“十三五”鋼鐵行業(yè)淘汰落后和過剩產(chǎn)能的政策建議

□ 趙 宏 張 標 郝經(jīng)偉

“十三五”鋼鐵行業(yè)淘汰落后和過剩產(chǎn)能的政策建議

□ 趙 宏 張 標 郝經(jīng)偉

梳理總結(jié)了鋼鐵行業(yè)“十二五”淘汰落后產(chǎn)能工作采取的系列政策措施及實施效果，并針對“十三五”時期鋼鐵行業(yè)淘汰落后和化解產(chǎn)能過剩矛盾工作的首要任務，提出了有針對性的意見與建議。

“十三五”鋼鐵；淘汰落后；產(chǎn)能過剩

金融危機以來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的關鍵時期，以鋼鐵為代表的重點行業(yè)產(chǎn)能過剩問題日益嚴峻，淘汰落后產(chǎn)能的重要性和緊迫性日益凸顯。

“十二五”期間，隨著一系列淘汰落后產(chǎn)能政策措施的發(fā)布與實施，我國淘汰落后產(chǎn)能政策體系初步建立，為鋼鐵等重點行業(yè)積極開展淘汰落后工作奠定了基礎、指明了方向、提供了手段，也為在“十三五”時期進一步開展淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作積累了經(jīng)驗。

一、“十二五”淘汰落后產(chǎn)能的主要政策措施

“十二五”期間，淘汰落后產(chǎn)能工作認真貫徹落實《國務院關于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(國發(fā)[2010]7號)精神，及時出臺了考核實施方案、淘汰落后標準、財政獎勵資金等一系列措施，形成了多管齊下的淘汰落后產(chǎn)能政策體系。

1．出臺綱領性實施方案

為貫徹落實國務院《關于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》的部署，2011年1月出臺了《關于印發(fā)淘汰落后產(chǎn)能工作考核實施方案的通知》，淘汰落后產(chǎn)能工作采用“自下而上、上下聯(lián)動”的目標任務制定審核流程，以及“兩次公告、三級驗收、一次考核”等監(jiān)督考核辦法，確立了以年度目標任務為核心的淘汰落后產(chǎn)能工作評價、考核、獎懲機制，明確了對未徹底淘汰的落后裝備采取掛牌督辦、限時拆除、嚴禁轉(zhuǎn)移等后續(xù)處理措施，為開展淘汰落后工作提供了政策支撐體系。

2．落實財政補貼激勵機制

財政部、人社部等有關部門相繼制定發(fā)布了《淘汰落后產(chǎn)能中央財政獎勵資金管理辦法》 《關于做好淘汰落后產(chǎn)能和兼并重組企業(yè)職工安置工作的意見》等淘汰落后產(chǎn)能配套獎勵政策和管理辦法。力圖在確保財政獎勵政策落地、監(jiān)管有效的前提下，通過采用中央與地方財政獎勵統(tǒng)籌結(jié)合、專項支持的資金獎勵辦法，解決淘汰落后企業(yè)職工安置、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、債務化解等核心問題，既可避免規(guī)模性裁員和失業(yè)等群體性事件的發(fā)生，又有利于引導落后產(chǎn)能主動、有序退出市場競爭。

3．明確淘汰裝備標準

根據(jù)鋼鐵行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，綜合考慮節(jié)能減排、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級等因素，先后出臺了《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導目錄(2010年本)》、 《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2011年本)》(2013年修正版)等指導性文件，進一步明確并細化了以裝備規(guī)模、工藝技術為主的落后產(chǎn)能界定標準和淘汰機制，旨在通過規(guī)范化、系統(tǒng)化的淘汰機制，強化淘汰落后產(chǎn)能工作的針對性和可操作性。

4．強化市場約束機制

淘汰落后產(chǎn)能工作充分重視市場在資源配置中的決定性作用，從能耗限額、污染物排放限值、行業(yè)準入門檻、差別價格體系等方面入手，多管齊下，陸續(xù)出臺了《粗鋼生產(chǎn)主要工序單位產(chǎn)品能源消耗限額(GB 21256-2013)》 《鋼鐵行業(yè)規(guī)范(準入)條件》 《部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》，以及差別電價和懲罰性電價等一系列高標準、嚴要求的強制性約束政策。力爭有效發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用、行業(yè)準入的門檻作用，以及價格機制的調(diào)控作用，構(gòu)建有綜合性調(diào)控能力的淘汰落后產(chǎn)能政策約束機制。一方面，可加強對新建在建項

目的事中事后管理，有效遏制低水平產(chǎn)能重復建設，控制住產(chǎn)能不斷增長的“源頭”；另一方面，有利于營造公平公正的市場環(huán)境，倒逼高能耗、高污染落后產(chǎn)能主動退出。

二、“十二五”淘汰落后產(chǎn)能政策措施的實施效果

“十二五”期間，淘汰落后產(chǎn)能相關政策措施的有效實施，使鋼鐵行業(yè)淘汰落后工作取得了實質(zhì)性的成果，在一定程度上緩解了我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩的矛盾，為鋼鐵行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級積累了寶貴的經(jīng)驗。

1．大量落后產(chǎn)能及時淘汰

以裝備規(guī)模為落后產(chǎn)能主要判斷標準的淘汰機制，發(fā)揮了關鍵作用，有效解決了過往淘汰落后產(chǎn)能界定難、落實難、執(zhí)行難等痼疾。截至2014年底，煉鋼、煉鐵行業(yè)已淘汰落后產(chǎn)能占行業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)能的比例分別達到12.44%、7.42%，大量落后產(chǎn)能在我國經(jīng)濟發(fā)展“三期疊加”的關鍵時期得以及時淘汰，對緩解我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾進一步惡化有促進作用，為促進鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級奠定了基礎、創(chuàng)造了條件，“淘汰一批”作為化解產(chǎn)能過剩矛盾的關鍵作用得以體現(xiàn)(見表1)。

表1 2010—2014年鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰效果

2．裝備規(guī)模和技術水平普遍提升

多年來，對生產(chǎn)規(guī)模的盲目追求，使鋼鐵行業(yè)面臨產(chǎn)品檔次不高、裝備水平和能耗水平參差不齊、環(huán)保代價大等諸多亟待解決的問題，阻礙了行業(yè)的進步與發(fā)展。

淘汰落后產(chǎn)能相關政策措施的實施，為鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提升發(fā)展水平提供了重要機遇。截至2014年底，我國煉鐵行業(yè)高爐數(shù)量為951座，平均爐容超過1 000m3；煉鋼行業(yè)轉(zhuǎn)爐數(shù)量為918座，平均容量近100t。通過與2005年數(shù)據(jù)進行對比分析可知，近十年來，我國鋼鐵行業(yè)高爐平均爐容提高了181%，1 000m3以下高爐數(shù)量占比降低了37個百分點，轉(zhuǎn)爐平均容量提高了84%，120t以下轉(zhuǎn)爐數(shù)量占比降低了29個百分點。同時，噸鋼綜合能耗下降了16%，高爐煉鐵和轉(zhuǎn)爐煉鋼工序能耗分別下降了14%和132%，詳見表2。

可以看出，隨著大量落后裝備和落后生產(chǎn)工藝的及時淘汰，鋼鐵行業(yè)高爐、轉(zhuǎn)爐平均規(guī)模明顯提高，直接推動了鋼鐵行業(yè)裝備大型化、現(xiàn)代化步伐，工藝技術水平、節(jié)能減排水平也穩(wěn)步提升，“淘汰落后，限制一般，鼓勵先進”的行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導方針得以充分體現(xiàn)。

表2 近10年來鋼鐵行業(yè)裝備規(guī)模和能耗水平對比情況

3．節(jié)能減排和環(huán)境保護效果不斷提高

鋼鐵行業(yè)能源消耗量約占全國能源消耗總量的15%，具有基數(shù)大、潛力大的鮮明特點，是我國持續(xù)推進節(jié)能減排工作的重點領域。

淘汰落后產(chǎn)能工作的實施，對我國鋼鐵行業(yè)節(jié)能減排起到了積極的促進作用：一方面，隨著大量能耗水平低、環(huán)保效果差的落后生產(chǎn)裝備和落后產(chǎn)能的及時淘汰，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模快速增長的勢頭得以遏制，相當于從源頭削減了能源消耗的絕對數(shù)量，對降低行業(yè)能源消耗總量有直接的促進的作用；另一方面，隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的不斷深入，行業(yè)節(jié)能減排水平得到不同程度的改善，單位產(chǎn)品綜合能耗不斷下降，單位產(chǎn)品二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等大氣污染物排放量也持續(xù)降低，相當于縮減了鋼鐵行業(yè)能源消耗的相對數(shù)量，對推動節(jié)能減排工作向更高層次演化做出了應有的貢獻。

三、“十三五”時期淘汰落后和過剩產(chǎn)能的政策建議

“十三五”時期，鋼鐵行業(yè)面臨產(chǎn)能過剩矛盾依然突出、大氣污染問題愈發(fā)嚴峻的挑戰(zhàn)。淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作的核心任務從淘汰落后向化解產(chǎn)能過剩矛盾、引導低效產(chǎn)能退出的關鍵轉(zhuǎn)變，從改進完善目標任務、淘汰標準、退出機制等相應的政策措施入手，對鋼鐵行業(yè)開展淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作提出了以下幾點具體建議：

1．轉(zhuǎn)變淘汰目標，重視實施效果

在嚴格執(zhí)行“產(chǎn)能等量或減量置換”、行業(yè)規(guī)范條件等相關政策，堵住新增產(chǎn)能的前提條件下，采用強化節(jié)能環(huán)保約束條件、鼓勵企業(yè)自主提高淘汰標準、提高財政補貼力度、促進企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升政策協(xié)同效果等多種手段，不斷改進完善淘汰落后目標體系，逐步完成淘汰目標

從“十二五”期間的總量控制向提升行業(yè)產(chǎn)能利用率的積極轉(zhuǎn)變，以推動淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作從“量變”向“質(zhì)變”的關鍵演進。力爭到“十三五”末，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率提高3～5個百分點，產(chǎn)能利用情況基本接近國際通常水平，重點行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩的矛盾得以初步緩解。

2．改進淘汰標準，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整

結(jié)合“十三五”時期鋼鐵行業(yè)淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作核心任務和實施目標的重要轉(zhuǎn)變，相應地對淘汰標準體系進行必要的改進：一方面，在加強執(zhí)法力度，確保有法必依、違法必究的基礎上，結(jié)合鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件、國家標準、行業(yè)標準等相關規(guī)定，設定節(jié)能減排與環(huán)境保護硬性約束條件，作為淘汰落后與過剩產(chǎn)能標準體系的核心指標；另一方面，考慮現(xiàn)階段我國鋼鐵行業(yè)發(fā)展的不均衡性，鼓勵地方政府和企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展的情況和特點，從提升經(jīng)濟效益和社會效益的角度出發(fā)，主動采用技術改造升級、超標準淘汰等多種方式，促進落后和過剩產(chǎn)能主動退出市場競爭。對自主決策、自主淘汰的落后和過剩產(chǎn)能，享受同樣的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策。

通過上述舉措，逐步形成綜合考慮產(chǎn)品質(zhì)量、技術水平、能耗水平、環(huán)保效果、盈利能力的多體系、多指標落后和過剩產(chǎn)能淘汰標準，并根據(jù)鋼鐵行業(yè)發(fā)展態(tài)勢和不斷涌現(xiàn)的新情況，動態(tài)調(diào)整，不斷完善，以適應淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作的需要。

3．強化退出機制，引導主動退出

“十三五”時期，淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作將觸及鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深層次問題，將觸動企業(yè)和地方的切實利益。進一步強化淘汰落后和過剩產(chǎn)能退出機制，可有效提升企業(yè)主動退出的動力，凸顯現(xiàn)實意義。建議采取以下相關政策措施：

一是提高財政獎勵力度。綜合考慮投資規(guī)模、折舊、殘值等具體情況，按照燒結(jié)、球團、煉鐵、煉鋼、軋鋼的鋼鐵行業(yè)主要生產(chǎn)工藝流程，分工序制定符合市場規(guī)律、確保公平、細致而具有操作性的淘汰落后和過剩產(chǎn)能的中央財政獎勵標準，使企業(yè)在解決好職工安置、債務化解等問題的前提下，有能力考慮轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型等關乎企業(yè)發(fā)展的核心問題，真正發(fā)揮財政補貼“四兩撥千斤”的調(diào)控作用。

二是鼓勵向下游延伸產(chǎn)業(yè)鏈。針對我國鋼鐵行業(yè)深加工產(chǎn)品比例不高、產(chǎn)業(yè)鏈延伸有限的現(xiàn)實情況，建議對已淘汰落后和過剩產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型向深加工或下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸的企業(yè)，在項目立項、土地、財稅、信貸等方面給予優(yōu)惠政策，以提升企業(yè)主動退出、轉(zhuǎn)型發(fā)展的活力。

三是加大職工培訓力度。依據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相關規(guī)劃，有針對性地通過待崗培訓、轉(zhuǎn)崗培訓等多種方式，將具備一定職業(yè)素養(yǎng)的優(yōu)質(zhì)勞動力安置到確有需求的產(chǎn)業(yè)中去，既可充分拓展再就業(yè)途徑，又能為地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要的支撐，形成淘汰落后和過剩產(chǎn)能與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展之間的良性循環(huán)。

4．建立行業(yè)監(jiān)測與評價體系，引導理性投資

“十二五”期間，隨著淘汰落后產(chǎn)能和規(guī)范條件準入等一系列政策措施的實施，基本掌握了鋼鐵行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。建議聯(lián)合行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會和第三方中介機構(gòu)，借助淘汰落后產(chǎn)能工作已經(jīng)形成的優(yōu)勢平臺，建立鋼鐵行業(yè)在建和建成項目信息庫以及監(jiān)測、評價與預警制度，并定期發(fā)布全行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模、產(chǎn)能利用情況、鋼材消費情況、鋼材進出口情況、節(jié)能環(huán)保情況等信息，形成具有權威性、系統(tǒng)性的行業(yè)信息發(fā)布平臺。既可為國家判斷行業(yè)產(chǎn)能過剩程度、制定相應調(diào)控政策提供必要的數(shù)據(jù)支撐，又可使企業(yè)掌握正確的行業(yè)信息，引導企業(yè)理性投資或主動退市。

5．加強輿論引導和公眾監(jiān)督，贏得社會認同

通過加強對相關政策措施的解讀，進一步發(fā)揮輿論引導作用，全面、客觀地宣傳淘汰落后和過剩產(chǎn)能工作的必要性和已取得的成效，贏得社會認同，增強社會信心。同時，結(jié)合項目信息庫和定期發(fā)布的行業(yè)信息，建立和完善落后和過剩產(chǎn)能公眾監(jiān)督制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理作用，重點關注“瞞報、謊報”主體工藝裝備和環(huán)境保護等問題，并對信息提供者給予一定的經(jīng)濟獎勵。

[1]工業(yè)和信息化部.工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單[R].北京，2010-2014.

[2]工業(yè)和信息化部.全國淘汰落后產(chǎn)能目標任務完成情況[R].北京，2010-2013.

[3]國務院.關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見[R].北京，2013.

[4]安淑新.“十二五”時期我國淘汰落后產(chǎn)能政策建議研究[J].當代經(jīng)濟管理，2012，34(3).

[5]姜曉東.關于中國鋼鐵產(chǎn)能過剩的若干思考與建議[J].鋼鐵，2013(48).

[6]田惠敏.防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制研究[J].中國市場，2014(41).

[7]李擁軍.關于鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的相關問題分析[J].中國鋼鐵業(yè)，2010(12).

（作者單位：中國國際工程咨詢公司，北京100048）

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1002-1779 (2015) 06-0051-03