征地拆遷中村干部腐敗的治理

◎雷愛先

征地拆遷中村干部腐敗的治理

◎雷愛先

我國土地管理法律制度明確規(guī)定，國家建設用地涉及農民集體土地的，應先征為國有土地。被征地的農村集體經濟組織依法應當將征地面積、補償標準、補償涉及費用、分配方案等與被征地村民有關的事項及時公布、公開，接受監(jiān)督。村支書、村委會主任等在征地過程中起著重要作用。由于土地征收涉及面廣、補償費用涉及資金量大、關系村民切實利益，近年來村干部集體腐敗行為呈多發(fā)態(tài)勢。本文擬對村干部集體腐敗的環(huán)節(jié)、表現(xiàn)形式及形成原因進行分析，并就如何防范和治理提出對策建議。

一、村干部在征地拆遷中集體貪腐的主要形式

1.私占存儲。村干部利用其職務的影響力，欺騙村民，以地方政府征地為名，事先以低價從村民手中騙得土地，占為己有，而在政府真正實施征地時獲取高額的征地補償款，賺取中間的巨額“差價”，從中獲得非法利益。

2.虛報征占。村干部利用職務便利，欺騙上級政府和本村村民，將不需征收的耕地，以村里存放農用機械用地等名義，報請上級政府予以征收，騙取土地補償款并據為個人所有，而本村村民對此毫不知情。

3.張冠李戴。村干部勾結測繪人員，將本村的集體機動土地虛設在個別村民頭上，套取國家的征地補償款，將本應歸村集體所有的征地補償款占為己有。

4.搶栽搶建。部分村干部和工作人員默許、包庇、縱容甚至組織本村個別不法村民在土地征收公告發(fā)布后，在土地上通過蓋大棚、種樹、打井等方式搶栽搶建，套取國家土地征收補償款，從中非法獲利。

二、村干部在征地拆遷中集體腐敗的原因

1.拆遷主體錯位，工作程序混亂。法律規(guī)定，土地征收由政府組織實施。但

許多地方土地征收拆遷并不是由當地政府組織實施的，而是政府委托有資質的拆遷公司進行。拆遷公司對當地農村情況的熟悉程度不夠，為了謀求經濟利益最大化、加快拆遷進度，便與當地村干部合作，共同完成拆遷工作。由于拆遷公司工作人員素質不高，工作程序不規(guī)范，審核把關不嚴，使得村干部有了權力尋租的空間。受利益驅使，個別村干部利用手中權力，通過虛報土地面積、騙取村民土地、虛列擬拆遷物、騙取房屋拆遷補償款等方式進行貪腐。

2.責任意識不強，權力觀念模糊。村干部總體上文化程度較低，對應承擔的責任與所具有的權力界線存在模糊認識。認為自己“半農半官”，不屬于國家干部，有了經濟問題最多只是撤職了事，因此，在違規(guī)執(zhí)行國家政策上更為大膽。有的認為騙取征地拆遷補償款是鉆國家和企業(yè)的“空子”，于老百姓沒有損害，存在“不要白不要”的心理。還有部分村干部認為自己全年忙里忙外，貢獻大、收益少，因此，將套取征地拆遷補償款作為對心理失衡的“補償”。同時，部分村干部對權力缺乏正確認識，存在“有權不用、過期作廢”的心理。

3.受物質利益驅動，無視黨紀國法。一些村干部利欲熏心，盯上征地拆遷補償這塊“大蛋糕”，充當“拆托”，周旋于政府部門、拆遷單位和被拆遷戶之間，拉攏腐蝕干部群眾，騙取補償，協(xié)商分贓。有的村干部在協(xié)助政府征拆時，利用職務之便，通過虛構房屋產權人、制作虛假房證、虛增房屋拆遷補償項目、提高房屋內外裝修補償標準、虛增綠化項目等手段，騙取政府征地補償款并進行私分。有的村干部在得知被拆遷消息后，與被拆遷戶達成某種“默契”，提前將信息透露給拆遷戶，給拆遷戶創(chuàng)造搶建、搶種機會，達到讓拆遷戶獲得更多補償款的目的。

4.財務管理混亂，“家長”作風嚴重。村級財會人員業(yè)務素質偏低，財務專業(yè)技能和職業(yè)操守不高，財務賬目普遍不健全。目前，村賬鄉(xiāng)代管制度仍是形式上的管理。一般情況是，村干部“坐支”完現(xiàn)金后拿票據到經管站做賬，并未起到實質意義上的監(jiān)管作用。村干部不遵守財務程序，導致手續(xù)和賬目混亂，白條入賬、假票據入賬、公款私存、挪用公款等問題比較突出。就征地拆遷而言，政府和拆遷公司責、權、利不明確，土地、房屋、地上附著物計算缺乏科學依據，補償款的發(fā)放形式各地都沒有統(tǒng)一的標準和辦法，導致各級政府只能“照葫蘆畫瓢”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來組織實施，部分村支書或村委會主任搞“一言堂”，一切自己說了算，村干部在集體拆遷補償權利運行上獨斷專行，不受審計監(jiān)督，對村集體重大問題決策由個人說了算，導致權力被“私有化”，常常是一筆幾萬甚至幾十萬的拆遷補償款僅僅憑村書記的一句話、一支筆、一個公章就能辦理，一些村干部便利用漏洞大肆斂財，中飽私囊。

5.程序制度虛設，監(jiān)督管理失控。征地拆遷任務重，工作量大，時間要求緊，大部分從事征地拆遷工作的都是臨時抽調人員，沒有建立有效的常態(tài)監(jiān)管機制，也沒有嚴密規(guī)范的工作程序和工作要求，管理粗放，責任不落實，這種脫離監(jiān)管的松散群體，很方便結成臨時利益共同體。承擔征地拆遷任務的單位與負責補償的單位分離，用別人的錢辦別人的事，致使相關人員沒有認真履行審核責任，甚至參與弄虛作假。基層有關部門不依法正確行使權力，對發(fā)生的搶建、搶種、搶栽行為不制止，形成“法不責眾”的難題；對評估公司缺少監(jiān)督，虛假評估，致使評估失真；對征地拆遷的重要環(huán)節(jié)、崗位和人員缺少必要的監(jiān)督，對集體資產、房屋以外的地上附著物和無照房屋等補償自由裁量權較大，負責征地拆遷的領導和一線工作人員權力過大，隨意決定補償事項，致使失職瀆職和貪污受賄行為發(fā)生。

6.政府監(jiān)管失職，權力制約乏力。對基層干部尤其是對村干部的監(jiān)督無論在方法手段還是在實際效果上都難盡人意。總體來看，征地拆遷中發(fā)案的村級組織，普遍存在著村級權力較集中，內部監(jiān)督機制不健全的問題。在內部監(jiān)督方面，村民民主決策和民主管理權利得不到有效發(fā)揮，缺乏有力的監(jiān)督。有的村干部甚至直接插手干預

經濟活動，導致財務人員無法行使職權，因而降低了腐敗的成本。在外部監(jiān)督方面，眾多村莊和地方，村務公開不落實，村民知情權無從實現(xiàn)，民主決策和民主監(jiān)督虛置。有時，為了加快拆遷工作進度，常常賦予征遷工作人員較大的自由裁量權，同時又缺少有效的監(jiān)管措施和必要的制度規(guī)范，客觀上加大了廉政風險。在征拆公示中，有的拍照后立即撕毀，有的則公布假數據應付上級，群眾對村務并不了解，更談不上監(jiān)督。

三、治理村干部征地腐敗的對策建議

中共十八屆四中全會《決定》明確要求：完善和發(fā)展基層民主制度。加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象。治理村干部征地中的腐敗，必須落實四中全會要求，完善法制體制機制，標本兼治。

1.嚴格執(zhí)行《村委會組織法》，加強村級政權組織建設。中央政府要高度重視村級組織在農村事務中的基礎作用，充分認識到與農民群眾直接接觸的村級干部在貫徹落實國家政策、維護好干群、黨群關系中所發(fā)揮的重要作用。加強村級政權組織建設，優(yōu)化村干部選配標準，選拔一些政治素養(yǎng)高、業(yè)務能力好、法律意識強的干部擔任村里的“一把手”，逐步改變我國現(xiàn)任村干部存在的知識水平低、法律意識低、能力素質低的普遍情況。

2.加大對法律法規(guī)和廉政教育培訓力度，完善村級干部約束考核機制。加強教育培訓工作，提高村級干部的自律意識。一是要加強理想信念教育，使村干部充分意識到手中的權力是群眾賦予的，這種權力只能用于為群眾服務，不能用于為自己謀利。二是要加強法律法規(guī)教育，對涉及到農村工作的各項法律法規(guī)，應采取多種方式組織學習培訓，逐步提高村干部的法律意識。對于征地拆遷類重點專項工作，要組織專門學習，詳盡地告知村干部的權責，結合已經發(fā)生的反面典型案例，開展深入教育。三是要加強日常督導考核?？h鄉(xiāng)組織要加強對村級干部的考評，增加考評次數，逐步增加群眾意見在考評中的比重，在督促村干部自律的同時，逐步提高其群眾服務意識。

3.加強制度建設，完善征地過程中的相關機制。地方政府在征地過程中要制定切實可行、便于操作的工作規(guī)程。進一步明確征地的工作程序、安置補償費用標準及相應的法律責任，從機制建設上杜絕由于工作程序不規(guī)范、標準不統(tǒng)一、村干部自由裁量權過大而滋生征地腐敗。對涉及征地工作的測量單位、評估單位、補償核算發(fā)放單位加強管理，對征地補償款詳盡公示，避免因補償費用的測算核定和發(fā)放執(zhí)行工作由同一單位或人員全程操作導致的徇私枉法情況。

4.加強政務公開，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。逐步完善政務公開程序，讓征地工作的每一個環(huán)節(jié)都在公開、透明的環(huán)境下進行。對涉及征地的測量、評估、補償費用發(fā)放等關鍵環(huán)節(jié)都要進行結果公示，并將該程序納入征地工作的固定環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。公開操作過程和相應結果，充分保障被征地群眾的知情權，將會大幅降低弄虛作假等腐敗行為發(fā)生的幾率。落實村務公開制度，探索建立對村務實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分開的管理制度。

5.完善對村級干部的監(jiān)管機制，加強對下的監(jiān)管力度。縣鄉(xiāng)政府要加強對村級干部的日常監(jiān)管，對于征地拆遷這種涉及群眾人數眾多、利益巨大的工作更要進行全程的監(jiān)管督導。對關鍵環(huán)節(jié)要充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計、公安等部門的合力，堅持懲防并舉，預防為主的原則，將問題化解在萌芽狀態(tài)，避免給國家和群眾造成不必要的損失。

6.加快推進反腐敗國家立法，完善懲治貪污賄賂腐敗法律制度體系。在修訂完善已有的法律，增加廉政風險防范和腐敗治理條款的同時，制定新的法律規(guī)范，將完善預防和懲治腐敗工作納入法制化軌道。

（雷愛先，國土資源部土地利用管理司綜合處處長/責編 張棟）