《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》解讀

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室趙陽(yáng)、祝衛(wèi)東、吳宏耀、張征、張建軍、王賓分別從實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障、健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、解決我國(guó)“三農(nóng)”問題的根本途徑等三大方面，對(duì)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）進(jìn)行了解讀。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障

（一）深化農(nóng)村土地制度改革——完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，合理提高個(gè)人收益

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。改革完善農(nóng)村土地制度，有利于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，有利于促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

《方案》對(duì)開展以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)進(jìn)行了全面部署，對(duì)改革試點(diǎn)工作提出了系統(tǒng)要求。

針對(duì)征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善、土地增值收益分配機(jī)制不健全等問題，《方案》提出，要縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)，以及交易規(guī)則亟待健全等問題，《方案》提出，允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，《方案》提出，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

深化農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)守“土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”這三條底線，防止犯歷史性和顛覆性的錯(cuò)誤。

（二）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革——不得把集體所有制改垮了、把集體所有權(quán)改虛了、把集體資產(chǎn)改沒了

以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會(huì)主義公有制的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要著眼于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激活農(nóng)村各類要素潛能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、利益分配共享、要素配置優(yōu)化、治理結(jié)構(gòu)完善的有效實(shí)現(xiàn)形式，建立中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制。

要針對(duì)不同類型的集體資產(chǎn)推進(jìn)分類改革。對(duì)于資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，探索發(fā)展土地股份合作等多種合作形式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是以明確債權(quán)債務(wù)、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、收益分配等為主要內(nèi)容，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展農(nóng)民股份合作，健全對(duì)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制。對(duì)于公益性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的有效機(jī)制，更好地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。

《方案》指出，現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，切實(shí)防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，必須堅(jiān)守改革的原則和底線。要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不是一分了之、吃集體經(jīng)濟(jì)的“散伙飯”，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定。要堅(jiān)持農(nóng)村土地和資產(chǎn)由農(nóng)民集體所有、集體受益、集體內(nèi)部共同分享，積極探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)途徑，不得把集體所有制改垮了、把集體所有權(quán)改虛了、把集體資產(chǎn)改沒了。要因地制宜、循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。針對(duì)農(nóng)村千差萬別的實(shí)際，推進(jìn)改革不能用一個(gè)尺碼裁衣，改革的節(jié)奏、方式都要從各地實(shí)際出發(fā)，給基層留出具體“施工”空間。

（三）深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革——土地流轉(zhuǎn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮

發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。截至今年6月，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)超過97萬家，農(nóng)民合作社達(dá)到140萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過12萬家，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍。

適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率為核心，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，讓農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度煥發(fā)新的活力，為推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化增添新的動(dòng)力，成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革的必然要求。

推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。要規(guī)范有序，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。要順勢(shì)而為，切實(shí)尊重農(nóng)民的意愿，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。

發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要在“多種形式”上下功夫，既要鼓勵(lì)通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng);更要支持不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過土地入股、土地托管等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要在“適度”上做文章，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)一定要與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平相適應(yīng)，不能片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不能人為地“壘大戶”。

積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在不同的地區(qū)、不同的領(lǐng)域有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和發(fā)展空間，要因地制宜、分類指導(dǎo)，不追求一種模式，不偏好一類主體，重點(diǎn)是強(qiáng)化政策扶持，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展。要不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織形式和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)戶、合作社、企業(yè)之間互利共贏的合作模式，讓農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。要培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，扶持有技能和經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)、領(lǐng)辦農(nóng)民合作社，創(chuàng)立農(nóng)產(chǎn)品加工、營(yíng)銷企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織。

健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度

農(nóng)業(yè)要發(fā)展，投入是關(guān)鍵。建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障我國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給意義重大。

《方案》指出，要把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。同時(shí)，合理劃分中央與地方支農(nóng)事權(quán)和責(zé)任。整合涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金，切實(shí)提高投入績(jī)效，也可以通過政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧瑤?dòng)金融和社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給，還需要農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技體制改革、基層農(nóng)技推廣體系完善等形成合力。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，《方案》提出，要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立有利于節(jié)水的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。同時(shí)，要深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，讓產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教緊密結(jié)合，完善科研立項(xiàng)和成果轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)科技人員的激勵(lì)機(jī)制。扶持種業(yè)發(fā)展，做強(qiáng)一批“育繁推”一體化的大型骨干種子企業(yè)。完善基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系，探索公益性農(nóng)技推廣服務(wù)的多種實(shí)現(xiàn)形式。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度——

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革將“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”，補(bǔ)貼資金向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，不讓種糧農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)吃虧

中國(guó)要富，農(nóng)民必須富。增加農(nóng)民收入，必須保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的合理水平。完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)控制度，要通過改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。各類主要農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)計(jì)民生中的重要程度不同，《方案》提出，要采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。改進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控方式，避免政府過度干預(yù)，搞活市場(chǎng)流通，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。在農(nóng)產(chǎn)品流通方面，要強(qiáng)化以信息化為支撐的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通新業(yè)態(tài)，發(fā)揮電子商務(wù)平臺(tái)在聯(lián)結(jié)農(nóng)戶和市場(chǎng)方面的作用。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。關(guān)于如何完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，《方案》要求，要保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。

對(duì)于補(bǔ)貼資金投向，《方案》強(qiáng)調(diào)，調(diào)整部分存量資金和新增補(bǔ)貼資金向各類適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，突出財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)，持續(xù)增加對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)的投入機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持，加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置等的支持力度。同時(shí)，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，讓種糧的農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)不吃虧。

（三）建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制——推廣減量化和清潔化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)農(nóng)業(yè)的未來方向，也是我們對(duì)子孫后代不可推卸的責(zé)任。建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新，推廣減量化和清潔化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，完善農(nóng)業(yè)投入品減量提效補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。做好生態(tài)治理工作，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，加強(qiáng)重金屬污染耕地治理和東北黑土地保護(hù)。深入推進(jìn)退耕還林還草、還濕還湖、限牧限漁，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等。

此外，《方案》對(duì)加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新也提出了要求。要不斷創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，促進(jìn)商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，促進(jìn)普惠金融發(fā)展，加快建立適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)適度、風(fēng)險(xiǎn)可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。

解決我國(guó)“三農(nóng)”問題的根本途徑

（一）發(fā)展新型城鎮(zhèn)化不意味著讓農(nóng)村凋敝

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和建管機(jī)制。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬多、缺口大，補(bǔ)足短板的關(guān)鍵是建立長(zhǎng)效投入機(jī)制。《方案》提出，進(jìn)一步加大公共財(cái)政投入力度，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營(yíng)。探索建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享的機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施決策、投入、建設(shè)、運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，建立自下而上的民主決策機(jī)制。

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要加快形成新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體兩翼，二者協(xié)調(diào)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化決不意味著讓農(nóng)村凋敝。深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，必須切實(shí)解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城輕鄉(xiāng)的問題。《方案》提出要完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的規(guī)劃體制。構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃編制體系，盡快修訂完善縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，提高規(guī)劃科學(xué)性和前瞻性，強(qiáng)化規(guī)劃約束力和引領(lǐng)作用。

（二）鼓勵(lì)地方開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)制度改革試點(diǎn)

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要推進(jìn)形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村居民享受到的基本公共服務(wù)比城市居民面更窄、水平更低。為此，《方案》提出要完善縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，健全全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)。鼓勵(lì)地方開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)制度改革試點(diǎn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要進(jìn)一步健全有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制。《方案》從加快推進(jìn)戶籍制度改革和完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度兩大方面著手，提出了明確要求。細(xì)化完善和實(shí)施差別化落戶政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶并享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利，有序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。加快建立和實(shí)施居住證制度，構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度，把進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。同時(shí)，要切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。多管齊下，逐步讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)，讓他們有尊嚴(yán)地變成新市民。

（三）探索開展以村民小組、自然村和農(nóng)村社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)

隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系深刻調(diào)整，農(nóng)民的思想觀念、行為方式明顯變化。為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，《方案》從頂層設(shè)計(jì)層面明確了加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理的基本遵循。

搞好鄉(xiāng)村治理，關(guān)鍵在于堅(jiān)持發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。無論農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長(zhǎng)，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖，核心作用不能削弱。按照全面從嚴(yán)治黨的新要求，《方案》從充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織班子建設(shè)、嚴(yán)肅黨內(nèi)基層政治生活、加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)等幾個(gè)方面，做出了重要部署，旨在保持農(nóng)村基層黨組織的純潔性和凝聚力，進(jìn)一步增強(qiáng)團(tuán)結(jié)群眾、帶領(lǐng)群眾共同脫貧致富奔小康的能力，不斷夯實(shí)黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

發(fā)揮農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，必須健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。根據(jù)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的新變化和農(nóng)民群眾的新要求，必須進(jìn)一步完善村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式?！斗桨浮诽岢隽舜迕褡灾蜗蛏蠑U(kuò)展和向下延伸的新思路，就是在有實(shí)際需要的地方，依托土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)治理資源，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn);在已經(jīng)建立新型農(nóng)村社區(qū)的地方，開展以農(nóng)村社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的新變化，《方案》要求研究明確村黨組織、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能定位及相互關(guān)系。在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開展實(shí)行“政經(jīng)分開”試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。