河南省土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)和阻礙因素分析

○胡巖 吳新靜 高會(huì)靜

（信陽(yáng)師范學(xué)院華銳學(xué)院 河南 信陽(yáng) 464000）

河南省土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)和阻礙因素分析

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（責(zé)任編輯：張瑤瑤）

○胡巖 吳新靜 高會(huì)靜

（信陽(yáng)師范學(xué)院華銳學(xué)院 河南 信陽(yáng) 464000）

土地流轉(zhuǎn)不但關(guān)乎河南省經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和農(nóng)民根本利益，更是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)和阻礙因素進(jìn)行分析，能夠?yàn)榇龠M(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展提供理論依據(jù)。本文針對(duì)影響土地流轉(zhuǎn)的因素結(jié)合河南省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特征，分析得到影響土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，土地流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)，規(guī)?；N植降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移規(guī)模擴(kuò)大等；同時(shí)阻礙因素有：農(nóng)民的土地觀念較強(qiáng)，流轉(zhuǎn)成本高，政府角色混亂，土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)及市場(chǎng)不健全，農(nóng)村社會(huì)保障及社會(huì)服務(wù)化體系不健全等。

土地流轉(zhuǎn) 驅(qū)動(dòng)因素 阻礙因素

一、引言

河南省土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在不斷的擴(kuò)大、流轉(zhuǎn)水平在不斷的提高的同時(shí)，也存在阻礙其健康發(fā)展的問(wèn)題。對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)的因素進(jìn)行分析，能夠更好的認(rèn)識(shí)影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素和阻礙因素，進(jìn)而能夠?yàn)樘岢龃龠M(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的建議和對(duì)策提供依據(jù)。影響河南省土地流轉(zhuǎn)的因素很多，比如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移狀況、農(nóng)民的土地觀念、社會(huì)保障制度情況、土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)健全狀況等。本文針對(duì)以上因素結(jié)合河南省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和特征，對(duì)影響河南省土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素和阻礙因素進(jìn)行分析。

二、河南省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀概述

河南省是農(nóng)業(yè)大省，2009年底，河南省耕地面積占全國(guó)耕地總面積的6.1%，約為12288萬(wàn)畝，位居全國(guó)第三。隨著河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，到2013年河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2824萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的29%。但河南省土地流轉(zhuǎn)存在地區(qū)流轉(zhuǎn)不均衡的問(wèn)題，因此為全面了解河南省土地流轉(zhuǎn)狀況，根據(jù)地形特征，在平原區(qū)、丘陵區(qū)和山區(qū)分別選擇新鄉(xiāng)市長(zhǎng)垣縣、信陽(yáng)市羅山縣和鶴壁市淇縣對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示：地處丘陵的信陽(yáng)市羅山縣土地流轉(zhuǎn)比例高達(dá)59.4%，位于平原的新鄉(xiāng)市長(zhǎng)垣縣土地流轉(zhuǎn)比例為35.7%，而地處山區(qū)的鶴壁市淇縣土地流轉(zhuǎn)比例為15.8%。另外調(diào)查顯示流轉(zhuǎn)主體呈多元化的趨勢(shì)，但主要流轉(zhuǎn)主體仍是農(nóng)戶，不管是平原耕地、丘陵耕地還是山區(qū)耕地，農(nóng)村土地流入普通農(nóng)戶和種植大戶的比例之和均高于

80%。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)方式趨于多樣化，但以轉(zhuǎn)包、租賃為主，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：以轉(zhuǎn)包和租賃這兩種方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)比重之和超過(guò)了80%，互換的比重低于10%，入股、委托等其他形式比重體不超過(guò)4%。從流轉(zhuǎn)期限上看，土地流轉(zhuǎn)期限以短期為主，土地流轉(zhuǎn)期限五年以下的比重超過(guò)了60%，還有部分農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有明確期限。另外，還存在著流轉(zhuǎn)費(fèi)用偏低，政府干預(yù)不合理，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等問(wèn)題。

三、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素分析

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最根本的因素

隨著“中部崛起”的推進(jìn)，河南省的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，2013年河南省生產(chǎn)總值32155.86億元，比上年增長(zhǎng)9.0%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值4058.98億元，增長(zhǎng)4.3%；第二產(chǎn)業(yè)增加值17806.39億元，增長(zhǎng)10.0%；第三產(chǎn)業(yè)增加值10290.49億元，增長(zhǎng)8.8%?？焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供了較多的就業(yè)崗位，吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。由于河南省人口眾多，人均耕地面積少，據(jù)調(diào)查新鄉(xiāng)市長(zhǎng)垣縣人均耕地面積為1.5畝，每畝的凈收益一年約為1100元，而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民平均月收入在2000元左右，年收入遠(yuǎn)高于在家務(wù)農(nóng)，因此一部分農(nóng)民放棄種地，而將土地以一定價(jià)格流轉(zhuǎn)出去。由此可見(jiàn)，河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高加快了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

2、土地流轉(zhuǎn)政策及文件的出臺(tái)保障了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)

國(guó)家土地流轉(zhuǎn)的政策出臺(tái)引導(dǎo)和保障土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》指出：按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

[3]這是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重大決策，也是改變企業(yè)及農(nóng)戶對(duì)土地使用方式觀念的引導(dǎo)性文件。同時(shí)在十八屆三中全會(huì)中又指出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。2014年9月，在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，審議通過(guò)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，指出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，對(duì)承包地的流程規(guī)范和管理起到重要作用，防止“非農(nóng)化”，強(qiáng)調(diào)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

這些政策的出臺(tái)就要求政府建立相對(duì)應(yīng)的加快土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)和機(jī)制來(lái)保證土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。河南省也根據(jù)省情出臺(tái)了《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》及《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，為土地流轉(zhuǎn)提供了實(shí)施依據(jù)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式及程序等進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)土地健康合理的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了指引。

3、規(guī)模種植降低農(nóng)作物生產(chǎn)成本加速土地流轉(zhuǎn)

根據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳2013年選擇種植規(guī)模50畝至200畝不等的種糧大戶及普通農(nóng)戶，開(kāi)展了糧食種植成本與收益調(diào)查。按當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和技術(shù)水平，種植小麥、玉米兩季計(jì)算，種糧大戶與普通農(nóng)戶的成本收益如表1，整體來(lái)看，普通農(nóng)戶加上國(guó)家給予的糧食補(bǔ)貼113元和良種補(bǔ)貼20元，凈收益為1046.9元。種糧大戶糧食生產(chǎn)畝均成本比普通戶少278元，低22.3%，畝均收益比普通戶多145元，高13.8%，規(guī)模種糧生產(chǎn)收益明顯高于散戶。規(guī)模生產(chǎn)減低了農(nóng)作物的生產(chǎn)成本同時(shí)提高了收益，加快了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)石化青工委立足石化事業(yè)全局和人才強(qiáng)企戰(zhàn)略高度，扎實(shí)開(kāi)展“實(shí)踐育人”工作，逐步推進(jìn)“機(jī)制育人”工作，完善青年培育機(jī)制，搭平臺(tái)、促實(shí)踐，樹(shù)典型、建機(jī)制，為中國(guó)石化培養(yǎng)合格建設(shè)者和可靠接班人。

表1 糧食生產(chǎn)成本與收益分析

4、農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)

小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使農(nóng)民的收入普遍較低，外出務(wù)工已成為農(nóng)民家庭增加收入、改善生活條件的重要途徑，另外第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展為農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此，大量的勞動(dòng)力放棄耕種土地外出務(wù)工。2013年，河南省新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)90萬(wàn)人，全省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)2660萬(wàn)人。大量農(nóng)民離開(kāi)土地的同時(shí)，為了不使土地荒廢，將土地租給他人耕種或使用以獲取一定的租金或收益。以信陽(yáng)、新鄉(xiāng)和鶴壁三市的調(diào)查顯示，家中有成員外出務(wù)工的占31.6%，外出務(wù)工人員的月平均收入在2000元左右，這個(gè)收入水平幾乎是2畝土地一年的收成，因此有能力外出的家庭，收入普遍較高而放棄耕種土地，尤其是家中的主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工，老人無(wú)能力耕作土地的情況下就更傾向把土地流轉(zhuǎn)出去。而且隨著政府在對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移平臺(tái)的搭建，勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)的規(guī)模會(huì)不斷的加大，更有利于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。

四、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的阻礙因素分析

1、農(nóng)民的傳統(tǒng)土地觀念和意識(shí)是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素

農(nóng)民有一個(gè)根深蒂固的思想：“土地是養(yǎng)老的保障”，

“雖然沒(méi)有多少錢(qián)，但是有土地就不至于餓著”。而且河南省農(nóng)民受教育程度普遍不高，初中文化程度的農(nóng)戶占比最大，外出務(wù)工收入相對(duì)偏低，而且城市生活壓力大，即使外出務(wù)工掙錢(qián)后還是在農(nóng)村蓋房生活，土地依舊是他們的依靠和保障。部分農(nóng)民缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)，擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地后會(huì)失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而失去生活的依靠，更有一部分農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)出去就是把土地賣(mài)掉了，因而心中顧慮很多而不愿輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，甚至一些農(nóng)戶在外有份較為穩(wěn)定的工作或者經(jīng)商，已經(jīng)離開(kāi)農(nóng)業(yè)多年，仍把土地作為今后生活的后路，寧可拋荒或者由親屬無(wú)償耕種也不肯把土地流轉(zhuǎn)出去。在對(duì)土地流轉(zhuǎn)意愿的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：53%的農(nóng)戶是不愿意土地流轉(zhuǎn)的，認(rèn)為離開(kāi)了土地就失去了保障；32%的農(nóng)戶認(rèn)為若價(jià)格合適愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，這些農(nóng)戶一般有其他的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。這種土地流轉(zhuǎn)觀念的落后和土地流轉(zhuǎn)意識(shí)的缺乏，在很大程度上限制了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

2、土地過(guò)于分散導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本高且土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低

根據(jù)對(duì)河南省三種地形的調(diào)查分析，人均土地僅1.35畝，一家農(nóng)戶平均6.08畝土地，而且分散為4—7塊。土地過(guò)于分散，難以形成規(guī)?；图s化的經(jīng)營(yíng)，若要進(jìn)行規(guī)?；D(zhuǎn)移及生產(chǎn)就必須同十幾戶甚至幾十戶的農(nóng)民協(xié)商租用土地，因此會(huì)面臨農(nóng)戶意見(jiàn)不一致而難以協(xié)商，增加了土地流轉(zhuǎn)的成本和難度。另一方面，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低也制約著土地流轉(zhuǎn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，一畝耕地的收益在1000元左右大體等于常年種植糧食的收入，依據(jù)流轉(zhuǎn)形式的角度來(lái)看，租賃形式的流轉(zhuǎn)費(fèi)用要高于其他幾種形式，通常為1000元左右，但工商企業(yè)和大農(nóng)戶介入的形式較少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶間口頭協(xié)議且流轉(zhuǎn)價(jià)格最低，一畝耕地的收益介于500元至1000元之間，低于500元的也占據(jù)了一定的比重，也即是把土地讓渡給親朋或鄰居種植，象征性的給予200—300元的使用費(fèi)。

作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者和監(jiān)管者，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任履行直接關(guān)系土地流轉(zhuǎn)的方向、動(dòng)力和效果。政府部門(mén)出現(xiàn)直接插手農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)的越位行為，使農(nóng)民失去土地流轉(zhuǎn)的主體地位，進(jìn)而利益受到損失。而同時(shí)又存在政府部門(mén)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的缺失，目前除鄭州市建成了市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系外，其他地市還沒(méi)有形成完善的服務(wù)體系和平臺(tái)，個(gè)別省轄市甚至還沒(méi)有一個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，土地流轉(zhuǎn)信息傳遞渠道不暢。河南省關(guān)于土地流轉(zhuǎn)制訂了《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》及《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，為土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和保障雙方利益提供了政策依據(jù)。但這些只是一些原則性的規(guī)定，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有一定的自發(fā)性、盲目性與隨意性，土地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門(mén)處理這類問(wèn)題時(shí)卻無(wú)法可依，在一定程度上制約了農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。同時(shí)市場(chǎng)不健全導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)很好的平臺(tái)對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格具有盲目性，因此在土地流轉(zhuǎn)中，均是按照雙方協(xié)商的價(jià)格，具有很大的隨意性和風(fēng)險(xiǎn)性，不利于土地規(guī)模性流轉(zhuǎn)。

4、農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，社會(huì)化服務(wù)體系不完善

目前，河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與沿海城市還有很大的差距，土地仍是廣大農(nóng)民作為安身立命的基本生活資料，而且河南省農(nóng)村養(yǎng)老及醫(yī)保等社會(huì)保障機(jī)制不健全，一些社會(huì)保障政策受益范圍較窄、額度有限，農(nóng)民看病、養(yǎng)老及其子女上學(xué)等費(fèi)用問(wèn)題主要還是依靠土地收入解決，土地依然是農(nóng)民最根本的生活保障。因此，農(nóng)民不愿意放棄手中的土地，寧愿將土地進(jìn)行粗放式經(jīng)營(yíng)。而且目前河南省農(nóng)村生產(chǎn)力整體水平還比較低，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系不完善，比如：缺少資金、技術(shù)、排灌、機(jī)耕、農(nóng)產(chǎn)品加工等配套服務(wù)。大多數(shù)農(nóng)民無(wú)力經(jīng)營(yíng)較大面積的土地，進(jìn)而造成土地流轉(zhuǎn)需求不足，阻礙了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營(yíng)的范圍的擴(kuò)大。

五、結(jié)語(yǔ)

河南省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，規(guī)?；N植降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模的擴(kuò)大等因素加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，但同時(shí)農(nóng)民的土地觀念和意識(shí)，土地過(guò)于分散、流轉(zhuǎn)成本高、政府角色混亂，土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)不健全，農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，社會(huì)化服務(wù)體系不完善等因素又制約著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，因此在保持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及加快勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，要不斷的健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、提高農(nóng)村的社會(huì)保障體系等。

（注：基金項(xiàng)目：2014年河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制研究（2014-9n-304）”階段性研究成果。）

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（責(zé)任編輯：李瑩菲）