十年博弈 怎一個(gè)“難”字了得！

文 段梅紅

2005年2月，《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）正式生效，成為世界衛(wèi)生組織（WHO）主持下達(dá)成的第一個(gè)具有法律效力的國(guó)際公共衛(wèi)生公約。2003年11月，中國(guó)成為該公約的第77 個(gè)簽約國(guó)。2006年1月9 日，《公約》在中國(guó)正式生效。

到2016年1月9 日，《公約》在我國(guó)已經(jīng)生效十年……

2015年，中國(guó)控?zé)熓聵I(yè)上的一大亮點(diǎn)無疑是6月1 日正式施行的《北京市控制吸煙條例》。實(shí)施半年來，公眾對(duì)控?zé)煹臐M意度由原來的42.26%提高到81.3%，它為北京贏得了WHO特別授予的“世界無煙日獎(jiǎng)”，也被國(guó)際控?zé)煾呒?jí)會(huì)議譽(yù)為“北京經(jīng)驗(yàn)”。

成果喜人，但眺望中國(guó)的控?zé)熤罚嗟目赡苓€是或只能是兩個(gè)字：艱難！

難在解不開的死結(jié)：賣煙控?zé)熞患矣H

一位控?zé)煂＜艺f：煙草控制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在煙草業(yè)手里，這就決定了中國(guó)控?zé)熓瞧D難的過程。

中國(guó)是全球最大的煙草制品生產(chǎn)國(guó)，也是最大的煙草制品消費(fèi)國(guó)。在控?zé)煶蔀槿澜绻沧R(shí)的今天，中國(guó)的煙草消費(fèi)量和煙草生產(chǎn)量卻一直呈上升趨勢(shì)。

這似乎讓人難以理解。但在全球控?zé)熝芯克袊?guó)分中心主任楊功煥看來，我國(guó)控?zé)煵涣Φ母驹蚓褪钦蟛环?，履約進(jìn)程遭到了煙草行業(yè)的大力阻撓。

加入《公約》之后，為了履約，我國(guó)成立了由工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、外交部等8 個(gè)部委組成的履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組，工信部為組長(zhǎng)單位，而工信部同時(shí)又是煙草專賣局的主管。正因如此，工信部被指一手控?zé)熞皇仲u煙，所做出決定難辨是企業(yè)決策還是政府決策。而其下屬的煙草專賣局與中國(guó)煙草總公司則實(shí)為一套人馬、兩塊牌子。由于政企不分，煙草專賣局成為一體兩面的企業(yè)，可以根據(jù)不同場(chǎng)合不同內(nèi)容的需要自如自由地切換角色。

2010年11月，《公約》締約方第四次會(huì)議在烏拉圭舉行，會(huì)議旨在探討《公約》中對(duì)涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實(shí)施準(zhǔn)則。但由于以工信部和煙草專賣局人員為首的中國(guó)代表團(tuán)多次提出反對(duì)意見，并強(qiáng)調(diào)煙草是中國(guó)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，中國(guó)多次被提名獲得“臟煙灰缸”獎(jiǎng)。

“你們要控?zé)?？告訴你們，這是在賣國(guó)！”這是發(fā)生在《公約》中國(guó)談判團(tuán)內(nèi)的一幕。代表煙草行業(yè)的國(guó)家煙草專賣局與作為控?zé)熤黧w的衛(wèi)生部經(jīng)常吵來吵去，在履約談判團(tuán)內(nèi)早已是公開的秘密?！翱?zé)熅褪琴u國(guó)！”這句名言即出于此。

其實(shí)，當(dāng)《公約》還在談判過程中時(shí)，我國(guó)煙草業(yè)就已經(jīng)介入控?zé)熈?。被控?zé)煂＜覀兎Q為“雙對(duì)”的《WHO〈煙草控制框架公約〉的對(duì)案及其對(duì)中國(guó)煙草影響對(duì)策研究》一書就是由國(guó)家煙草專賣局組織編寫的，該書對(duì)《公約》中的每一條款都提出了應(yīng)對(duì)策略，被煙企視為“營(yíng)銷寶典”。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所研究員趙建文直言：“雙對(duì)”的性質(zhì)就是中國(guó)煙草業(yè)抵制《公約》、阻撓控?zé)煹摹安呗钥倕R”，其出臺(tái)有損國(guó)家形象和信譽(yù)，更像是政府部門為企業(yè)代言。

在一次全國(guó)煙草工作會(huì)議上，工信部負(fù)責(zé)人表示，“要把控制煙葉生產(chǎn)規(guī)模作為行業(yè)工作的中心任務(wù)”，但在談到煙草產(chǎn)業(yè)工作時(shí)又要求煙草產(chǎn)業(yè)要“切實(shí)提高運(yùn)行質(zhì)量和效益，努力實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展”。兩段陳述前后矛盾卻也“正常”因?yàn)樽鳛橹袊?guó)履約的主導(dǎo)部門，工信部本來就是集兩個(gè)對(duì)立角色于一身。

所以，我國(guó)控?zé)煓C(jī)構(gòu)和控?zé)煂＜覀兲嶙h，控?zé)煿ぷ鲬?yīng)從國(guó)務(wù)院層面來組織，將煙草專賣局從控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)小組中分離出來。遺憾的是，這項(xiàng)提議一直未得到積極回應(yīng)。

難在無稽：“慈善”拒煙竟是個(gè)事兒——煙草利益集團(tuán)遠(yuǎn)比我們想象的要強(qiáng)大

北京控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張建樞說：“慈善事業(yè)應(yīng)有利于人民健康、社會(huì)文明和環(huán)境保護(hù),而煙草則有悖于健康宗旨、社會(huì)文明,有悖于國(guó)際公約?！?/p>

2015年10月31 日，中國(guó)首部《慈善法》（草案）在中國(guó)人大網(wǎng)公示，征求社會(huì)意見。草案中新增了一條關(guān)于限制煙草企業(yè)利用慈善捐贈(zèng)宣傳煙草制品的規(guī)定，即第四章第四十三條：“任何組織和個(gè)人不得利用慈善捐贈(zèng)，宣傳煙草制品及其生產(chǎn)者、銷售者等法律法規(guī)禁止宣傳的事項(xiàng)?！?/p>

然而，這一條款卻遭到部分網(wǎng)友反對(duì)，引發(fā)了“該不該一刀切”的公眾熱議。一些網(wǎng)民認(rèn)為，慈善作為一項(xiàng)全民參與的社會(huì)化和公益性事業(yè),沒有理由拒絕一個(gè)合法企業(yè)的慈善捐贈(zèng)。審視煙草企業(yè)捐贈(zèng)行為,必須厘清“慈善”和“營(yíng)銷”的是非邊界。一時(shí)間，不應(yīng)一棒子打死、不妨試之禁之、不必矯枉過正、為煙企預(yù)留一份權(quán)利空間的說法甚囂塵上。

在中國(guó)政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心舉辦的“控?zé)熍c慈善捐贈(zèng)”研討會(huì)上，該中心特邀研究員于秀艷說：“通過慈善活動(dòng)，企業(yè)一般可以獲得雙贏。一方面對(duì)社會(huì)作出貢獻(xiàn)，另一方面也使企業(yè)及品牌得到社會(huì)認(rèn)同，獲得商業(yè)利益。”但“煙草商做慈善卻只有單贏，因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)于煙草企業(yè)及其產(chǎn)品、品牌的認(rèn)同度越高，意味著人們?cè)皆敢饨蛹{煙草制品和吸煙行為，從而更多地消費(fèi)煙草制品，導(dǎo)致社會(huì)危害的增大，最終獲益的只有煙草企業(yè)單方?！彼龔?qiáng)調(diào)，慈善活動(dòng)不得損害社會(huì)公共利益，這是慈善法的基本原則。

事實(shí)上，煙草業(yè)早已開始侵入慈善業(yè)。中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)2015年4月發(fā)布信息稱，通過該協(xié)會(huì)連續(xù)三年的監(jiān)測(cè)結(jié)果可以看出，捐資助學(xué)與扶貧助困救災(zāi)仍然是煙草業(yè)進(jìn)行煙草贊助采取的主要方式，占58%?？?zé)煂＜?、新探健康研究發(fā)展中心副主任吳宜群指出，該中心一項(xiàng)調(diào)查顯示，通過公益形式捐贈(zèng)中小學(xué)并借此進(jìn)行宣傳的煙草公司比例已由2013年的16%提高到2015年的31%。所以，“如果不禁止煙草企業(yè)捐贈(zèng)，無疑會(huì)給煙草企業(yè)通過慈善捐贈(zèng)留名達(dá)到營(yíng)銷之實(shí)提供更多的機(jī)會(huì)?！?/p>

其實(shí)，慈善組織不得接受煙草企業(yè)的捐贈(zèng)是一種國(guó)際慣例，“金磚五國(guó)”中，除了中國(guó)，其他國(guó)家都有禁止煙草贊助包括煙草捐贈(zèng)行為的明確規(guī)定，國(guó)際上還有29 個(gè)國(guó)家禁止煙草企業(yè)的所謂承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的行為。而在我國(guó)慈善領(lǐng)域中的最基本大法——《慈善法》的立法過程中，這居然成了一個(gè)需要討論的問題。

難道還要把“天才出于勤奮，煙草助你成才”的標(biāo)語寫上學(xué)校的墻壁？還要用“金葉基金”去支持“母親水窖”？國(guó)家級(jí)的立法成了控?zé)熍c反控?zé)熈α坎┺牡囊粋€(gè)平臺(tái)。這至少說明一點(diǎn)：煙草利益集團(tuán)遠(yuǎn)比我們想象得要強(qiáng)大。

如此無稽的事不止慈善遭遇煙草的“糾結(jié)”，還有“煙草院士”，還有以煙草冠名的“青年領(lǐng)袖”……

難在缺乏約束力——還差一部國(guó)家層面的《公共場(chǎng)所禁止吸煙法》

10年間，德國(guó)從“歐洲青少年吸煙大國(guó)”下降為吸煙率最低的國(guó)家之一。取得這樣的成果，公共場(chǎng)所禁煙是這一成果最重要、最有效的舉措。

還在2014年，筆者就控?zé)焼栴}采訪吳宜群時(shí)，她就提到應(yīng)該加快制定國(guó)家層面的《公共場(chǎng)所禁止吸煙法》。因?yàn)椤皼]有國(guó)家層面的立法，就不可能全面、有效地保護(hù)所有民眾不受煙草煙霧危害?！?/p>

2014年11月24 日，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》，其中第二十五條明確提出，全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。對(duì)此《條例》，社會(huì)輿論普遍點(diǎn)贊，并期待它審議通過，從而成為我國(guó)“史上最嚴(yán)”的禁煙令。

為什么“史上最嚴(yán)”之后，還要有一部國(guó)家層面的禁煙法呢？

目前，已有100 多個(gè)簽約國(guó)制定了公共場(chǎng)所控制吸煙法，其中44 個(gè)簽約國(guó)施行了全面無煙法律。但在我國(guó)，《公約》生效已經(jīng)10年，控?zé)煼煞ㄒ?guī)的制定始終沒有列入國(guó)家立法規(guī)劃。

其實(shí)，《公約》雖是一個(gè)具有法律效力的公共衛(wèi)生公約，但它是一部國(guó)際性公約，不能直接約束地方政府。只有單獨(dú)立法，將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，才能成為法律依據(jù)，才能具有約束力。盡管上海、杭州、哈爾濱、天津、廣州、蘭州、青島、深圳等多個(gè)城市都出臺(tái)地方條例，但由于時(shí)至今日我國(guó)仍無一部專門針對(duì)公共場(chǎng)所禁煙的法律，各大城市禁煙令有規(guī)難行，以致多年來“無一罰單出現(xiàn)”，各項(xiàng)禁令形同擺設(shè)。

按照《公約》要求，我國(guó)應(yīng)在5年前的2011年1月9 日即在室內(nèi)公共場(chǎng)所和室內(nèi)工作場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)100%禁煙。而當(dāng)時(shí)我們的控?zé)熉募s成績(jī)只有百分制的37.3 分，離及格線還差很遠(yuǎn)，履約情況處于100 多個(gè)公約締約國(guó)的最末幾名。

2012年《WHO 煙草控制框架公約進(jìn)展報(bào)告》中指出，全球《公約》履約滿5年的國(guó)家，40%以上對(duì)16 類公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所都有全面禁煙規(guī)定，90%以上國(guó)家均在6 類以上場(chǎng)所，包括公共交通工具、政府辦公大樓等有全面無煙政策。而中國(guó)僅在醫(yī)療和教育系統(tǒng)兩類場(chǎng)所有全面無煙政策規(guī)定，故只得了2 分；而在禁止煙草廣告、促銷和贊助方面，中國(guó)為0 分！

2013年5月，WHO 在最新出爐的針對(duì)14個(gè)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行的履約排名中，中國(guó)僅排第13名，得分為44.6 分。僅僅高于俄羅斯。而這14個(gè)國(guó)家多數(shù)都是和我國(guó)一樣從2006年開始正式履行《公約》的。就在這一年，排名墊底的俄羅斯也出臺(tái)了《保護(hù)公眾健康免受煙草危害法》，公共場(chǎng)所全部禁煙，提高卷煙消費(fèi)稅率，購(gòu)買煙草合法年齡提高至21 歲。一系列控?zé)煷胧?shí)施后，俄羅斯的吸煙率下降了6 個(gè)百分點(diǎn)。

記得當(dāng)年召開新聞發(fā)布會(huì)時(shí)，楊功煥憂心忡忡地說，如果我們的現(xiàn)狀得不到改觀，下次再評(píng)怕就是倒數(shù)第一了！

其實(shí)，就從立法本身而言，制定一部全國(guó)性控?zé)煼蓻]有任何技術(shù)難度。在全球控?zé)煹拇蟊尘跋拢S多國(guó)家的吸煙人數(shù)尤其是青少年吸煙人數(shù)都在下降，只有我國(guó)不降反升，這與我國(guó)對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)過于寬松的法律環(huán)境有很大關(guān)系。同時(shí)也不得不讓人再次感嘆來自煙草利益集團(tuán)的阻力。

難在對(duì)未來悲情的漠視——然而，煙草業(yè)造就的經(jīng)濟(jì)效益該還債了！

世界衛(wèi)生組的研究表明：若一個(gè)國(guó)家當(dāng)年的煙草稅是若干億美元，20年后，這個(gè)國(guó)家將不得不用當(dāng)年所征收煙草稅的2.8 倍支付因吸煙帶來的健康危害，且不包括由吸煙導(dǎo)致的其他損失。

2015年國(guó)慶七天長(zhǎng)假剛過，人們就從網(wǎng)上讀到了來自英國(guó)世界權(quán)威醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》的一條消息：中國(guó)1/3 的年輕男性將死于煙草。這項(xiàng)由英國(guó)牛津大學(xué)、中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院和中國(guó)CDC共同領(lǐng)導(dǎo)的研究警告：到2030年中國(guó)每年因吸煙死亡的人數(shù)將達(dá)到200 萬。所以，“對(duì)中國(guó)來說，大規(guī)模禁煙是未來數(shù)十年內(nèi)防止殘疾和過早死亡最有效和最劃算的辦法?！?/p>

然而，我們卻不能不面對(duì)一個(gè)殘酷而又尷尬的現(xiàn)實(shí)。

雖然“吸煙有害健康”早已成為常識(shí)，雖然加入《公約》已經(jīng)10年，但我國(guó)的煙草生產(chǎn)量和消費(fèi)量卻逐年攀升。2002年，我國(guó)的煙草產(chǎn)量為1.75 萬億支，控?zé)?0年的2012年，煙草產(chǎn)量卻上升至2.58 萬億支，增加了近50%，占全球產(chǎn)量的43 %。

楊功煥認(rèn)為，這與煙草關(guān)乎稅收是分不開的。據(jù)了解，2009年煙草行業(yè)工商稅利為5131.1億元，2014年則高達(dá)10517.6 億元，約占全國(guó)財(cái)政收入的7%。

但煙草也讓我國(guó)付出了巨大的健康成本。據(jù)2015年7月由WHO、美國(guó)CDC 和中國(guó)CDC 此前聯(lián)合發(fā)布的首次“全球成人煙草調(diào)查-中國(guó)部分”調(diào)查結(jié)果顯示，目前，我國(guó)吸煙人數(shù)超過3 億，其中男性吸煙率為52.9%；72.4%的非吸煙者遭受二手煙的危害，為全球之冠，其中38.0%的人每天受到暴露；我國(guó)因吸煙相關(guān)疾病死亡的人數(shù)，每年在140 萬人左右，約占全球總數(shù)的1/3。

吸煙是罹患肺癌的第一致病因素。不久前結(jié)束的《第七屆中國(guó)肺癌南北高峰論壇暨2015年中國(guó)肺癌防治聯(lián)盟年會(huì)》披露，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)肺癌發(fā)病人數(shù)將突破80 萬，死亡人數(shù)將接近70 萬。

不僅如此，煙草還讓我國(guó)付出了巨大的社會(huì)成本。

1998年，我國(guó)煙草業(yè)所做出的綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)（含就業(yè)貢獻(xiàn)）仍大于其所導(dǎo)致的總社會(huì)成本，但從1999年開始，煙草業(yè)的綜合收益已經(jīng)開始低于其帶來的綜合成本，而且這一差距越來越大。

以2005年為例，因吸煙而造成的直接和間接成本高達(dá)2526 億元，相當(dāng)于GDP 的1.4%，而當(dāng)年，煙草業(yè)上交的利稅總額只有2400 億元。2008年可歸因于煙草使用的總社會(huì)成本為289 億美元，是2000年的4 倍。2010年，煙草業(yè)的總經(jīng)濟(jì)效益約為2379 億元，而煙草業(yè)造成的社會(huì)成本卻高達(dá)2997 億元。

“還債”的日子，或許到了！