自貿(mào)區(qū)制度“溢出”路徑下的城市發(fā)展與管理規(guī)制

湯蘊(yùn)懿　董露露

導(dǎo)讀：上海自貿(mào)區(qū)的“溢出”效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)已承擔(dān)了城市管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化等領(lǐng)域19個(gè)項(xiàng)目的先行先試任務(wù)。負(fù)面清單在上海自貿(mào)區(qū)試行確實(shí)也取得了很好的成效，但是負(fù)面清單主要是針對(duì)外商投資準(zhǔn)入的管理。一個(gè)城市的治理，僅僅依靠負(fù)面清單是不夠的，而要從與政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者相關(guān)的政府權(quán)力、負(fù)面準(zhǔn)入、企業(yè)誠(chéng)信、社會(huì)自治等四個(gè)方面來構(gòu)建更加全面有效的清單管理體系。

上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主要特點(diǎn)之一是通過“清單”管理方式，為實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同管理提供有益探索，并持續(xù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和管理制度創(chuàng)新。當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)的“溢出”效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)已承擔(dān)了城市管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化等領(lǐng)域19個(gè)項(xiàng)目的先行先試任務(wù)。如何以上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，全面解放思想，把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把防控風(fēng)險(xiǎn)作為重要底線，把企業(yè)作為重要主體，加快政府職能轉(zhuǎn)變，在更廣領(lǐng)域和更大空間積極探索以制度創(chuàng)新推動(dòng)全面深化改革的新路徑，率先建立符合國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化要求的城市營(yíng)商環(huán)境，是上海城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，也是中國(guó)城市發(fā)展的基本路徑。

一、上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新路徑

（一）強(qiáng)化市場(chǎng)主體功能，明確政府服務(wù)定位

市場(chǎng)決定，就是指要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，市場(chǎng)發(fā)揮主體作用，企業(yè)投資不再需要通過冗長(zhǎng)繁瑣的審批程序，進(jìn)行投資活動(dòng)只需向工商管理部門備案即可，市場(chǎng)主體只要符合法定的準(zhǔn)入條件，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)許可和批準(zhǔn)。這極大地節(jié)省了企業(yè)的時(shí)間成本，同時(shí)也可減少傳統(tǒng)審批制度下可能出現(xiàn)的尋租行為和貪污腐敗現(xiàn)象。在這種模式下，政府要嚴(yán)格按照“法不授權(quán)即禁止”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行自己職權(quán)范圍的責(zé)任，禁止將權(quán)利的黑手伸向企業(yè)，不可干擾市場(chǎng)正常秩序，否則將承擔(dān)法律責(zé)任，以保證市場(chǎng)充分自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

不同于傳統(tǒng)的各類園區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)不依靠政策優(yōu)惠，而是圍繞制度創(chuàng)新進(jìn)行探索，以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變以及更大程度的開放，不再是建立獨(dú)立、不可復(fù)制的政策洼地，而是建立體制機(jī)制可創(chuàng)造、可復(fù)制、可推廣的自由貿(mào)易試驗(yàn)田。自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新主要包括金融制度、政府管理創(chuàng)新和稅收政策創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域。在金融改革方面，涉及自由貿(mào)易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨行使用、利率市場(chǎng)化以及外匯管理改革等五個(gè)領(lǐng)域；在企業(yè)的管理方面，強(qiáng)化企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的主體地位，推動(dòng)企業(yè)管理由核準(zhǔn)制向備案制轉(zhuǎn)變；在稅制改革方面，積極研究完善適應(yīng)境外股權(quán)投資和離岸業(yè)務(wù)發(fā)展的稅收政策。

（二）深化政府責(zé)任意識(shí)，落實(shí)政府監(jiān)管職能

負(fù)面清單強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的主體地位，要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)并不意味著政府完全退出，而是把政府職能由“事前”審批向“事中、事后”監(jiān)管轉(zhuǎn)變，進(jìn)行行政監(jiān)管創(chuàng)新，建設(shè)和完善監(jiān)管型政府。負(fù)面清單在給市場(chǎng)提供充分自由的同時(shí)，不免帶來高風(fēng)險(xiǎn)，政府以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，探索與負(fù)面清單相適應(yīng)的監(jiān)管方式，依照負(fù)面清單明確的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)階段的全程監(jiān)管，構(gòu)建嚴(yán)格、完備、有效的監(jiān)管體系和風(fēng)險(xiǎn)防范體系，為自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)安全保駕護(hù)航。

負(fù)面清單的實(shí)施，給政府和市場(chǎng)的活動(dòng)范圍劃清了邊界。清單列表內(nèi)的歸政府管理，清單內(nèi)容之外的屬于市場(chǎng)范圍，二者應(yīng)當(dāng)明確分工，各司其職。負(fù)面清單制度的應(yīng)用，為企業(yè)創(chuàng)造了一個(gè)更加開放、自由、競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)程度大大下降，但同時(shí)，信息不對(duì)稱、規(guī)模效應(yīng)、公共品、外部效應(yīng)等因素導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，政府必須（也更有精力）對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行加以監(jiān)督。自貿(mào)區(qū)政府逐步變“事前”審批為“事中、事后”監(jiān)督，一方面堅(jiān)持了市場(chǎng)為主原則，激發(fā)了市場(chǎng)活力；另一方面，加強(qiáng)了政府監(jiān)督，保證了市場(chǎng)正常運(yùn)行和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府是國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“守夜人”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中盡可能發(fā)揮監(jiān)督管理作用，保證城市有效運(yùn)行。

（三）優(yōu)化社會(huì)參與機(jī)制，強(qiáng)調(diào)多元參與治理

經(jīng)濟(jì)具有社會(huì)屬性，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開社會(huì)，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中離不開社會(huì)參與。同時(shí)，社會(huì)是政府與企業(yè)發(fā)生關(guān)系的樞紐，也是政府和市場(chǎng)功能的彌補(bǔ)者。當(dāng)市場(chǎng)和政府監(jiān)督都無法很好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，需要社會(huì)力量的幫助；在市場(chǎng)和政府監(jiān)督發(fā)揮良好時(shí)，也需要社會(huì)力量參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中，極大化利用社會(huì)資源，達(dá)到效用最大化。社會(huì)參與主要涉及社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)、行業(yè)自律和政府購買公共服務(wù)三方面的問題。

1.社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)

負(fù)面清單制度和政府簡(jiǎn)政放權(quán)給企業(yè)創(chuàng)造了自由的發(fā)展空間，政府對(duì)企業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行干預(yù)減弱，這就要求企業(yè)和社會(huì)建立廣泛可信的誠(chéng)信體系，彌補(bǔ)政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督的減弱。古人有云：“民無信則不立，商無信則不興，國(guó)無信則無威?！币蚨?，建立社會(huì)誠(chéng)信對(duì)城市的管理尤為重要。社會(huì)誠(chéng)信不僅包括個(gè)人誠(chéng)信，還包括在社會(huì)生活中被廣泛認(rèn)可的道德及規(guī)則。在制度改革創(chuàng)新中，建立公共信息服務(wù)系統(tǒng)，保證公民的信息獲得權(quán)；積極進(jìn)行誠(chéng)信宣傳，提升公民和企業(yè)誠(chéng)信意識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建和完善。

2.行業(yè)自律

行業(yè)協(xié)會(huì)是中國(guó)《民法》規(guī)定的社團(tuán)法人，是介于政府和企業(yè)之間、又獨(dú)立于國(guó)家和市場(chǎng)之外的非營(yíng)利性組織。馮夢(mèng)成（2015）在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中行業(yè)協(xié)會(huì)能力問題的研究中指出，在自貿(mào)區(qū)的建設(shè)中，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮的主要功能是服務(wù)和協(xié)調(diào)功能。[1]一是面向政府，發(fā)揮承接性的橋梁作用，承接政府轉(zhuǎn)移出來的一部分行政審批功能，承擔(dān)政府對(duì)企業(yè)的一些服務(wù)性事務(wù)，并與政府一道對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。二是面向企業(yè)，發(fā)揮組織性的平臺(tái)作用，反映和協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展的問題，并提出有效的建議。三是面向產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮前瞻性的研究工作，為政府和企業(yè)出謀劃策。

3.政府購買公共服務(wù)

政府購買社會(huì)組織的公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)政社合作和多元治理的有效手段。社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的相關(guān)職能，發(fā)揮社會(huì)組織應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)、積極履行社會(huì)組織使命，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。此外，政府購買公共服務(wù)意味著政府為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而將服務(wù)委托給專門的社會(huì)組織來承擔(dān)，兩者相互依賴并按照各自優(yōu)勢(shì)分工的狀態(tài)，突破了因慈善不足、組織業(yè)余、規(guī)模效應(yīng)低等問題造成的“志愿失靈”問題。

二、上海自貿(mào)區(qū)對(duì)城市管理的輻射效應(yīng)

上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的先行先試，為提高城市管理水平帶來了新視野、新需求和新經(jīng)驗(yàn)，為上海城市管理創(chuàng)新提供了模范效應(yīng)、溢出效應(yīng)、虹吸效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，也為后續(xù)上海城市管理創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)提供了方向。

（一）模范效應(yīng)

模范效應(yīng)，也可稱為示范效應(yīng)，指自貿(mào)區(qū)的發(fā)展為其他地區(qū)樹立了一個(gè)榜樣，可供學(xué)習(xí)和模仿。上海自貿(mào)區(qū)的核心內(nèi)容不是政策優(yōu)惠，而是制度創(chuàng)新，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)在金融、政府監(jiān)管、稅收等諸多領(lǐng)域進(jìn)行了可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新的探索。例如，經(jīng)過兩次修改，2015年版負(fù)面清單適用范圍不再只是最初的28.78平方公里，上海自貿(mào)區(qū)添加了陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科片區(qū)，面積增加為120.72平方公里。該負(fù)面清單對(duì)廣東、天津和福建自貿(mào)區(qū)也適用。

（二）溢出效應(yīng)

所謂溢出效應(yīng)，是指經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)他人和社會(huì)造成的影響。當(dāng)然，對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體來說，這是一種不需要付出代價(jià)就可以享受的收益。自由貿(mào)易區(qū)高度的開放性，打開了上海與世界市場(chǎng)之間的通道，為物流體系提供了便利條件，也為出口加工提供了優(yōu)良的環(huán)境，使得物資的進(jìn)出口能夠滿足上海城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。同時(shí)，世界商貿(mào)信息在自貿(mào)區(qū)內(nèi)傳播具有深度與廣度，信息的外溢也為上海其他地區(qū)獲得優(yōu)質(zhì)商機(jī)提供了平臺(tái)。而且，自貿(mào)區(qū)的改革，使得投融資高度便利化，從而吸引大量國(guó)內(nèi)外投資，也會(huì)吸引國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，派生出一系列新興產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，進(jìn)而通過前向關(guān)聯(lián)效應(yīng)和后向關(guān)聯(lián)效應(yīng)帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）虹吸效應(yīng)

所謂虹吸效應(yīng)，指高度發(fā)展的城市具有強(qiáng)大的吸引力將外部投資吸引進(jìn)來。上海自貿(mào)區(qū)的建立，打開了上海與國(guó)際之間的通道，提供了相對(duì)公平、自由以及高度便利化的市場(chǎng)環(huán)境，這對(duì)周邊優(yōu)質(zhì)企業(yè)、資本和人才產(chǎn)生很大的吸引力，大量企業(yè)入?yún)^(qū)注冊(cè)。資本為了獲得更高的收益，人才為了獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)、更好的發(fā)展平臺(tái)，都會(huì)從周邊地區(qū)向自貿(mào)區(qū)涌入，這會(huì)加速自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。隨著負(fù)面清單的兩次修改，特別管理措施不斷縮減，表明自貿(mào)區(qū)的開放程度不斷提高，市場(chǎng)的自由和各種便利化也會(huì)愈加完善。

（四）競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)

競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，指競(jìng)爭(zhēng)帶來的改進(jìn)。由于上海是我國(guó)第一個(gè)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)園區(qū)，大量的資源爭(zhēng)相進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，首先會(huì)導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的“優(yōu)勝劣汰”，有助于促進(jìn)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高。同時(shí)，周邊地區(qū)為了發(fā)展，相互之間以及與自貿(mào)區(qū)之間都會(huì)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，為了吸引優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，為了形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。這種良性競(jìng)爭(zhēng)將促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)、高效地發(fā)展，推動(dòng)上海整體產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。

三、當(dāng)前上海城市管理中出現(xiàn)的問題

上海是中國(guó)改革開放的前沿，也是較早對(duì)地方政府進(jìn)行規(guī)范的地區(qū)之一。改革開放30年來，在行政管理體制改革實(shí)踐中，按照深化經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，上海在轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)：1.強(qiáng)化對(duì)上海國(guó)際化大都市的功能定位與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)；2.推行兩級(jí)政府三級(jí)管理以及分類指導(dǎo)模式；3.實(shí)施公共產(chǎn)品定價(jià)的“聽證會(huì)”制度；4.落實(shí)依法治市制度規(guī)范；5.制定與推廣科教興市與人才高地戰(zhàn)略；6.積極建立以公平交易為核心的競(jìng)爭(zhēng)性要素市場(chǎng)；7.利用稅收、利率等手段調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)，抑制經(jīng)濟(jì)泡沫。特別是2005年啟動(dòng)的浦東的綜合配套改革以來，在突破審批限制方面取得了重大進(jìn)展。

當(dāng)前，上海已經(jīng)完成了“浦東發(fā)展后十年（2000-2009）”行動(dòng)計(jì)劃，加速了從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)特別是高端服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，以及先進(jìn)制造業(yè)的拓展，像汽車、鋼鐵、石化等傳統(tǒng)制造業(yè)向高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。但正如有識(shí)之士所看到的那樣，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展路徑不同，服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要良好的制度、體制、人才、信息等環(huán)境因素。[2]從整體框架看，上海管理模式的總體框架仍然延續(xù)了工業(yè)化時(shí)代的專業(yè)化、大批量、流水線式的管理。上海地方政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”問題還未充分解決，政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能需要不斷調(diào)整和優(yōu)化，特別是上海地方政府的制度創(chuàng)新近年來已明顯落后于東部各地區(qū)。

（一）重效率、輕公平

上海在城市管理過程中過度重視市場(chǎng)效率，而忽視了社會(huì)公平。城市管理的主要任務(wù)是確保城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的合理配置，保證城市合理發(fā)展，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，開發(fā)商為了追逐高額利潤(rùn)，違反規(guī)劃進(jìn)行超強(qiáng)度開發(fā)，造成規(guī)劃管理工作失控，影響周邊居民生活，影響城市發(fā)展，違背了公平性原則。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是在土地開發(fā)過程中對(duì)公共設(shè)施用地的擠占；二是忽略上位規(guī)劃規(guī)定的容積率、綠地率、建筑密度等控制指標(biāo)，進(jìn)行土地超強(qiáng)度開發(fā)。市場(chǎng)效率是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，而社會(huì)公平會(huì)影響市場(chǎng)效率。當(dāng)社會(huì)公平滯后時(shí)，會(huì)阻礙市場(chǎng)效率的提高。上海城市管理過度重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，吸引外資進(jìn)入上海進(jìn)行投資設(shè)廠，卻忽視了城市空間和資源的容納能力，造成社會(huì)公共資源過度開發(fā)，形成“公地的悲劇”。公共資源的搶占必然會(huì)影響公民的福利，降低社會(huì)公平。另外，城市管理中對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施配置不合理，會(huì)造成市民生活不便。例如，上海城市交通系統(tǒng)不合理，在世界擁擠城市中排名第24位，[3]浪費(fèi)了時(shí)間，降低了市場(chǎng)效率；城市排水系統(tǒng)不完善，下雨天出現(xiàn)道路大面積積水、車輛無法行使的局面，嚴(yán)重影響市民的出行和生活。

（二）重部門、少協(xié)調(diào)

隨著行政體系的變革和發(fā)展，行政專業(yè)化程度日益加深，行政碎片化現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。行政碎片化指同級(jí)政府職能部門和地方政府在業(yè)務(wù)執(zhí)行和公共事務(wù)處理中存在分割的狀況，并且政府各部門在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面缺乏共識(shí)，導(dǎo)致勢(shì)力范圍的爭(zhēng)奪和利益的沖突。[4]這一情況在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中也時(shí)有發(fā)生。如在自貿(mào)區(qū)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境中，上海企業(yè)誠(chéng)信監(jiān)管體系中的“孤島現(xiàn)象”顯得突出，影響了監(jiān)管效能的發(fā)揮。一是已有信用系統(tǒng)和自貿(mào)區(qū)政府監(jiān)管機(jī)制各自為政，形成“孤島”；二是政府部門獨(dú)立運(yùn)行，形成“孤島”；三是政府部門間各自為壑，形成“孤島”；四是政府評(píng)價(jià)運(yùn)用中各設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，形成“孤島”。面對(duì)愈加復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境、愈加隱蔽的市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義、各種新生的市場(chǎng)交易種類，加強(qiáng)政府間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打造“整體性政府”的管理機(jī)制特別重要。

（三）重內(nèi)部、缺參與

城市管理需要通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)行為。如今在城市管理中，社會(huì)組織發(fā)揮著越來越重要的作用。但當(dāng)前，由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展緩慢、機(jī)構(gòu)規(guī)模小、資金來源途徑有限、社會(huì)重視程度不高等原因，導(dǎo)致上海城市管理中社會(huì)參與度不高，表現(xiàn)為：一是社會(huì)誠(chéng)信體系不完善。社會(huì)誠(chéng)信體系還沒有完全建成，社會(huì)各成員之間不相互信任，在城市管理中不能夠發(fā)揮社會(huì)主體作用，且被動(dòng)地參與城市管理，造成效率低下、社會(huì)公正缺失、社會(huì)訴求不能及時(shí)解決等問題。同時(shí)市民對(duì)城市管理的參與還較多地停留在報(bào)告會(huì)、展覽會(huì)、參與座談會(huì)等形式上，并帶有明顯的政府主導(dǎo)色彩。二是行業(yè)自律還未形成。上海是我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市，在此聚集了許多企業(yè)，為了規(guī)范企業(yè)行為，需要成立行業(yè)協(xié)會(huì)，監(jiān)督管理企業(yè)行為。然而，上海在城市管理過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展速度緩慢、數(shù)量有限、規(guī)模較小、對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)監(jiān)管力度不夠，無法較好地規(guī)范企業(yè)行為。三是政府提供公共服務(wù)不足。上海市政府在城市管理中處于強(qiáng)勢(shì)地位，因而社會(huì)服務(wù)主要由政府提供，而政府財(cái)政支出有限，導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)不足的局面。同時(shí)由于社會(huì)組織弱小，地位上低于政府，不能與政府在對(duì)等地位上實(shí)現(xiàn)政社合作和多元治理，降低了城市管理中社會(huì)資源的利用率，不利于城市發(fā)展。

四、對(duì)上海城市管理創(chuàng)新的下一步思考

負(fù)面清單在上海自貿(mào)區(qū)試行中也確實(shí)取得了很好的成效，但是負(fù)面清單主要是針對(duì)外商投資準(zhǔn)入的管理。一個(gè)城市的治理，僅僅依靠負(fù)面清單是不夠的，而要從與政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者相關(guān)的政府權(quán)力、負(fù)面準(zhǔn)入、企業(yè)誠(chéng)信、社會(huì)自治等四個(gè)方面來構(gòu)建更加全面有效的清單管理體系。

（一）四個(gè)清單管理的內(nèi)容

1.權(quán)利清單

權(quán)利清單的主要目標(biāo)是通過建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門職責(zé)權(quán)限，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政。

2.負(fù)面清單

負(fù)面清單是政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開放，即“法無禁止即可為”，企業(yè)只要按照法定程序注冊(cè)登記即可開展投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。負(fù)面清單相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。這種模式的好處是讓外資企業(yè)可以對(duì)照這個(gè)清單實(shí)行自檢，對(duì)其中不符合要求的部分事先進(jìn)行整改，從而提高外資進(jìn)入的效率。

3.企業(yè)誠(chéng)信清單

企業(yè)誠(chéng)信主要指的是企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中所必須遵守的基本倫理道德規(guī)范，具體表現(xiàn)在誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)（企業(yè)形象）、履行合同、按時(shí)還款、不偷稅漏稅等。企業(yè)遵守這些就是守信，將會(huì)獲得其他企業(yè)的信任，會(huì)獲得更多合作的機(jī)會(huì)，賺取更多的利潤(rùn)。對(duì)誠(chéng)信的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)維度，一個(gè)是道德維度，一個(gè)是法律維度。[5]而企業(yè)誠(chéng)信清單主要指的是企業(yè)將要遵守的誠(chéng)信守則具體內(nèi)容以清單形式詳細(xì)列出，并指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)和管理，一旦企業(yè)出現(xiàn)失信行為，將受到法律上或者經(jīng)濟(jì)上的懲罰。

4.社會(huì)自治清單

社會(huì)自治就是社會(huì)自治組織成員對(duì)社會(huì)事務(wù)的自我管理，這種管理是自主的而不是被迫的，是內(nèi)在的而不是強(qiáng)加的，表現(xiàn)為在管理的過程中完全出自自己的意愿而不受外在的干涉。社會(huì)自治為公民提供了一個(gè)表達(dá)自己意愿的良好空間，通過社會(huì)中的自組織，通過各種有效的溝通渠道，社會(huì)成員可以進(jìn)行利益表達(dá)，增強(qiáng)社會(huì)力量，最終實(shí)現(xiàn)與政府的良性合作發(fā)展。由此可見，社會(huì)自治實(shí)際上是在政府與社會(huì)之間建立起了一座橋梁。社會(huì)自治清單，是社會(huì)自治組織以清單形式，明確列出自我管理的社會(huì)事務(wù)，并將社會(huì)事務(wù)公開，得到組織成員的監(jiān)督。

（二）四個(gè)清單的相互協(xié)調(diào)關(guān)系

一個(gè)城市，不僅僅是由各類企業(yè)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，還有政府和社會(huì)；一個(gè)城市的良好發(fā)展，也不單單是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是各方面相互協(xié)調(diào)、共同進(jìn)步。四個(gè)清單內(nèi)容不同，側(cè)重點(diǎn)不同。權(quán)利清單主要側(cè)重對(duì)政府行政職權(quán)的規(guī)范，負(fù)面清單主要是對(duì)市場(chǎng)投資活動(dòng)的管理，決定主體是否有進(jìn)入市場(chǎng)的資格，企業(yè)誠(chéng)信清單可以說是對(duì)價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)方面的約束和管理，社會(huì)自治清單管理則有助于對(duì)公共利益的促進(jìn)。四個(gè)不同的清單，共同構(gòu)成城市管理的整體，四個(gè)清單應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，形成四位一體的管理體系，共同參與城市治理。[6]

1.政府建立權(quán)利清單和責(zé)任清單

堅(jiān)持市場(chǎng)為主原則，發(fā)揮市場(chǎng)主體能動(dòng)性，提升市場(chǎng)效率。一是上海市政府應(yīng)積極構(gòu)建權(quán)利清單，劃清政府行政職權(quán)與市場(chǎng)的邊界，充分保證市場(chǎng)在資源配置和城市發(fā)展中的決定作用。二是構(gòu)建“陽光政府”，讓政府行政職權(quán)公開、透明，暴露在陽光下，受市民監(jiān)督。市民可以及時(shí)、全面了解政府對(duì)城市管理所作的方針政策，并向政府建言獻(xiàn)策，參與到城市管理中。三是建立責(zé)任清單。政府行使一定的權(quán)利，必定有應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。政府最大的責(zé)任是為人民服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。為了加強(qiáng)政府對(duì)城市監(jiān)督管理力度，必須設(shè)定與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，這樣，政府在城市管理中才能有目標(biāo)有任務(wù)，不會(huì)出現(xiàn)盲目的情況。

2.宏觀上建立負(fù)面清單

負(fù)面清單主要是為了降低企業(yè)入市門檻，激發(fā)市場(chǎng)活力。我國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)是建成為創(chuàng)新型國(guó)家，上海市成為全球科技創(chuàng)新中心，這都要求市場(chǎng)極具活力，企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)主體地位，積極投入研發(fā)，進(jìn)行科技創(chuàng)新。負(fù)面清單規(guī)定“法無禁止即可為”，只要不違法，不屬清單上的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)均可以參與，給予企業(yè)極大的選擇自由，企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)下，必然會(huì)加大創(chuàng)新，推動(dòng)上海城市發(fā)展。

3.微觀上建立企業(yè)誠(chéng)信清單

誠(chéng)信是企業(yè)成功的基石。當(dāng)市場(chǎng)實(shí)行負(fù)面清單制度、政府執(zhí)行權(quán)利清單制度時(shí)，政府對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的監(jiān)督管理將會(huì)削弱，這就對(duì)企業(yè)提出了更高的要求：企業(yè)必須提升自身誠(chéng)信，建立企業(yè)誠(chéng)信清單。企業(yè)建立誠(chéng)信清單是對(duì)負(fù)面清單和權(quán)利清單在企業(yè)監(jiān)督管理上的補(bǔ)充，是向社會(huì)傳達(dá)企業(yè)真實(shí)信息，有利于社會(huì)投資、企業(yè)間合作、政府扶持等。一是企業(yè)之間可以建立行業(yè)協(xié)會(huì)，進(jìn)行行業(yè)自律。二是上海市建立誠(chéng)信信息系統(tǒng)，企業(yè)在誠(chéng)信系統(tǒng)上真實(shí)披露公司信息。同時(shí)，建立企業(yè)“黑名單制度”，有助于對(duì)企業(yè)失信行為進(jìn)行記錄，對(duì)記錄進(jìn)行分級(jí)，當(dāng)記錄達(dá)到一定級(jí)別時(shí)，給予企業(yè)相應(yīng)處分，并將處分結(jié)果在誠(chéng)信網(wǎng)站上進(jìn)行公示。三是上海在城市管理中，加大對(duì)誠(chéng)信的宣傳力度，有助于進(jìn)一步推出關(guān)于誠(chéng)信的公益廣告，提升城市整體誠(chéng)信水平。

4.提升社會(huì)參與度，建立社會(huì)自治清單

城市管理是政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者相互合作完成的，因而必須提升社會(huì)參與度，建立社會(huì)自治清單。社會(huì)自治在管理過程中更具有民主性，政府可以從很多領(lǐng)域退出，把更多的權(quán)力交給社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，從而使國(guó)家治理得更好，社會(huì)可以通過社會(huì)自治來更有效地表達(dá)自己的利益，維護(hù)自己的各項(xiàng)權(quán)利。政府逐漸與社會(huì)相互合作，提供社會(huì)服務(wù)、反映社會(huì)訴求、規(guī)范社會(huì)行為，尋求社會(huì)公正等功能。例如，公共服務(wù)可以由政府與社會(huì)組織合作提供，政府負(fù)責(zé)資金支持，社會(huì)組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)，二者發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共同為城市管理貢獻(xiàn)力量。為了建立完善社會(huì)自治清單制度，第一，堅(jiān)定行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能；第二，尋求政府支持，提升公民社會(huì)自治意識(shí)；第三，增強(qiáng)社會(huì)自治組織的獨(dú)立性，健全救濟(jì)機(jī)制。

說明：本文系2015年上海市發(fā)展研究中心決策咨詢課題《國(guó)際服務(wù)貿(mào)易環(huán)境下自然人流動(dòng)的管理規(guī)制研究》階段成果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]這里仍是改革開放的最前沿[DB/OL].中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2010-05-21[2015-10-14].http：//www.rxyj.org/html/2010/0521/1236789.php.

[3]田媛.全球最擁堵城市排行榜：北京位列15 上海排在24名[DB/OL].光明網(wǎng)，2015-04-07[2015-10-14]. http：//world.gmw.cn/2015-04/07/content_15298986.htm.

[4]劉洋林.行政一體化背景下碎片化整合途徑的比較和對(duì)中國(guó)的啟示[DB/OL].中國(guó)改革論壇網(wǎng)2012-05-16[2015-10-14].http：//www.chinareform.org.cn.

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[6]王萌萌.清單管理的公共治理視野[J].重慶行政（公共論壇），2014（6）.

責(zé)任編輯：張 煒