城管行政執(zhí)法體制改革十七年追溯

趙斌

導(dǎo)讀：1996年以來，國(guó)內(nèi)各地城管行政執(zhí)法體制的改革取得了顯著的成績(jī)，同時(shí)，作為新生事物，也暴露出很多的困惑和問題，特別是近年來城管行政執(zhí)法陷入了“城管生態(tài)”的怪圈。追溯17年來城管行政執(zhí)法體制改革的軌跡，探討城管行政執(zhí)法中的困惑，有助于對(duì)城管公安化、執(zhí)法柔性化、城管社區(qū)化等問題進(jìn)行分析。

1996年4月，國(guó)務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第16條規(guī)定，發(fā)布了《關(guān)于貫徹實(shí)施中華人民共和國(guó)行政處罰法的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕13號(hào)），由此確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。1997年，北京市宣武區(qū)、深圳市羅湖區(qū)率先進(jìn)行了城市管理行政執(zhí)法體制改革，在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，組建了城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2002年，國(guó)務(wù)院授權(quán)所有省、自治區(qū)、直轄市可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)城市管理領(lǐng)域以及認(rèn)為需要的其他行政管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，城市管理行政執(zhí)法體制改革開始在全國(guó)全面鋪開。截至2014年，該項(xiàng)改革已走過17年的歷程。17年來，一方面各地的城市管理取得了顯著的成效；另一方面，暴力抗法和抗拒執(zhí)法現(xiàn)象不斷發(fā)生，也使各地城市管理陷入了“城管生態(tài)”的怪圈，城管隊(duì)伍也一直處在輿論的漩渦中心，城管執(zhí)法飽受詬病。梳理17年來城管行政執(zhí)法中的困惑和典型問題，對(duì)于轉(zhuǎn)型期探索以人為本的城管執(zhí)法體制的改革趨勢(shì)具有重要的意義。

一、城管行政執(zhí)法的理論背景

（一）服務(wù)型政府理論

服務(wù)型政府理論是20世紀(jì)90年代在西方國(guó)家掀起的轟轟烈烈的新公共管理運(yùn)動(dòng)實(shí)踐的產(chǎn)物，主要是相對(duì)傳統(tǒng)的管制型政府而言的。2004年2月，溫家寶總理在中央省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上，首次明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的主張。我國(guó)學(xué)術(shù)界目前主要從政府治理模式、政府服務(wù)行政范式及服務(wù)目標(biāo)導(dǎo)向等角度闡述服務(wù)型政府概念的內(nèi)涵。綜合各種論述成果，從本質(zhì)上說服務(wù)型政府理念下的政府必須是一個(gè)具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的政府，是一個(gè)民主和負(fù)責(zé)的政府，是一個(gè)法治和有效的政府，是一個(gè)為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了合理分權(quán)的政府。[1]建設(shè)服務(wù)型政府不僅僅是口號(hào)，它要求政府從施政理念、管理機(jī)制、運(yùn)行體制、決策模式、方式方法等多方面實(shí)現(xiàn)從管制向服務(wù)、由“掌舵”到“劃槳”的真實(shí)轉(zhuǎn)變。而城市管理行政執(zhí)法部門是城市市政管理的窗口和名片，是政府服務(wù)理念在百姓日常生活中的具體體現(xiàn)，因此如何用良好的服務(wù)形象展現(xiàn)政府的服務(wù)職能就成為服務(wù)型政府建設(shè)中急需解決的問題。

（二）分權(quán)制衡理論

分權(quán)制衡是被西方國(guó)家普遍運(yùn)用在政治體制和其他國(guó)家管理活動(dòng)中的重要法理。古希臘先哲亞里士多德在闡釋“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”思想時(shí)提出了分權(quán)的思想。制衡學(xué)說是在分權(quán)思想基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。分權(quán)制衡理論主要包含三方面的含義。首先是分權(quán)，包括橫向的立法、行政、司法三個(gè)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分立和縱向的中央與地方之間的權(quán)力分立；其次是制約；最后權(quán)力制約的主要方式是以權(quán)力制約權(quán)力。孟德斯鳩在《論法的精神》中進(jìn)一步闡述了這種觀點(diǎn)，他認(rèn)為：“凡是有權(quán)力的人，總要濫用權(quán)力，非碰到限度為止?！盵2]因而，從事物的性質(zhì)來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。西方的分權(quán)制衡理論對(duì)我國(guó)的城市管理行政體制改革具有重要的借鑒意義。就權(quán)力性質(zhì)而言，行政權(quán)包括管理權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)等。從權(quán)力分離的角度看，把行政處罰權(quán)與行政機(jī)關(guān)擁有的管理權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)、審批權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力分離開來，實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)對(duì)解決城市行政管理中存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)、執(zhí)法效率低、執(zhí)法腐敗等多種現(xiàn)象起到了重要的作用。

二、城管行政執(zhí)法中的困惑

（一）法律依據(jù)不充分性

目前，我國(guó)城管行政執(zhí)法的直接依據(jù)是來源于1996年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條之規(guī)定，即在國(guó)務(wù)院的授權(quán)下，除限制人身自由的行政處罰權(quán)外，一些省市和自治區(qū)可以成立一個(gè)專門的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰相關(guān)方面的工作。依據(jù)這一規(guī)定，國(guó)務(wù)院在1996年發(fā)布了13號(hào)文件，決定從1997年起，在全國(guó)部分地區(qū)實(shí)施“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度改革試點(diǎn)工作。由于《行政處罰法》只是規(guī)定了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的辦法，而沒有規(guī)定由哪個(gè)行政部門來進(jìn)行規(guī)范和管理，更未明確城管的法定職責(zé)、權(quán)力義務(wù)等問題，許多地方的城管主要依靠當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的具體紅頭文件和政府行政命令來進(jìn)行城市管理，因此導(dǎo)致了城管依法行政先天不足、師出無名的問題，“借法執(zhí)法”的合法性屢遭公眾質(zhì)疑。沒有明確的法律依據(jù)，城管成為了執(zhí)法隊(duì)伍中的“弱勢(shì)群體”。亞里士多德曾說：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律，又應(yīng)該是制訂得良好的法律?！狈煞ㄒ?guī)的完善是城市管理行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，也是破解目前城市管理中諸多矛盾的根本途徑。因此，不少城管執(zhí)法人員在面對(duì)城管行政執(zhí)法的合法性困境時(shí)，一致認(rèn)為盡快出臺(tái)一部既能統(tǒng)領(lǐng)城市管理行政執(zhí)法改革又能規(guī)范城市管理行政行為的《城市管理法》是當(dāng)務(wù)之急。[3]

（二）情與理的沖突性

城市讓生活更美好，自20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化率平均每年以3.46%的速度在增長(zhǎng)。城市藍(lán)皮書《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告2012》中指出，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率在2011年已達(dá)51.27%，中國(guó)的城市人口首次超過了農(nóng)村人口。截至2014年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已上升到54.77%。城市比鄉(xiāng)村具有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和具備更優(yōu)質(zhì)的生活設(shè)施，產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)不斷在吸引著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市。但是由于大量的進(jìn)城務(wù)工者沒有資本，知識(shí)技能單一，就業(yè)能力差等諸多原因，部分人不得不靠占道經(jīng)營(yíng)、擺攤設(shè)點(diǎn)、露天燒烤等簡(jiǎn)單勞動(dòng)維持生計(jì)。這些人和城市的下崗工人一起成為了城管執(zhí)法的主要對(duì)象，同時(shí)也是公眾眼中的弱勢(shì)群體。一方面，城管為了創(chuàng)建美好的城市環(huán)境和維持良好的公共秩序，代表著公共利益對(duì)市容市貌進(jìn)行管理，合乎城市發(fā)展的理性需求；另一方面，由于執(zhí)法的對(duì)象通常是城市的低收入人群，當(dāng)對(duì)違規(guī)的他們進(jìn)行處罰時(shí)，觸及了違法當(dāng)事人的私人利益和生存權(quán)利，通常得不到他們自身及群眾的理解和支持，反而引起被執(zhí)法者的抗拒心理和公眾的指責(zé)。加上民間一直流傳的“公安管壞人、工商管富人、城管管窮人”說法的渲染，城管執(zhí)法好像顯得不盡人情。中國(guó)傳統(tǒng)文化的精神特質(zhì)要求人們做事既要合情又要合理，城管行政執(zhí)法合乎了維護(hù)市容干凈整潔之“理”，失卻了讓弱勢(shì)群體生存之“情”?！扒椤迸c“理”的沖突讓城管這一特殊群體一直處在輿論的風(fēng)口浪尖之上，城管也成為了“粗暴執(zhí)法”“野蠻執(zhí)法”的代名詞，城管部門成為了行風(fēng)評(píng)議最差的部門，正如一位從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)歸來從事城管工作的隊(duì)員所言，他從“最可愛的人”變成了“最可恨的人”，而從“最可愛”到“最可恨”的轉(zhuǎn)變需要心理承受何等的煎熬。城管與弱勢(shì)群體之間不是天生的對(duì)立關(guān)系。究竟有沒有一種辦法，既能讓弱勢(shì)群體有謀生之計(jì)，又能讓城管執(zhí)法合情合理？

（三）職業(yè)身份的模糊多重性

城管成立十七年來，雖然手握?qǐng)?zhí)法中的處罰大權(quán)，但由于是“橫空出世”，和工商、交通、衛(wèi)生等其他行政機(jī)關(guān)相比，卻面臨著地位不同、身份尷尬的從業(yè)危機(jī)。一方面是后者從中央到地方，都有一個(gè)垂直的權(quán)力架構(gòu)；而城管并不是傳統(tǒng)部門執(zhí)法職能上的集合，也沒有專門的國(guó)家級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)口管理，而是各地城市政府的“別動(dòng)隊(duì)”，由地方城市政府直接管理，這就使得各地城管在執(zhí)法遇到種種困惑時(shí)缺乏來自上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與管理，成為了“上無爹娘，子孫滿堂” 的附屬于地方政府的工具。另一方面是在城管內(nèi)部，城管執(zhí)法人員存在著三種不同的身份。既有公務(wù)員編制又有事業(yè)單位編制，還有合同制員工的存在。執(zhí)法人員身份的多重性導(dǎo)致了對(duì)城管管理的混亂，同時(shí)其職業(yè)身份也并未得到大家的認(rèn)可，每次“執(zhí)法事件”之后總有許多質(zhì)疑的聲音。以至于至今不少專家學(xué)者開始呼吁取消城管，即使一些當(dāng)初支持建立城管的官員學(xué)者現(xiàn)在也開始反思城管建立的必要性，普通老百姓的呼聲就更高了。[4]中國(guó)城管，難道真的走投無路了嗎？

三、城管行政執(zhí)法體制改革中的問題

城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的今天，構(gòu)建和諧社會(huì)必須加強(qiáng)城市管理體制的改革與創(chuàng)新。鑒于城管執(zhí)法中出現(xiàn)的種種問題和弊端，為重塑城管形象、提高城市管理水平，突破城管瓶頸，十七年來各地政府通過各種方式改進(jìn)執(zhí)法體制，在城管公安化、執(zhí)法柔性化、城管社區(qū)化等方面進(jìn)行了積極有益的探索和嘗試。從目前實(shí)施效果看，不少實(shí)踐還值得進(jìn)一步探討。

（一）城管公安化：激化矛盾的本末倒置之舉？

面對(duì)執(zhí)法中眾多的沖突事件，城管如何執(zhí)法問題成為了城市管理中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。2009年9月，在廣州市的“大部制”改革中，提出了設(shè)立一支“城管公安”隊(duì)伍（城市管理特勤大隊(duì)），以配合、協(xié)助城市管理執(zhí)法，被稱為城管執(zhí)法體制改革中的創(chuàng)新之舉。“城管公安”的主要職責(zé)是維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)治安、防暴抗暴，負(fù)責(zé)調(diào)查執(zhí)法沖突中城管被打傷的刑事案件，舒緩城管和攤販之間的矛盾等?！俺枪芄病钡某闪⒉粌H能有效減少執(zhí)法中的暴力抗法事件，而且能解決城管執(zhí)法人員在暴力抗法中被動(dòng)挨打的尷尬局面。“城管公安”得到了眾多城管隊(duì)員的擁護(hù)和支持，但是卻更多地遭到了社會(huì)各界的質(zhì)疑和批評(píng)。一是機(jī)構(gòu)重疊，背離大部制改革的原則?！熬?jiǎn)、統(tǒng)一、效能”是大部制改革的基本精神。在公安局內(nèi)部設(shè)立的“城管公安”與原有的城管部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上造成了重疊現(xiàn)象，結(jié)果是同一項(xiàng)工作，兩個(gè)部門一同出動(dòng)執(zhí)法，造成了行政執(zhí)法成本的浪費(fèi)。二是違背國(guó)際主流模式。在城市管理執(zhí)法模式上，國(guó)際上通行的是警察管理。設(shè)立“城管公安”之后，就應(yīng)當(dāng)明確“城管公安”管理城市的資格，授予其相應(yīng)的權(quán)力。至于城管，這個(gè)機(jī)構(gòu)已純粹屬于多余，讓公安配合、協(xié)助城管執(zhí)法是多此一舉。三是定位錯(cuò)誤。公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具之一，主要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的各項(xiàng)權(quán)益，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)。而設(shè)立“城管公安”，其實(shí)在邏輯前提上己經(jīng)把執(zhí)法對(duì)象當(dāng)成了城管的“假想敵”。這在一定程度上背離了“公安”的固有屬性，人民內(nèi)部矛盾升級(jí)成了敵我矛盾。四是公平問題。城管執(zhí)法的對(duì)象本來是亟需保護(hù)與關(guān)愛的弱勢(shì)群體，城管公安化進(jìn)一步壯大了執(zhí)法的力量，對(duì)于靠擺攤設(shè)點(diǎn)維持生存的攤販來說，為城管配備公安是本末倒置之舉。事實(shí)上，解決城管與商販的矛盾，最根本的辦法是疏而不是堵，是因勢(shì)利導(dǎo)而不是針鋒相對(duì)，更重要的是要靠執(zhí)法人員自身執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變。[5]警察有其自身的職責(zé)范圍，不能幻想通過警權(quán)壓制一切矛盾。城管公安化，最終導(dǎo)致的結(jié)果將會(huì)是公安城管化。

（二）執(zhí)法柔性化：假作秀而非真溫柔？

針對(duì)城管行政執(zhí)法中不斷出現(xiàn)的暴力沖突事件，近幾年，各地政府紛紛對(duì)城管執(zhí)法的模式進(jìn)行創(chuàng)新探索，出臺(tái)了改變城管執(zhí)法形象的新措施即所謂的“柔性執(zhí)法”政策。柔性執(zhí)法是人們?cè)趯?duì)過去及現(xiàn)有的執(zhí)法改革模式反思的基礎(chǔ)上，對(duì)行政執(zhí)法模式的重新設(shè)計(jì)，是一種理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法。像北京市城管采取“提示、告誡、約見、建議”等6個(gè)執(zhí)法程序，來改善執(zhí)法效果；湖北省城管執(zhí)法遵從“能教育管理則不處罰”原則；昆明市城管推出“首違不罰”制度；福建省禁止城管毀壞小販財(cái)物；甚至像鄭州市政府與城管隊(duì)員簽訂“不打人”承諾書；[6]再加上各地涌現(xiàn)的“鮮花執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”、“小品執(zhí)法”、“賣萌執(zhí)法”、“輪滑執(zhí)法”、“鐵桶陣執(zhí)法”、“互換角色執(zhí)法”等等。作為城管部門執(zhí)法方式的一種嘗試，花樣繁多的“柔性執(zhí)法”可以看出各地政府改變城管隊(duì)伍形象的決心。然而不少公眾質(zhì)疑，柔性執(zhí)法是熱鬧有余，實(shí)效性不足，是假作秀而非真溫柔。柔性執(zhí)法能否成為破解當(dāng)下城管執(zhí)法困境的“秘方”？從根本上說，城管部門進(jìn)行執(zhí)法模式創(chuàng)新固然可喜，但是要找到正確的支點(diǎn)才更為重要。柔性執(zhí)法其實(shí)是一定程度上模糊了城管在執(zhí)法過程中所遭遇的城市管理規(guī)則和現(xiàn)實(shí)之間的摩擦性沖突矛盾。眾所周知，“制度是行為的規(guī)范”，“仁圣之本，在乎制度而已”。真正創(chuàng)新城管行政執(zhí)法模式，還要從“制度”著手。中山大學(xué)岳經(jīng)綸教授認(rèn)為，柔性執(zhí)法只是表象，規(guī)章制度的確立才是更深層次的內(nèi)容。在明確城管執(zhí)法的政策目標(biāo)的前提之下，通過一定的規(guī)章制度，讓城管以更加合理文明的手段執(zhí)法，這才是解決問題的根本。

（三）城管社區(qū)化：治理理念背景下城管執(zhí)法的創(chuàng)新模式？

社區(qū)是攤販擺攤經(jīng)營(yíng)的主要載體，同時(shí)也是聯(lián)系城管與攤販溝通的重要平臺(tái)。傳統(tǒng)的城市管理主要是一元化的管理模式，近年來，隨著公民社會(huì)理論的興起，加之根據(jù)城市管理“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，條塊結(jié)合，以塊為主”和“二級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)服務(wù)”的基本要求，各地開始重視社區(qū)在城市管理中的重要作用，城市管理的重心下移，城市管理開始趨于社區(qū)化。如青島市北區(qū)的伊春路社區(qū)城管工作站、寧波江東區(qū)的華光城社區(qū)城管聯(lián)絡(luò)站、深圳市寶安區(qū)42個(gè)社區(qū)的“城管進(jìn)社區(qū)”試點(diǎn)等。這些城市的城市管理實(shí)踐和創(chuàng)新的共同特點(diǎn)就是注重發(fā)揮民眾的力量，讓居民親自參與城市管理事務(wù)，使“城管一家治理”變成“全民積極參與”，最終達(dá)到“無為而治”。揚(yáng)州大學(xué)城市問題研究學(xué)者徐善登也認(rèn)為在城管難題中政府只有明確治理理念，通過與企業(yè)開展合作，提高居民的公共參與意識(shí)，以三方的治理合力才能解決城管的難局?？梢哉f，在治理理論視角下，將城市管理的觸角伸向基層，對(duì)緩和居民對(duì)城管的敵對(duì)情緒、增進(jìn)城管與居民的溝通和了解等方面具有積極的作用。然而，目前我國(guó)的公民社會(huì)還不發(fā)達(dá)，居民對(duì)公共事務(wù)的參與程度較低，參與意識(shí)缺乏，這就極大地限制了城市管理事務(wù)在公民社會(huì)自我組織和自我管理的自我治理中實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，加上近些年城管隊(duì)伍一直面臨的負(fù)面輿情，城管行政執(zhí)法的公信力不斷被削弱，城管進(jìn)社區(qū)本由城管、社區(qū)居民等多方協(xié)調(diào)共同管理的創(chuàng)新之舉，變成了城管部門的獨(dú)角戲。

四、結(jié)語

中國(guó)目前正處于重大的歷史性轉(zhuǎn)型時(shí)期，在這一時(shí)期，多元化的利益主體有著多元的利益訴求。而隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，越來越多的農(nóng)村務(wù)工者在城市集聚生存，城市管理的重要性日益凸顯，如何管理好城市也成為執(zhí)政者和城市居民共同關(guān)注的焦點(diǎn)。面對(duì)陷入困境的城管執(zhí)法工作體制，2012年11月黨的十八大提出的“新型城鎮(zhèn)化”要求“城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當(dāng)圍繞人來展開，要樹立牢固人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，產(chǎn)生良好的為人服務(wù)的功能”，為打破轉(zhuǎn)型期城管行政執(zhí)法的困境提供了思路。在“新型城鎮(zhèn)化”背景下的城管行政執(zhí)法，一定只是手段，核心工作應(yīng)是服務(wù)，城管行政執(zhí)法應(yīng)該體現(xiàn)“蘊(yùn)服務(wù)于管理中”的宗旨。當(dāng)然，由于城管行政執(zhí)法的復(fù)雜性、反復(fù)性、范圍的廣泛性以及執(zhí)法對(duì)象的流動(dòng)性等特征，對(duì)城管行政執(zhí)法體制的改革不是一蹴而就的。城管行政執(zhí)法的健康穩(wěn)定發(fā)展還需要政府、社會(huì)、居民等各方力量在未來的發(fā)展中結(jié)合實(shí)際進(jìn)行不懈的探索和努力，因?yàn)榫S護(hù)城市良好環(huán)境是城市管理者的職責(zé)和責(zé)任，遵守良好的市場(chǎng)秩序更是每位公民應(yīng)盡的義務(wù)。中國(guó)城管行政執(zhí)法，還有很長(zhǎng)的路要走。

說明：本文系重慶文理學(xué)院重點(diǎn)科研項(xiàng)目“和諧社會(huì)視野下的城管行政執(zhí)法改革問題研究”（Z2014GG17）部分成果。

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責(zé)任編輯：王 縉