蒙古國(guó)推出“永久中立政策”

楊濤

9月29日，蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉在第70屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)演講時(shí)突然宣布，蒙古國(guó)將實(shí)行“永久中立政策”，并稱這將“為促進(jìn)世界的和平、安全和繁榮做出貢獻(xiàn)”，他還呼吁相關(guān)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)予以認(rèn)可和支持。蒙古國(guó)的這一舉動(dòng)，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。看起來這是蒙古國(guó)外交政策的突然調(diào)整與變化，但事實(shí)上其本質(zhì)是與蒙古國(guó)外交政策的發(fā)展軌跡相符的，也與蒙古國(guó)人“居安思危”的生存意識(shí)相契合。

歷史與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

蒙古國(guó)科學(xué)院國(guó)際問題研究所高級(jí)研究員舒日呼博士在接受本刊特約記者專訪時(shí)表示，蒙古國(guó)總統(tǒng)在聯(lián)合國(guó)的突然宣布，并非“突發(fā)奇想”和“吸引眼球”的冒失行為，而是經(jīng)過“深思熟慮”的“長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略”。他說，這一“永久中立政策”是蒙古國(guó)外交政策的發(fā)展方向，是和平、均衡、等距離、多支點(diǎn)外交政策的拓展和延伸，是從法律層面上將現(xiàn)有的外交政策進(jìn)行了重新定義，對(duì)保障蒙古國(guó)的獨(dú)立與安全具有重要的意義。他還表示，“永久中立政策”對(duì)現(xiàn)行的鄰國(guó)政策和“第三鄰國(guó)”戰(zhàn)略沒有影響。

事實(shí)上，對(duì)于蒙古國(guó)是否應(yīng)該實(shí)行“永久中立政策”，蒙古國(guó)國(guó)內(nèi)存在兩派意見。反對(duì)派認(rèn)為，蒙古國(guó)處在中俄兩大鄰國(guó)中間，地理位置重要，在地緣政治戰(zhàn)略中有著獨(dú)特的地位和作用。但是與鄰國(guó)相比，無論是政治、經(jīng)濟(jì)還是軍事實(shí)力，都算是弱小國(guó)家，無法也無力與大國(guó)抗衡，故只有在大國(guó)的庇護(hù)下才能保障自身的生存與安全。中俄兩國(guó)對(duì)蒙古國(guó)沒有威脅的意圖，蒙古國(guó)也一直堅(jiān)持與中俄兩大鄰國(guó)開展等距離、均衡的外交政策。因此蒙古國(guó)應(yīng)繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)有的外交政策，而若實(shí)行“永久中立政策”，將會(huì)限制蒙古國(guó)的對(duì)外交往，束縛蒙古國(guó)的外交空間，得不償失，是“落后的政策”。支持派則認(rèn)為，雖然目前蒙古國(guó)處在和平的安全環(huán)境中，但是當(dāng)前的國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，各種戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突中都有大國(guó)間博弈的影子，比如已經(jīng)發(fā)生的俄格和俄烏沖突。而在東亞地區(qū)，中日、俄日、韓日都存在領(lǐng)土爭(zhēng)端，朝鮮半島南北仍處在敵對(duì)狀態(tài)中。蒙古國(guó)處在亞洲的中部，與上述國(guó)家均有密切聯(lián)系。若是以上國(guó)家間發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或沖突，蒙古很難獨(dú)善其身。幫誰不幫誰，會(huì)使蒙古國(guó)陷入兩難境地，既不敢站隊(duì)，更怕站錯(cuò)了隊(duì)。鑒于此，實(shí)行“永久中立政策”，利大于弊。

另外，蒙古國(guó)實(shí)行“永久中立政策”的依據(jù)，除了上述的現(xiàn)實(shí)因素外，歷史原因也不能回避。蒙古國(guó)國(guó)防部國(guó)務(wù)秘書包勒德巴特爾上校日前在媒體上撰文稱，從近200～300年的歷史來看，蒙古國(guó)一直奉行服從中俄兩大鄰國(guó)的政策，不得不一次次地在兩大國(guó)之間選邊站，直到上世紀(jì)90年代實(shí)行民主制，才使蒙古有機(jī)會(huì)獨(dú)立地解決自己的問題。作為夾在兩大鄰國(guó)之間的小國(guó)蒙古國(guó)總是擔(dān)心隨時(shí)被“龍”或“熊”吃掉。他還認(rèn)為蒙古國(guó)實(shí)行民主革命25年來一直奉行的獨(dú)立自主、與鄰國(guó)保持均衡、等距離友好關(guān)系的外交政策，實(shí)質(zhì)上就是中立政策的具體體現(xiàn)。

據(jù)蒙古國(guó)媒體報(bào)道，早在上世紀(jì)20年代，一位名叫策翁的蒙古國(guó)政治人物就提出要效仿瑞士建立中立國(guó)的設(shè)想。但在前蘇聯(lián)70多年的統(tǒng)治和打壓下，這個(gè)“超前”的設(shè)想沒能實(shí)現(xiàn)。直到上世紀(jì)90年代初實(shí)行民主革命，蒙古國(guó)實(shí)現(xiàn)中立政策的說法才再次出現(xiàn)。

將蒙古國(guó)打造成區(qū)域性中心國(guó)家

永久中立國(guó)的形成須具備兩個(gè)條件，一是主權(quán)國(guó)家自愿承擔(dān)永久中立義務(wù)，二是其他國(guó)家承認(rèn)并保證該國(guó)的永久中立國(guó)地位。宣布中立是一個(gè)國(guó)家的權(quán)利，但是否得到他國(guó)或國(guó)際社會(huì)認(rèn)可并接受則是另外一個(gè)問題。瑞士是永久中立國(guó)的典型代表，形成較早，是多國(guó)承認(rèn)并集體擔(dān)保的。而位于中亞的土庫曼斯坦則是通過聯(lián)合國(guó)決議被承認(rèn)有中立國(guó)地位的唯一國(guó)家。

舒日呼博士對(duì)本刊特約記者表示，不管他國(guó)承認(rèn)與否，蒙古國(guó)已經(jīng)宣布實(shí)行“永久中立政策”，并將長(zhǎng)期堅(jiān)守這一原則。他說在將來解決地區(qū)和國(guó)家間的重大問題時(shí)，可以不選邊站隊(duì)，不用看別人的眼色，但卻可以發(fā)揮中間調(diào)解人的作用。

蒙古國(guó)希望將自身打造成在地區(qū)有影響力的國(guó)家，總統(tǒng)額勒貝格道爾吉倡議的“烏蘭巴托對(duì)話機(jī)制”，為日本和朝鮮開展對(duì)話提供了新的平臺(tái)和機(jī)遇。在“六方會(huì)談”停滯多年的情況下，蒙古國(guó)更希望能提升“烏蘭巴托對(duì)話機(jī)制”的作用和影響力。蒙古國(guó)政府高官在今年9月9日接受共同社獨(dú)家采訪時(shí)透露，額勒貝格道爾吉總統(tǒng)7月份在寫給朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正恩的親筆信中，建議在蒙古國(guó)首都烏蘭巴托舉行有關(guān)“綁架問題”的日朝正式磋商，以及重啟旨在實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無核化的六方會(huì)談。蒙古國(guó)希望能像瑞士一樣，通過提升軟實(shí)力，將自身打造成區(qū)域性的中心國(guó)家，發(fā)揮區(qū)域性的建設(shè)作用，擴(kuò)大國(guó)際影響力。

中立政策與現(xiàn)行外交政策不會(huì)產(chǎn)生沖突與矛盾

在10月20日蒙古國(guó)外交部舉行的例行記者會(huì)上，本刊特約記者就蒙古國(guó)實(shí)施“永久中立政策”是否影響鄰國(guó)政策和“第三鄰國(guó)”戰(zhàn)略進(jìn)行提問時(shí)，蒙古國(guó)外長(zhǎng)普日布蘇倫做出如下解釋。他說，作為外長(zhǎng)，我認(rèn)為不會(huì)有什么新的變化。他強(qiáng)調(diào)指出，自1990年蒙古國(guó)進(jìn)行民主革命后，1992年通過了新的民主憲法，1993年和1994年批準(zhǔn)了《蒙古國(guó)外交政策指導(dǎo)思想》和《蒙古國(guó)國(guó)家安全指導(dǎo)思想》。新憲法里包含了蒙古國(guó)將采取多支點(diǎn)、開放及和平的外交政策，蒙古國(guó)國(guó)家安全指導(dǎo)思想中也明確地指出蒙古國(guó)不會(huì)結(jié)盟，不會(huì)加入任何軍事聯(lián)盟，不會(huì)允許他國(guó)軍隊(duì)在蒙古國(guó)領(lǐng)土開展軍事行動(dòng)。從上世紀(jì)90年代至今已經(jīng)過去25年，中立原則一直反映在蒙古國(guó)的外交政策中，而現(xiàn)在我們只是在法律層面上宣布了“永久中立國(guó)”而已。

從地理概念上講，蒙古國(guó)只有兩個(gè)鄰國(guó)——中國(guó)和俄羅斯。但為了保持平衡，實(shí)現(xiàn)自身安全保障和利益最大化，蒙古國(guó)提出了“第三鄰國(guó)戰(zhàn)略”。而這“第三鄰國(guó)”并不是單獨(dú)指某一個(gè)國(guó)家，而是由美、日、印、韓等國(guó)家或地區(qū)重要組織組成。美國(guó)和日本作為“第三鄰國(guó)”的核心國(guó)家，在軍事和經(jīng)濟(jì)上有著無與倫比的優(yōu)勢(shì)，不久前蒙美日三國(guó)在紐約舉行了首次三方戰(zhàn)略級(jí)磋商，共同討論經(jīng)濟(jì)合作與防務(wù)安全，蒙美日結(jié)成地區(qū)同盟關(guān)系的趨勢(shì)不可避免。

筆者認(rèn)為，所謂“永久中立政策”并沒有改變蒙古國(guó)的外交本質(zhì)。

欲采用“瑞士模式”，保留軍隊(duì)及武裝力量

中立國(guó)分為戰(zhàn)時(shí)中立國(guó)和永久中立國(guó)。戰(zhàn)時(shí)中立國(guó)是指在國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)開始后，保持中立狀態(tài)的國(guó)家。永久中立國(guó)則是根據(jù)條約或單方發(fā)表的宣言，不論在平時(shí)還是戰(zhàn)時(shí)都永久奉行中立政策的國(guó)家。蒙古國(guó)地緣政治研究所所長(zhǎng)米亞格爾表示，蒙古國(guó)選擇了永久中立國(guó)地位，并稱這是“新時(shí)期的、積極的中立政策”，當(dāng)然成為永久中立國(guó)并不是“高枕無憂”。所以，蒙古國(guó)準(zhǔn)備效仿瑞士模式，繼續(xù)保留國(guó)防和武裝力量，但將對(duì)軍隊(duì)的體制結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，同時(shí)在接受外國(guó)軍事援助時(shí)，考慮中立原則，保持平衡關(guān)系，不過多地接受一國(guó)的援助或支持。

目前，蒙古國(guó)在伊拉克、阿富汗、南蘇丹等國(guó)均派遣了維和部隊(duì)，參與當(dāng)?shù)氐姆绖?wù)和城市恢復(fù)建設(shè)工作。此外，蒙古國(guó)還與多國(guó)開展聯(lián)合軍演和雙邊軍事交流合作活動(dòng)?！翱珊固剿鞫鄧?guó)軍演”已經(jīng)成為蒙美軍事合作的典范，蒙軍還參加了美國(guó)主導(dǎo)的環(huán)太平洋地區(qū)的“平衡魔術(shù)”聯(lián)合軍演。蒙印的“游牧大象”特種兵聯(lián)合軍演、蒙俄“色楞格演習(xí)”等，都已經(jīng)固定成為蒙古國(guó)對(duì)外開展軍事交流與合作的重要組成部分。作為希望成為永久中立國(guó)的蒙古國(guó)，是否愿意放棄北約和平伙伴關(guān)系國(guó)和歐洲安全與合作組織成員國(guó)的地位，還需要進(jìn)一步的觀察和了解。

正式啟動(dòng)中立政策的法律程序

2015年9月8日，蒙古國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（核心成員是總統(tǒng)、國(guó)家大呼拉爾主席和總理）討論并支持額勒貝格道爾吉總統(tǒng)的提議?？偨y(tǒng)倡議制定中立國(guó)法草案;國(guó)家大呼拉爾主席負(fù)責(zé)審議批準(zhǔn)，為法案形成提供法律基礎(chǔ);總理則采取措施，通過外交渠道，爭(zhēng)取獲得更多國(guó)家的認(rèn)可和支持。首先是中俄兩大鄰國(guó)，其后是“第三鄰國(guó)”主要國(guó)家，最后是蒙古國(guó)的友好交往國(guó)家及國(guó)際組織。

10月20日，總統(tǒng)額勒貝格道爾吉的人權(quán)及法律政策顧問歐挪爾巴亞爾向國(guó)家大呼拉爾主席恩赫包勒德提交了《蒙古國(guó)永久中立法》草案，這標(biāo)志著蒙古國(guó)中立政策的法律程序正式啟動(dòng)。除了法律層面的保障外，蒙政府還計(jì)劃設(shè)立國(guó)家中立日，進(jìn)行全民慶祝和紀(jì)念。

分析人士認(rèn)為，近25年來，蒙古國(guó)實(shí)行等距離、均衡的外交政策，也可以說是“隱形中立政策”。此次提出“永久中立政策”，實(shí)質(zhì)上是對(duì)其現(xiàn)行的外交政策進(jìn)行“再平衡”。在當(dāng)前國(guó)際風(fēng)云突變、大國(guó)博弈增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)下，“隱形中立政策”無法繼續(xù)實(shí)施，只能被動(dòng)地將其公開化。例如，在俄美就克里米亞問題進(jìn)行交鋒的關(guān)鍵時(shí)刻，美國(guó)向蒙古國(guó)提出要求，希望其在克里米亞問題上堅(jiān)定地支持美國(guó)的立場(chǎng)。而俄羅斯則警告蒙古國(guó)，不要亂講話。無奈的蒙古國(guó)誰也不敢得罪，只好選擇默不作聲。實(shí)行“永久中立政策”，或許可以改變這種現(xiàn)狀，將蒙古國(guó)從某些國(guó)際漩渦中解脫出來。但也應(yīng)該看到，蒙古國(guó)雖然想效仿瑞士的中立模式，卻并不具備瑞士的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際影響力。目前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)處于低潮期，蒙古國(guó)因經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素，其經(jīng)濟(jì)困境在短期內(nèi)無法擺脫，急需國(guó)外大量的投資資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助。蒙古國(guó)如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持中立之間取得平衡，將會(huì)是個(gè)難題。

【閱讀鏈接】

中立國(guó)是指在發(fā)生武裝沖突時(shí)，對(duì)交戰(zhàn)的任何一方都不采取敵對(duì)行動(dòng)的國(guó)家，中立國(guó)分為戰(zhàn)時(shí)中立國(guó)和永久中立國(guó)兩種。戰(zhàn)時(shí)中立國(guó)是指在國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)開始后，保持中立狀態(tài)的國(guó)家。永久中立國(guó)是根據(jù)條約或單方發(fā)表的宣言，不論在平時(shí)或戰(zhàn)時(shí)都永久奉行中立政策的國(guó)家。

一般來說，永久中立國(guó)的形成必須具備兩個(gè)條件：一是主權(quán)國(guó)家自愿承擔(dān)永久中立義務(wù)，二是其他國(guó)家承認(rèn)并保證該國(guó)的永久中立國(guó)地位。

永久中立國(guó)義務(wù)主要表現(xiàn)在：除自衛(wèi)外，不得對(duì)他國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng);不得締結(jié)與中立地位相抵觸的條約或協(xié)定，如軍事同盟條約;在他國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)中，遵守中立規(guī)則;不采取任何使其卷入戰(zhàn)爭(zhēng)的行動(dòng)。

目前國(guó)際社會(huì)普遍公認(rèn)的永久中立國(guó)有瑞士、奧地利、瑞典、芬蘭、愛爾蘭、哥斯達(dá)黎加和土庫曼斯坦。

目前自稱的永久中立國(guó)有列支敦士登、梵蒂岡、摩爾多瓦和柬埔寨。