歐盟鄰國政策的邊防管理功能研究

王亞寧

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

歐盟鄰國政策的邊防管理功能研究

王亞寧

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

鄰國政策的誕生是歐盟積極應對“吸納與排斥”困境的有益探索。雖然有學者指出鄰國政策有濃郁的一體化路徑依賴，但是，鄰國政策依然具有其獨特之處。該政策不僅實現(xiàn)了入盟前景缺失背景下，歐盟與鄰國的緊密合作與逐步一體化，而且在維護歐盟邊防安全中扮演著重要角色。從這個角度看，歐盟鄰國政策具有很強的邊防管理功能。在簡要分析歐盟鄰國政策的基礎上，研究了歐盟鄰國政策的邊防管理功能，包括營造良好的邊防管理環(huán)境、提升邊防管理能力、夯實邊防管理基礎等。

歐盟鄰國政策；邊防管理；鄰國邊境地區(qū)；歐盟邊防局

一、歐盟鄰國政策析論

(一)歐盟鄰國政策誕生的背景分析

2004年歐盟東擴將外部邊界線向外推進，外部邊界線的擴大意味著邊防威脅增多。與此同時，歐盟不可能無限擴大的現(xiàn)實，意味著邊界線以外的鄰國沒有入盟前景。對于這些在地理上與歐盟接壤且交往密切的鄰國而言，入盟前景缺失在很大程度上影響著歐盟的邊防安全。如何構建與新鄰國的互惠關系，又避免在歐洲形成新的分界線，成為歐盟必須解決的問題。因為在歐洲形成新的分界線是有悖于歐盟精神的，避免在歐盟外部邊界出現(xiàn)新的分界線以及尋求邊界線內外的繁榮與穩(wěn)定是符合歐盟的整體利益的[1]114?；谏鲜隹紤]，2004年5月，歐盟委員會發(fā)布《歐盟鄰國政策戰(zhàn)略文件》，歐盟鄰國政策正式形成[2]393。歐盟鄰國政策可以被視為是對下述問題的回應:(1)定義歐盟的最終邊界在哪里;(2)把歐盟的外部邊界線從分裂線轉變?yōu)榻涣骱突拥闹虚g地帶。這兩個問題實質是界定歐盟邊界的范圍和性質。就歐盟本身不斷變化的性質來看,外部邊界問題一直處于歐盟辯論的前沿[3]。從上述分析可以看出：構建與新鄰國簡單互惠關系，避免出現(xiàn)新的分界線是歐盟鄰國政策產(chǎn)生的主要背景。

(二)歐盟鄰國政策的主要內容

從地緣政治的角度看，鄰國不僅在地理位置上與歐盟接壤，且鄰國的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展以及安全形勢等都與歐盟有著千絲萬縷的聯(lián)系。通過鄰國政策，逐步加強鄰國與歐盟的一體化，將鄰國的發(fā)展逐步引導到繁榮、穩(wěn)定的道路上來，是實現(xiàn)歐盟邊防安全的重要途徑。因此歐盟政策涵蓋了如下內容：加強鄰國經(jīng)濟發(fā)展以及與鄰國更緊密的經(jīng)濟一體化，強化環(huán)保領域的合作、共同保護環(huán)境等;通過政治合作，提升鄰國的治理能力，加強鄰國政治穩(wěn)定；加強與鄰國在地區(qū)沖突預防、反恐等領域的合作;在司法和警務方面合作，以期有效打擊有組織犯罪、反腐敗等。雖然隨著歐盟鄰國政策的不斷升級，鄰國政策的內容會有所調整，但歐盟鄰國政策的核心目的卻是恒定的：與鄰國建立親密、和平、合作的友好關系，把歐盟的外部邊界從傳統(tǒng)意義上的隔離帶轉變?yōu)榻涣骱突拥闹虚g地帶[4]。

歐盟鄰國政策的目的是將鄰國變成歐盟的“朋友圈”[5]，為順利實現(xiàn)上述目標，歐盟鄰國政策采取較為溫和的方式，即以恰當?shù)募罴ぐl(fā)鄰國的合作熱情，以引導、合作與支持的方式推動不同領域政策的有效實施。與此同時，根據(jù)鄰國的具體情況，秉承差異化實施方案。例如，對于經(jīng)濟較弱的鄰國比如烏克蘭、突尼斯 、摩洛哥等，側重于政治和經(jīng)濟改革。對于地中海、中東和北非鄰國的政策，除經(jīng)濟、政治考慮外，還側重于打擊跨境恐怖主義[6]。由于鄰國情況差別較大，且鄰國對歐盟的認同度不同，所以歐盟鄰國政策的實施在時間上是有差異的。對歐盟認同度高的國家，易于接受歐盟鄰國政策對其所做出的安排，如摩爾多瓦積極改革國內經(jīng)濟，以期達到歐盟鄰國政策給摩爾多瓦設定的經(jīng)濟目標[7],反之亦然。綜上所述，雖然歐盟鄰國政策的內容很豐富，但其重要考慮卻是歐盟的安全與穩(wěn)定。歐盟鄰國政策從本質上說是一項跨支柱的地區(qū)穩(wěn)定政策,是歐盟共同外交與安全政策的地區(qū)實踐[3]。從細化歐盟安全領域的角度看，歐盟鄰國政策在很大程度上維護了歐盟的邊防安全，所以說，歐盟鄰國政策具有強大的邊防管理功能。

二、歐盟鄰國政策的邊防管理功能

(一)歐盟鄰國政策營造了良好的邊防管理環(huán)境

1．歐盟與鄰國的友好關系構建了邊界和平

邊防安全的實現(xiàn)是以良好的邊防環(huán)境為前提的，而良好的邊防環(huán)境則在很大程度上取決于鄰國間的關系。正如拉采爾(Ratzel)所言：國家間的政治平衡在很大程度上取決于國家間邊界的特征[8]7。國家間邊界的性質是由國家間關系決定的，一般而言，和平的邊界線兩側國家的關系較為友好，反之亦然。對于歐盟邊防安全而言，上述規(guī)律同樣適用。要切實維護歐盟邊防安全，首先必須使外部邊界成為和平的邊界，而和平邊界的出現(xiàn)是通過邊界線兩側國家積極經(jīng)營來實現(xiàn)的。需要強調的是，和平邊界既意味著彼此間沒有沖突，又意味著邊界線兩側的協(xié)調發(fā)展。對于歐盟與鄰國而言，與鄰國發(fā)生沖突的可能性較小。但歐盟與鄰國邊境地區(qū)的協(xié)調發(fā)展則面臨諸多問題。歐盟鄰國政策旨在減少歐盟與鄰國間的不和諧音符，增強鄰國與歐盟的一體化程度。對于處于優(yōu)勢地位的歐盟而言，經(jīng)營和平邊界的重擔在歐盟肩上。經(jīng)營和平邊界的重要前提是構建歐盟與鄰國簡單互惠關系，在彼此間利益不斷疊加的基礎上，最終實現(xiàn)邊界和平與邊防安全。歐盟通過與鄰國的跨界合作，既改善了邊界線兩側居民的生活水平，又協(xié)調了歐盟與鄰國的邊防管理、邊界附近通行管理以及邊界劃分等。

2．歐盟與鄰國的一體化密切了邊防管理合作

歐盟認為有效的邊界保護不僅起于和止于邊界[9]13，一體化背景下，歐盟邊界保護還必須超越邊界，強化與鄰國的邊防管理合作。邊防安全需要良好的邊防環(huán)境，邊防環(huán)境在地理位置上包括邊界線內側和外側兩個方面。邊界線兩側的友好交往既包括官方交往，又包括民間友好交往。對于世代生活在邊界線兩側的邊民而言，彼此間長久的歷史交往是營造良好邊防環(huán)境的群眾基礎。對于歐盟而言，邊界線內側的邊防環(huán)境可以通過歐盟內部的規(guī)章制度來營造。而與歐盟接壤的鄰國邊境地區(qū)，雖然對歐盟邊防安全意義重大，但卻在管轄權上屬于鄰國。為了切實維護歐盟的邊防安全，歐盟必須將鄰國邊境地區(qū)納入安全考慮。所以，歐盟必須通過加強與鄰國的一體化，逐步將歐盟的邊防思想、價值及較好的治理經(jīng)驗傳遞給鄰國。與此同時，歐盟還必須在簽證政策、邊防檢查以及邊防管理等方面進一步加強一體化，考慮邊民的現(xiàn)實情況，提升彼此間人員、貨物、資金及技術等方面的過境順暢度，更好地促進邊民間的交流與交往。進而使邊境地區(qū)成為交流與交往的重鎮(zhèn)，使雙方在交流與交往中消除矛盾與分歧，增加了解與信任，最終贏得邊防安全的共贏。歐盟在制定鄰國政策時已經(jīng)深深地意識到鄰國在維護邊防安全中的重要地位。鄰近國家的良好治理乃是歐洲利益之所在，我們的任務在于促使東部一系列善治國家的出現(xiàn)，以及在地中海邊界謀求分享密切合作的關系[10]。

歐盟與鄰國一體化的過程不僅僅是鄰國認同并逐步接受歐盟的價值及制度的過程，也是歐盟與鄰國邊防安全共生度不斷增強的過程。如果沒有一個持續(xù)的鄰國政策來塑造直接接壤的地緣環(huán)境,那么任何將歐盟發(fā)展成國際巨人的進一步的努力都是徒勞的[11]。邊防安全的共生屬性要求歐盟與鄰國間相互信任，相互信任進一步增強了邊防安全的共生屬性，而邊防安全的共生屬性又增加了雙方的收益，雙方收益的不斷溢出則必然引發(fā)雙方更大范圍、更深層次的一體化進程。

(二)歐盟與鄰國的跨界邊防合作提升了邊防管控能力

1．明晰了邊境地區(qū)的范圍，增強了邊防合作的針對性

全球化背景下，邊防安全的共生屬性使得鄰國間的跨境邊防合作成為各國維護邊防安全的必然選擇，這一點，對于歐盟來說也不例外。歐盟一體化的深入發(fā)展對邊防安全的要求提高，跨境邊防合作顯得非常重要。要加強跨境邊防合作，明確合作所涉及的空間區(qū)域是有效開展邊防合作的前提。擴大后的歐盟在面對鄰國時，首先意識到邊境地區(qū)的重要性。歐洲議會認為,邊境區(qū)域是在地理、歷史、生態(tài)、種族、經(jīng)濟等方面存在統(tǒng)一性和相似性,但是被邊界分割的、在功能上相互依賴的區(qū)域。歐盟在開放邊界背景下，與鄰國間進行交流與交往，必須以跨越邊境地區(qū)為前提，且跨越邊界的過程必須是順暢的。對于歐盟而言，意識到邊境地區(qū)的重要性不僅是宏觀層面的，更是微觀層面的，因為微觀層面是操作層面，操作的質量決定了邊境安全的程度。微觀層面的關注表現(xiàn)為明確邊境地區(qū)的地理范圍。歐盟與鄰國的邊境地區(qū)通行管理協(xié)定旨在規(guī)范歐盟外部邊界線兩側30～50公里地區(qū)地域內居民的經(jīng)濟、社會及文化交流等活動[12]169。歐盟在明確了邊境地區(qū)的地理范圍外，還需明確邊境地區(qū)的管理政策，即邊境地區(qū)的通行、居住及跨境管理等。由于邊境地區(qū)位于國家的邊緣地帶，屬于國家治理的末梢，因此各種犯罪分子易于潛伏，且各種危害邊界安全的事件容易產(chǎn)生溢出效應，因此加強與鄰國邊防合作的針對性，是有效維護歐盟邊防安全的重要條件。

2．加強與鄰國的跨境邊防合作，提升邊防管控能力

邊防安全的維護需要宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面關注的是全局性的問題，微觀層面關注的是實踐層面的問題。從宏觀層面看，邊防安全的維護是一項系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、軍事、民族、宗教等方方面面，且邊防安全的綜合維護是一個漫長的過程。但是，從微觀層面看，維護邊防安全的有效方式之一就是加強跨境合作。對于歐盟而言，加強跨境邊防合作既有助于提升邊防管控能力，又有助于消除各種不良因素對邊防安全的威脅，還有助于加強與鄰國的司法警務合作。歐盟與鄰國的跨境邊防合作是多層面的，歐盟鄰國政策中有關與鄰國進行邊防合作主要表現(xiàn)為：幫助鄰國邊防實現(xiàn)現(xiàn)代化、提供邊防執(zhí)勤執(zhí)法裝備、幫助培訓邊防警察及使鄰國接受歐盟外部邊界管理的一些經(jīng)驗等[13]。首先，歐盟加強與鄰國在邊防管理制度層面的合作，即幫助鄰國不斷完善邊防管理政策及法律制度。2009年，歐盟邊防局(FRONTEX)與鄰國簽訂了7個有關打擊非法移民和跨境犯罪活動的合作協(xié)議。其次，歐盟加強了具體操作層面的合作，如聯(lián)合邊境巡邏、邊防執(zhí)勤演習等。2010年11月至2011年3月，與希臘合作在希臘和土耳其邊界進行快速邊界干預隊演習[14]。再次，歐盟在特殊局勢背景下，向鄰國提供邊防援助。2013年利比亞局勢動蕩，歐盟向利比亞派遣民事援助人員，以幫助利比亞加強海、陸、空邊境的管理與安全[15]。此外，為了更為有效地提升鄰國的邊防管控能力，歐盟也向鄰國派出邊防代表，讓邊防代表深入到鄰國邊防部門，了解其所存在的問題，并在與鄰國邊防部門協(xié)商的基礎上給出改革措施。歐盟在格魯吉亞的邊防支援特別代表分隊由來自6個歐盟成員國的邊防官員組成，負責幫助格魯吉亞邊防警察開展邊防工作。

綜上所述，歐盟在邊防管理法律制度、培訓、演習、援助以及裝備等方面加強與鄰國的跨境邊防合作，不僅提升了雙方各自的邊防管控能力，而且增強了彼此間合作的默契度，有效解決了困擾邊防安全的各種現(xiàn)實問題，切實維護了歐盟的邊防安全。隨著歐盟鄰國政策的不斷升級，歐盟與鄰國的跨境邊防合作將會朝著常態(tài)化、機制化、廣泛化及一體化方向發(fā)展。

(三)協(xié)助鄰國發(fā)展邊境地區(qū)，夯實歐盟邊防管理的基礎

歐盟的擴大，不僅意味著外部邊界線的延長，還意味著邊境地區(qū)的擴大。由于邊境地區(qū)是指邊界線兩側一定寬度的地區(qū)，因此歐盟邊境地區(qū)既包括外部邊界線以內一定寬度的地區(qū)，也包括外部邊界線以外一定寬度的地區(qū)，即鄰國邊境地區(qū)。一般情況下，由于邊境地區(qū)在地理位置上位于國家的外圍，因此該地區(qū)不僅發(fā)展水平低，且處于國家治理較為薄弱的環(huán)節(jié)，容易產(chǎn)生各種危害邊防安全的因素，這一規(guī)律同樣適用于鄰國邊境地區(qū)。鄰國邊境地區(qū)在地理位置上緊鄰歐盟的外部邊界線，因此這一地區(qū)的發(fā)展水平與安全程度在很大程度上影響著歐盟的邊防安全。為了有效推動鄰國與歐盟的一體化，歐盟將發(fā)展鄰國邊境地區(qū)涵蓋在鄰國政策中，即通過資金支持、技術幫助、制度銜接、信息交流、經(jīng)驗共享等方式，幫助鄰國發(fā)展邊境地區(qū)，以期把邊境地區(qū)變?yōu)榻涣髋c合作的舞臺。

鄰國邊境地區(qū)的發(fā)展在維護歐盟邊防安全中占有重要的地位。首先，鄰國邊境地區(qū)的發(fā)展為維護歐盟邊防安全奠定了較好的物質基礎。不管是維護邊防安全所需的基礎設施、還是維護邊防安全所需的物資，都是以邊境地區(qū)的發(fā)展為基礎的，因此發(fā)展鄰國邊境地區(qū)，在一定程度上為維護歐盟邊防安全提供了物質條件。其次，發(fā)展鄰國邊境地區(qū)為維護歐盟邊防安全提供了較好的群眾基礎。鄰國邊境地區(qū)的發(fā)展推動了雙方邊民的交流與合作，邊民在合作與交流中受益。因此共同維護邊防安全成為實現(xiàn)雙方邊民利益的現(xiàn)實要求。歐盟積極參與發(fā)展鄰國邊境地區(qū)既是為了增強雙方邊民的交流與合作，也是為了增強其認同與信任[16]。在這種情況下，雙方邊民不僅是邊境地區(qū)發(fā)展的主力軍，更是邊防安全的維護者。邊民維護邊防安全不僅表現(xiàn)在其自覺遵守邊境地區(qū)的各項規(guī)章制度和出入境制度，還表現(xiàn)在其積極抵制各種危害邊防安全的行為，以及及時發(fā)現(xiàn)和舉報各種犯罪活動的線索等。最后，發(fā)展鄰國邊境地區(qū)為維護邊防安全奠定了良好的安全認同。邊防安全的維護既需要物質基礎和群眾基礎，還需要認同，即邊界線兩側邊民認為邊防安全有助于實現(xiàn)自身利益，換言之，即邊防安全的認同問題。由于歐盟邊境地區(qū)與鄰國邊境地區(qū)在地理位置上緊密相連，且彼此的安全與利益緊密相關，所以共同的邊防安全是邊境地區(qū)發(fā)展的前提，而邊境地區(qū)的共同發(fā)展則有助于共同邊防安全的實現(xiàn)。

三、結束語

(一)在有入盟資格的情況下，成員國身份成為維護歐盟邊防管理的重要條件

在以前的歐盟擴大化進程中，鄰國身份是不斷變化的，今日的鄰國，就是明日的歐盟成員國，前提是鄰國滿足歐盟的各個條件。在這種背景下，歐盟的邊防安全是有保障的，因為歐盟通過向鄰國許諾成員國身份以維護歐盟外部邊境地區(qū)穩(wěn)定與安全[17]。由于有入盟身份的誘惑，鄰國按照歐盟的要求進行改革與調整是有盼頭的，即使付出些許代價，也能在入盟后得到補償。在這種背景下，成員國身份成為維護歐盟邊防管理的重要條件，這是因為成員國身份既有助于鄰國加強自身的改革與管理，又有助于鄰國強化本國邊境地區(qū)的管理，而鄰國強化本國邊境管理，實際上等同于維護歐盟的邊防安全。

(二)在入盟前景缺失的背景下，鄰國政策是維護歐盟邊防管理的重要功能

由于歐盟的融合或吸納能力有限，因此出現(xiàn)了即使鄰國滿足了歐盟的各項條件，也無法入盟的情況。入盟前景缺失背景下的鄰國，只能通過鄰國政策來彌補成員國身份的缺失。歐盟鄰國政策所秉承的伙伴關系與自由貿易彌補了成員國身份的缺失[1]21。在入盟前景缺失的情況下，歐盟必須重新調整與鄰國的關系，不斷升級鄰國政策，變不利因素為有利因素，通過交往與合作逐步實現(xiàn)一體化，進而實現(xiàn)共同繁榮與共同安全。歐盟不能簡單地關閉它的邊界,而是需要尋求與鄰國進行新形式的合作,加大地區(qū)一體化的努力,防止在歐洲形成新的分界線[4]。由此可以看出，歐盟鄰國政策通過構建與鄰國的互惠關系，加強與鄰國簡單自由貿易，加強與鄰國的跨境邊防合作等，切實維護了歐盟的邊防安全。

(三)未來歐盟鄰國政策的邊防管理功能將更加深化

不管歐盟未來擴大與否，鄰國在歐盟邊防安全中始終扮演著重要角色，最近的難民危機已經(jīng)用事實證明了鄰國在歐盟邊防安全中的重要性。如何定位與鄰國的關系是歐盟維護外部邊防安全的永恒主題。如果歐盟擴大，其必然需要處理與新的鄰國的關系，且新的鄰國在維護歐盟外部邊防安全中扮演著重要角色。如果歐盟暫時不擴大，那么現(xiàn)有鄰國依然是維護歐盟外部邊防安全的重要因素。所以說，不管歐盟未來擴大與否，鄰國政策的邊防功能都會進一步加深。歐盟鄰國政策邊防功能加深是由鄰國所處的地理位置和地緣位置決定的，因此逐步升級并不斷完善歐盟鄰國政策，是有效維護歐盟外部邊防安全的有力工具。未來，歐盟鄰國政策的邊防功能不斷深化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，鄰國政策中的邊防安全考慮的分量加大，表現(xiàn)為鄰國政策中預防和消除各種危害邊防安全的規(guī)定將更為具體。各種預防和打擊非法移民、跨境犯罪、走私、恐怖主義活動等措施將更加細化，且逐步側重于從根源上消滅上述問題產(chǎn)生的土壤。第二，歐盟與鄰國的邊防一體化程度進一步提升。歐盟與鄰國的邊防管理合作領域進一步拓寬、邊防執(zhí)勤執(zhí)法的一體化程度進一步提高、有關維護邊防安全的法律法規(guī)的接軌度進一步提高，邊防人員的聯(lián)合培訓以及要求等進一步接近等。第三，歐盟與鄰國的邊防安全共生性大大疊加。歐盟鄰國政策的深入推進不僅增強了鄰國與歐盟在政治、經(jīng)濟、文化等領域的一體化，而且增強了彼此邊防安全的共生性。邊防安全是歐盟與鄰國進行各項交流與合作的前提，且各項交流與合作的加深必然對邊防安全提出更高的要求，因此在彼此間交流與邊防安全維護的良性互動中，歐盟與鄰國邊防安全的共生性疊加將大幅提升。

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(責任編輯 杜 彬)

Border Management Functions of European Neighborhood Policy

WANG Yaning

(DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The birth of European Neighborhood Policy (ENP) is a positive response to EU’s dilemma-to include or exclude migrants. Although some scholars have pointed out that the ENP depends strongly on European integration， it has its unique characteristics. This policy can not only do good to the cooperation between EU and neighboring countries without membership perspective， but also play an important role in the maintenance of EU border security. From this perspective， the ENP performs a function of border management. This paper begins with a brief analysis of the ENP， then studies the functions of ENP， that is to build a good border management environment， enhance border management capacity and strengthen border management infrastructures.

European Neighborhood Policy； border management； neighborhood borders； FRONTEX

2016-04-08

王亞寧(1975— )，女，陜西咸陽人，教授。

D631.46

A

1008-2077(2017)03-0018-05