“大一統(tǒng)”式金融監(jiān)管構(gòu)想

賀斌

近期，有關(guān)金融改革的呼聲再次高漲，其中金融監(jiān)管體制改革備受矚目，甚至一度傳出“三會”（銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會）合并的傳言。

11月3日，中共中央總書記習(xí)近平作《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況說明時表示，“要堅(jiān)持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線?！?/p>

一周后，11月9日，在解讀“十三五”規(guī)劃建議有關(guān)情況吹風(fēng)會上，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民也表示，根據(jù)前一個階段資本市場的波動，也是為了適應(yīng)中國金融發(fā)展混業(yè)越來越多的趨勢，所以這次建議中提出，要對現(xiàn)行金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，具體的改革方案還需要進(jìn)一步研究和制定。

中央高層對金融監(jiān)管體制改革的相繼表態(tài)，意味著金融監(jiān)管體制改革已正式提到議事日程。期間更有輿論捕捉到“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管”字眼，猜測認(rèn)為這是針對近年中國的分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，高層首次明確中國金融監(jiān)管體制的改革方向。

目前，針對未來“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管”的改革方向，輿論有兩種傾向：一種傾向認(rèn)為，未來將“一行三會”重新合并，成立一個超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu);另一種傾向認(rèn)為，在現(xiàn)有機(jī)制基礎(chǔ)上成立一個級別更高的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，對金融監(jiān)管空白領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

《中國新聞周刊》為此走訪了業(yè)內(nèi)專家，在大多數(shù)受訪者看來，無論哪種改革方式，都代表了業(yè)內(nèi)對改變現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式的強(qiáng)烈期望，改革勢在必行。而他們的共識是，在保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)性、獨(dú)立性的同時，要尋找到一條與市場契合度相吻合的監(jiān)管路徑。

聚焦超級金融監(jiān)管

實(shí)際上，“三會”本是一體，均脫胎于“一行”，中國金融分業(yè)監(jiān)管的模式始于1995年證監(jiān)會的成立，之所以開展分業(yè)監(jiān)管，主要源于當(dāng)時金融機(jī)構(gòu)混亂的經(jīng)營現(xiàn)象——銀行不僅從事銀行業(yè)務(wù)，同時兼營保險(xiǎn)、基金、證券業(yè)務(wù);另外，證券公司大量吸收居民存款，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。出于控制風(fēng)險(xiǎn)以及理順整個金融行業(yè)的需要，國務(wù)院確定了金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的模式，進(jìn)而也就確定了目前正在實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管的模式。

然而，分業(yè)監(jiān)管模式成立以來，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)所處位置導(dǎo)致監(jiān)管理念和對具體問題的認(rèn)識有差別，“行會之爭”屢有發(fā)生，成為業(yè)內(nèi)心照不宣的話題;加上綜合金融監(jiān)管涉及方方面面的利益分割，監(jiān)管難度可想而知。

為此，有人建議，在短時期內(nèi)，如果做不到統(tǒng)一監(jiān)管，應(yīng)該由國家更高層級來督促各部門進(jìn)行突破。這也成為了建議由國務(wù)院牽頭超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的理由之一。

另外，此前中國資本市場的大幅波動中，相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不暢，信息不明，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)盲區(qū)。而隨著互聯(lián)網(wǎng)在傳統(tǒng)金融領(lǐng)域不斷開疆辟土，互聯(lián)網(wǎng)金融成為事實(shí)上的“三不管”地帶。同時，金融市場的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，新的金融產(chǎn)品和交易方式層出不窮，各金融機(jī)構(gòu)紛紛開辟新的金融業(yè)務(wù)，在混業(yè)經(jīng)營的模式下，分業(yè)監(jiān)管顯得越來越力不從心。

在這種情境下，一個承擔(dān)著“宏觀審慎管理”職能的超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為改變這一現(xiàn)狀的希望。

那么，這個超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)該如何運(yùn)作，與“一行三會”是怎樣的關(guān)系？對此，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建由央行牽頭的“超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴曙松表示，如果繼續(xù)堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管的模式，將中央銀行排斥在金融監(jiān)管體系之外，金融監(jiān)管的有效性勢必會大幅降低。

巴曙松建議在具體監(jiān)管框架改革趨勢上，重新整合央行與不同領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能，發(fā)揮央行在應(yīng)對金融危機(jī)中的主導(dǎo)作用。

而對于相關(guān)金融機(jī)構(gòu)來說，單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有效率。國泰君安首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家林采宜向《中國新聞周刊》表示，國務(wù)院沒有必要再成立一個超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，央行就可以承擔(dān)這個職能?！皩ξ覀儊碚f，本來上面就有‘一行三會4個婆婆，假如再多一個超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，那就是5個婆婆了，該聽誰的？”

在林采宜看來，央行牽頭順理成章。對銀行業(yè)來說，一方面，央行對銀行貨幣擴(kuò)張和貨幣收縮都有很強(qiáng)的指導(dǎo)功能，利率就是央行來制定的。另一方面，央行原來也是監(jiān)管銀行的，銀監(jiān)會本就是從央行分離出來的。而對保監(jiān)會和證監(jiān)會來說，央行監(jiān)管相對間接，但貨幣政策就是通過一個市場傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行的，操作者就是各家金融機(jī)構(gòu)，包括信貸收緊和放松都需要各家金融機(jī)構(gòu)來配合。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院院長助理曹嘯也向《中國新聞周刊》分析認(rèn)為，無論是“三會”取消成立一個超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是“三會”保留再成立一個超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或是由央行來承擔(dān)這個超級監(jiān)管者的角色，哪種監(jiān)管模式都各有利弊。

“由于金融發(fā)展太快，在新的條件和技術(shù)下，金融市場未來會有怎樣的風(fēng)險(xiǎn)，會采取什么形式爆發(fā)，大家都對此認(rèn)識不足，從目前來看，沒有哪一個國家的監(jiān)管模式是完美的，歐美等國家也在不斷探索和調(diào)整新的金融監(jiān)管模式，這就說明現(xiàn)在的模式都是過渡?！辈車[說。

“三會合一”

“三會”合并的消息傳出后，有人笑言，“三會”合并寓意很好，“保證銀”就是“保證贏”。

但成立一個超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)真能提高監(jiān)管效率，真能“保證贏”嗎？不少人擔(dān)心，在大部制改革的背景下，“三會合一”只是多了個蓋子，依然無法解決多頭監(jiān)管的效率低下問題。

“‘三會就比如三間房子，合并之后是要將三間房打通再重新布局，真正成為一家，而不是簡單地在這三間房之外再圍個院子，依然還是三家?！绷植梢朔治稣f。

在林采宜看來，混業(yè)經(jīng)營在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代已經(jīng)是大趨勢，分業(yè)銀行有投行部，券商也在做一些類信貸業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司也賣理財(cái)產(chǎn)品，很多業(yè)務(wù)存在交叉，但由于目前分業(yè)監(jiān)管模式是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，對同一項(xiàng)業(yè)務(wù)證監(jiān)會和銀監(jiān)會的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，就容易出現(xiàn)政策套利，從而造成政策分歧，以及市場分割和風(fēng)險(xiǎn)。

從具體業(yè)務(wù)上來講，功能監(jiān)管是每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都要遵循一樣的規(guī)則，比如財(cái)富管理業(yè)務(wù)應(yīng)該遵循怎樣的規(guī)范，無論證券公司還是銀行都要遵循這樣的規(guī)則;再比如投資業(yè)務(wù)，無論政券機(jī)構(gòu)還是其他金融機(jī)構(gòu)都要遵循同樣的規(guī)則。不同的機(jī)構(gòu)在同樣的規(guī)則下做同樣的業(yè)務(wù)，就沒有監(jiān)管套利的政策空間。

對此，林采宜認(rèn)為，功能監(jiān)管必須在統(tǒng)一的監(jiān)管體系下才能進(jìn)行，因此，合并后應(yīng)該變機(jī)構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管，或者從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)為業(yè)務(wù)監(jiān)管，這樣就會消除監(jiān)管套利空間，也避免一個機(jī)構(gòu)參與某個業(yè)務(wù)要受多頭監(jiān)管，面對不同的規(guī)則無所適從的情況出現(xiàn)。

從最初央行負(fù)責(zé)銀行保險(xiǎn)證券的全面監(jiān)管，到把金融監(jiān)管的職能與貨幣政策職能分離，形成了“一行三會”的格局，現(xiàn)在似乎又要再把央行變成大一統(tǒng)的超級貨幣金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這是否意味著逆轉(zhuǎn)當(dāng)年的改革，重新回到原來的老路？

對于這一說法，林采宜不以為然：“回到老路上的不應(yīng)該是監(jiān)管方式和監(jiān)管思維，隨著時代進(jìn)步，該合就得合，這不是倒退。美國的金融監(jiān)管也分業(yè)混業(yè)了好幾次，如果合起來監(jiān)管效率更高那就是進(jìn)步，怎么能說合起來就回到老路了呢？”

捍衛(wèi)獨(dú)立性和專業(yè)性

然而，一個令人擔(dān)憂的問題是，在中國這樣的大國，金融業(yè)的規(guī)模巨大并且擴(kuò)張迅速，如果僅有一個超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集大權(quán)于一身，卻沒有制衡，會是怎樣的局面？

這也正是曹嘯所擔(dān)心的，從國際經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管理論來講，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)和多頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)各有利弊，單一監(jiān)管者缺乏協(xié)調(diào)和糾偏的過程，會出現(xiàn)很多問題。多頭監(jiān)管的好處在于其協(xié)調(diào)過程就是一個避免單一的監(jiān)管者犯錯誤的過程，存在糾偏的可能性?！艾F(xiàn)在‘三會互相吵鬧，各說各的反而能把問題看得更透徹，雖然可能會有些拖沓，失去一些時機(jī)，但大的問題反而不會出現(xiàn)。”

因此，曹嘯傾向于保留“一行三會”，再單獨(dú)成立一個以協(xié)調(diào)為主的超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！皬闹袊鹑诎l(fā)展方向來看，如果不考慮改革成本，保留三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本架構(gòu)，在一定程度保留分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢，在此前提下，成立一個協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能夠避免監(jiān)管不足或協(xié)調(diào)麻煩的問題。”

保留“一行三會”的另一個原因在于金融監(jiān)管的專業(yè)性太強(qiáng)，曹嘯認(rèn)為，從傳統(tǒng)角度來看，銀行、證券、保險(xiǎn)存在著專業(yè)差異，一個完全統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處理專業(yè)性問題上可能會存在難度。

此外，目前中國金融市場大多是混業(yè)經(jīng)營，交易復(fù)雜，存在信息不對稱問題，這對大而統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否有效地收集信息，從而應(yīng)對專門風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生挑戰(zhàn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一后，盡管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本會比較低，但內(nèi)部管理層必然會加大，規(guī)模太大，管理太泛。

這與目前的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度似乎有類似之處。2003年，銀監(jiān)會成立時，“三會”就在金融監(jiān)管方面確立了分工合作框架與協(xié)調(diào)機(jī)制。2008年8月14日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，根據(jù)方案，央行將會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，但并沒有明確是誰來牽頭。

直到2013年8月，國務(wù)院第一次以文件形式確定建立由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，同時確定聯(lián)席會議重點(diǎn)圍繞金融監(jiān)管開展工作。

“然而，已經(jīng)成立十幾年的聯(lián)席會議制度，似乎并沒有發(fā)揮出它該有的作用?！币晃徊辉妇呙墓賳T說。

對此，曹嘯分析認(rèn)為，與聯(lián)席會議相比，超級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是個實(shí)實(shí)在在的機(jī)構(gòu)，不僅有“身體”，還有“腿”，在縱向管理上也有層級。但還需要對它做個功能定位：“三會”負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，從機(jī)構(gòu)角度、從某一個單一市場角度、從交易角度考慮問題;超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)則從整個金融市場宏觀的風(fēng)險(xiǎn)審慎狀況考慮問題，比如某一個局部市場、某一個機(jī)構(gòu)、某個新出現(xiàn)的交易會對整個金融體系有怎樣的影響和沖擊。

多頭監(jiān)管必然會造成效率的損失，但曹嘯認(rèn)為效率損失有時候是必要的，因?yàn)榘凑债?dāng)前市場的發(fā)展，單一機(jī)構(gòu)在多大程度能夠解決監(jiān)管當(dāng)中的信息問題，從而避免因一個監(jiān)管政策失誤導(dǎo)致整個金融體系受到?jīng)_擊，對此是存在疑問的。所以他認(rèn)為相比而言，即使存在“三會”拖沓，效率不高，這個代價也是合理的。

此外，這種超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)也為未來的改革留下空間，“如果將來發(fā)現(xiàn)就需要一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)就夠了，那時再合并也不遲。新技術(shù)的出現(xiàn)意味著金融體系會出現(xiàn)快速的變化，意味著未知的風(fēng)險(xiǎn)，因此過于激進(jìn)的改革不一定好，反而采取一些相對折中一點(diǎn)的方案，既能保持對未來的適應(yīng)性，也能較好解決當(dāng)前存在問題，為未來監(jiān)管體系變化打下基礎(chǔ)?！辈車[說。

前述不愿具名的官員認(rèn)為，無論未來“一行三會”如何整合，最重要的是要捍衛(wèi)和保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性，在對金融監(jiān)管體系重新設(shè)計(jì)的同時，要尋找一條與市場契合度相吻合的監(jiān)管途徑。