得地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力有可能被異化，成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻力。為了在晉升錦標(biāo)賽中勝出，各級(jí)地方官員不僅努力推動(dòng)所在轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也密切關(guān)注位于同一層級(jí)的其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，并通過(guò)多種方式，如地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等，在同級(jí)地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)中超越競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手脫穎而出，從而導(dǎo)致地方政府在橫向關(guān)系上競(jìng)爭(zhēng)激化。

總體而言，地方政府對(duì)區(qū)際利益格局的影響是直接而關(guān)鍵的。得益于改革開(kāi)放以來(lái)地方政府的增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了不同程度的快速增長(zhǎng)，促進(jìn)了我國(guó)區(qū)域利益水平的整體提升。同時(shí)，伴隨著快速增長(zhǎng)過(guò)程中區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的動(dòng)態(tài)調(diào)整，區(qū)際利益關(guān)系隨之變化。此外，地方政府為求在政治晉升錦標(biāo)賽中勝出，自動(dòng)執(zhí)行地方保護(hù)主義政策，參與過(guò)度投資和重復(fù)建設(shè)等，不僅帶來(lái)微觀資源配置的扭曲和國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體運(yùn)行效率的下降，也加劇了區(qū)際利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

3.中央政府的行為特征

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”，“對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。中央政府通過(guò)維護(hù)個(gè)體與社會(huì)的公共理性來(lái)保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，以體現(xiàn)自身的公共性［18］。不同于地方政府作為特定區(qū)域的利益代言人，中央政府從本質(zhì)上而言是社會(huì)公共利益的總體代表，其利益和社會(huì)整體福利重合。同時(shí)，由于我國(guó)國(guó)土空間廣闊，盡管中央政府的管理權(quán)限覆蓋全國(guó)，卻無(wú)法憑一己之力擔(dān)負(fù)起全國(guó)各個(gè)區(qū)域的具體事務(wù)，而必須倚靠地方政府實(shí)現(xiàn)大國(guó)境內(nèi)的有效治理［19］。因此，中央政府實(shí)際上處于雙重委托代理關(guān)系之中：既是人民的代理人，代表最廣大人民的利益；也是地方政府的委托人，委托地方政府在轄區(qū)范圍內(nèi)體現(xiàn)中央政府意志。

在第一重委托代理關(guān)系中，中央政府由全國(guó)人民代表大會(huì)按照規(guī)定程序組建，受其監(jiān)督并接受其審查，代表并實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。根據(jù)《憲法》規(guī)定，現(xiàn)階段國(guó)家的根本任務(wù)是“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)……把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”。這一根本任務(wù)也體現(xiàn)了人民的根本利益。中央政府始終以貫徹完成上述任務(wù)作為根本出發(fā)點(diǎn)，這在歷年的五年計(jì)（規(guī)）劃（綱要）、政府工作報(bào)告以及黨和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話中都有體現(xiàn)。以政府工作報(bào)告為例，《2014年政府工作報(bào)告》指出“民之所望是我們的施政方向”，該年的政府工作“要以深化改革為強(qiáng)大動(dòng)力，以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主攻方向，以改善民生為根本目的，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，務(wù)求實(shí)效”。雖然代表人民的利益已經(jīng)內(nèi)化成為中央政府作為委托人的行為指向，但是并不意味著作為委托人的人民在雙方互動(dòng)的關(guān)系中處于被動(dòng)、無(wú)效的地位。事實(shí)上，得益于改革開(kāi)放以來(lái)持續(xù)的決策“科學(xué)化、民主化、程序化”建設(shè)歷程，公眾對(duì)中央政府決策影響正在擴(kuò)大，在政策的議程設(shè)置中公眾、媒體、非政府組織共同推動(dòng)的“外壓模式”已經(jīng)頻繁出現(xiàn)［20］。這為中央政府更好地履行代理人職責(zé)提供了保障。

在第二重委托代理關(guān)系中，作為委托人的中央政府需要在政治收權(quán)和經(jīng)濟(jì)放權(quán)之間尋求一個(gè)均衡點(diǎn)，調(diào)動(dòng)作為代理人的地方政府的積極性，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的有效治理。財(cái)政分權(quán)的制度設(shè)計(jì)激勵(lì)了地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造了舉世矚目的中國(guó)增長(zhǎng)奇跡。然而，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)度激勵(lì)，地方政府往往忽略了中央政府委托的其他內(nèi)容，如教育、醫(yī)療、社會(huì)公平正義等。此外，由于不同區(qū)域的區(qū)位條件、自然資源歷史基礎(chǔ)等方面的差異，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，呈現(xiàn)出貧者愈貧、富者愈富的兩極分化態(tài)勢(shì)。面對(duì)公共產(chǎn)品供給難題及日益凸顯的地區(qū)差異，中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、組織區(qū)際“一對(duì)一”“多對(duì)一”的幫扶與對(duì)口支援、區(qū)際關(guān)系立法、將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略等多種方式協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系。以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為例，隨著1994年分稅制改革的實(shí)施，中央政府財(cái)力大幅提升。2013年中央公共財(cái)政收入60198.48億元，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出48019.92億元①。從轉(zhuǎn)移支付的流向來(lái)看，面向東部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付占我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總量的比重逐年下降，而面向中西部的轉(zhuǎn)移支付占比逐漸提高。這意味著一個(gè)擁有強(qiáng)大財(cái)力的中央政府，不僅可以通過(guò)政策設(shè)計(jì)改變區(qū)際利益關(guān)系，也可以直接通過(guò)大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付改變不同區(qū)域的利益水平。隨著中央政府不斷改革、完善地方政府考核的指標(biāo)體系，地方政府過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽略其他職能的趨勢(shì)有可能會(huì)下降。因此，通過(guò)靈活的政策組合，中央政府有能力解決、彌補(bǔ)地方政府在委托代理關(guān)系中的過(guò)度作為或不作為問(wèn)題。

總體來(lái)看，代表最廣大人民利益的中央政府，既有推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力，也有多樣化的協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系的工具組合。憑借高度的政治權(quán)威、豐富的政策工具、大幅度增長(zhǎng)的財(cái)政資源，直接影響作為區(qū)域利益主體代表的地方政府的行為，不僅可以通過(guò)政策措施直接決定區(qū)域間的初次利益分配格局，更可以通過(guò)區(qū)域補(bǔ)貼來(lái)調(diào)整區(qū)域之間的利益格局［21］。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)

亞里士多德在政治學(xué)理論中提出了著名的“三分法”，即“一人”（one）、“少數(shù)”（few）、“多數(shù)”（many），三者之間可以形成相互制約、良性循環(huán)的利益制衡機(jī)制。如果區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體之間具有亞里士多德式的利益制衡機(jī)制，對(duì)利益沖突的化解和利益協(xié)調(diào)水平的提高大有裨益。在個(gè)體數(shù)量特征上，中央政府、地方政府和企業(yè)分別對(duì)應(yīng)于“三分法”中的“一人”“少數(shù)”“多數(shù)”。關(guān)鍵的問(wèn)題是，中央政府、地方政府和企業(yè)之間是否具有相互制約、良性互動(dòng)的利益制衡機(jī)制呢？

1.縱向關(guān)系結(jié)構(gòu)：金字塔模型

首先考察三類(lèi)利益主體的縱向關(guān)系。鑒于中央政府、地方政府和企業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在地位和作用的差異，三者分別發(fā)揮著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀利益主體、中觀利益主體和微觀利益主體的作用。其中，中央政府擁有最高的政治權(quán)威和資源配置能力，又是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的指導(dǎo)者和推動(dòng)者，因而在縱向關(guān)系結(jié)構(gòu)中居于頂層；地方政府作為區(qū)際利益格局和關(guān)系特征的直接影響者，對(duì)上受中央政府委托，對(duì)下受轄區(qū)微觀主體委托，居于中間層級(jí)；區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中眾多企業(yè)是某一轄區(qū)范圍內(nèi)微觀利益主體的代表，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際驅(qū)動(dòng)者，居于最基礎(chǔ)層級(jí)。三者縱向上直觀地構(gòu)成了形似金字塔的關(guān)系結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。

圖1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益主體

2.橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)：多重委托代理模型

上已述及，地方政府既是中央政府在特定行政區(qū)域的代理人，又是該行政區(qū)域內(nèi)微觀個(gè)體的利益代言人；中央政府受全國(guó)人民代表大會(huì)委托實(shí)現(xiàn)全體人民的公共利益，并進(jìn)一步將地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等具體事務(wù)委托至地方政府。由于企業(yè)是區(qū)域微觀個(gè)體的代表，某一區(qū)域的企業(yè)一定程度上可以和某一區(qū)域的人民相對(duì)應(yīng)，因而，全國(guó)范圍內(nèi)的所有企業(yè)可以和全體人民相對(duì)應(yīng)。如此一來(lái)，某一區(qū)域的企業(yè)和對(duì)應(yīng)的地方政府間、全國(guó)范圍內(nèi)的所有企業(yè)和中央政府間、中央政府和某一轄區(qū)的地方政府之間都存在著類(lèi)似的委托代理關(guān)系。在這三對(duì)關(guān)系中，前者均是委托人，后者均是代理人。如此一來(lái)，中央政府、地方政府和企業(yè)三者組成了一個(gè)多重委托代理關(guān)系的閉合循環(huán)系統(tǒng)（見(jiàn)圖2）。

圖2 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體的多重委托—代理關(guān)系

在這一多重循環(huán)委托—代理關(guān)系中，雖然企業(yè)、地方政府和中央政府同為構(gòu)成上述關(guān)系結(jié)構(gòu)的節(jié)點(diǎn)，細(xì)究之下，各類(lèi)主體在其中承擔(dān)的角色仍然有著明顯的差別。首先，從企業(yè)結(jié)點(diǎn)派生出的關(guān)系均是委托，即在企業(yè)與中央政府以及企業(yè)與地方政府②的委托代理關(guān)系中，企業(yè)均以委托人的身份出現(xiàn)；從地方政府結(jié)點(diǎn)派生出的關(guān)系均是代理，表明在地方政府與企業(yè)以及地方政府與中央政府的委托代理關(guān)系中，地方政府均承擔(dān)著代理人的角色；與上述兩類(lèi)主體在多重循環(huán)委托代理關(guān)系中以單一身份出現(xiàn)不同，中央政府承擔(dān)的角色是異質(zhì)性的，在中央政府與企業(yè)以及中央政府與地方政府的委托代理關(guān)系中，它分別以代理人和委托人的身份出現(xiàn)。

以上分析表明，多重循環(huán)委托—代理是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益主體關(guān)系結(jié)構(gòu)的本質(zhì)。雖然不同主體的利益內(nèi)容不盡相同，在利益主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于不同的位置，但由于兩兩之間均存在委托代理關(guān)系，在委托—代理的框架內(nèi)，企業(yè)、地方政府和中央政府可以實(shí)現(xiàn)利益的相互制衡和關(guān)聯(lián)互動(dòng)。

五、結(jié)語(yǔ)

作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的多民族大國(guó)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，亦是重大的政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和國(guó)家安全問(wèn)題［21］。解決好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，是在全國(guó)范圍內(nèi)有效推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。針對(duì)既有研究忽略利益主體的缺陷，本文基于“真實(shí)而又易于處理”的總體原則，識(shí)別出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三類(lèi)利益主體：中央政府、地方政府和企業(yè)，分析了三者的行為動(dòng)機(jī)、行為方式及其對(duì)區(qū)域利益協(xié)調(diào)的影響，并揭示了三者之間的縱向和橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)，證實(shí)了三類(lèi)利益主體之間存在相互制約、良性循環(huán)的利益制衡機(jī)制。

這一研究結(jié)論的政策含義有兩點(diǎn)：其一，推動(dòng)區(qū)域利益協(xié)調(diào)既要發(fā)揮政府作用，也要重視企業(yè)或者是以企業(yè)為代表的微觀個(gè)體對(duì)利益協(xié)調(diào)的作用和重要性，充分發(fā)揮政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的合力。其二，化解區(qū)域利益沖突、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展必須基于企業(yè)、地方政府和中央政府的行為特征和關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建包含多元利益表達(dá)機(jī)制、利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制的利益協(xié)調(diào)機(jī)制體系。

當(dāng)然，必須認(rèn)識(shí)到，本文的研究?jī)H為區(qū)域利益協(xié)調(diào)研究搭建了一個(gè)基本的框架。在未來(lái)的研究工作中，可以對(duì)多元利益主體博弈互動(dòng)的基本規(guī)律以及利益制衡機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)深入的總結(jié)。具體而言，一是在兩區(qū)域模型下，分別對(duì)兩區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)（同為發(fā)達(dá)區(qū)域或者欠發(fā)達(dá)區(qū)域）和懸殊（一為發(fā)達(dá)區(qū)域，一為欠發(fā)達(dá)區(qū)域）兩種不同條件下企業(yè)、地方政府和中央政府之間的博弈互動(dòng)進(jìn)行分析，歸納出區(qū)域利益協(xié)調(diào)的基本規(guī)律；二是結(jié)合具體的案例，對(duì)上述三類(lèi)利益主體的行為特征和互動(dòng)效應(yīng)進(jìn)行剖析；三是在開(kāi)展前兩項(xiàng)研究的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)、深入地揭示多元主體的利益制衡機(jī)制，并據(jù)此構(gòu)建中國(guó)特色的區(qū)際利益機(jī)制體系。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年6月24日財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上所做的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2013年中央決算的報(bào)告》。②此處的兩個(gè)“企業(yè)”指代的內(nèi)容有差別。前一個(gè)“企業(yè)”是指在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)不同區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)集合，在一定程度上等同于“全體人民”；后一個(gè)“企業(yè)”是指某一特定轄區(qū)范圍內(nèi)作為轄區(qū)內(nèi)微觀利益主體代表的一類(lèi)微觀主體。

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