中外森林法立法特點及比較

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中外森林法立法特點及比較

王佳

黑龍江省政法管理干部學(xué)院

[摘要]在開發(fā)、利用、保護森林的活動中，人與人及人與各種組織之間必然結(jié)成各種與森林相關(guān)的社會關(guān)系。而對這些社會關(guān)系進行調(diào)整的法律就是森林法。所以森林法的形成必然與這些主體所具有的社會性和民族性相關(guān)聯(lián)。文中將對林業(yè)發(fā)達國家的森林法立法特點進行分析，從而為我國的森林立法工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]森林法；立法；林業(yè)

一、林業(yè)發(fā)達國家森林法立法特點

（一）美國森林法立法特點

美國的林業(yè)資源極為豐富。森林覆蓋率為31.9%。從歷史上看，美國的森林資源更為豐富，所以在國家發(fā)展進程中有大量的森林被砍伐而轉(zhuǎn)為農(nóng)用，直到上世紀20年代這種情況才得以終止。所以說美國森林法的立法發(fā)展情況就是其國家森林管理制度的發(fā)展過程，其管護歷史也代表了美國民眾對森林的認識的轉(zhuǎn)變過程。梳理了美國的森林法的發(fā)展歷程大概可以分為以下幾個階段。

首先，是森林法的創(chuàng)設(shè)階段。針對過度砍伐林木而帶來的木材供應(yīng)量的減少及對江河流域生態(tài)環(huán)境的破環(huán)，美國國會在18世紀末通過了《創(chuàng)造力法》和《組織管理法》開始了對林地及林木的管護歷程。在開始的幾十年的階段，因為有足量的木材供應(yīng)，所以在如何使用森林資源的問題上并沒有顯著的矛盾。但1930年頒布的《科努森--溫盾玻格法》也開始注重了對森林的保護。其將木材銷售收入的一部分用于森林的更新和植被的恢復(fù)。隨著美國參加第二次世界大戰(zhàn)及戰(zhàn)后美國國內(nèi)房地產(chǎn)的興起，木材的需求量急劇增加。森林提供的經(jīng)濟和生態(tài)服務(wù)功能之間開始出現(xiàn)矛盾。

為了緩解這種矛盾，美國森林法進入了新的發(fā)展時期。戰(zhàn)后美國人民對森林的生態(tài)娛樂服務(wù)功能的需求增加，于是美國林業(yè)局開始尋求立法支持其在管護林木的同時開展更為豐富的森林娛樂服務(wù)。在1960年國會通過了《多用途持續(xù)生產(chǎn)法》，將森林管理的目標范圍擴大，但同時應(yīng)以不減損土地的生產(chǎn)力為前提。1964年通過的《荒野法》建立起了美國的“荒野”系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的建立使更多的地區(qū)受到保護，同時也使保護森林的理念融入了法律體系中，是森林保護合法化。這一理念在隨后通過的《國家環(huán)境政策法》中得到了進一步加強。在這部法律中強調(diào)，國家機構(gòu)的項目建設(shè)必須考慮其對環(huán)境的影響程度。應(yīng)當(dāng)用詳細的報告向公眾說明，并根據(jù)公眾意見對項目進行修改并做出最終決定。

隨著對森林保護的熱情的高漲，美國森林立法迎來了具有標志性的一部法律《國家森林管理法》。1976年的《國家森林管理法》是對森林及與其相關(guān)的資源的進行的一次變革，其確立了國家森林管理體制，提出了新的管理理念。該法認為森林資源的管理應(yīng)更好的服務(wù)于公眾的利益，在管理過程中應(yīng)將科學(xué)知識、管理規(guī)劃及具體的管理措施結(jié)合?！秶疑止芾矸ā放c其后頒布的《可更新資源研究法》、《木材殘余物利用法》、《可更新資源推廣法》及《森林生態(tài)系統(tǒng)與大氣污染研究法》共同構(gòu)成了完善的森林法體系。

（二）俄羅斯森林立法特點

俄羅斯是世界五大擁有豐富森林資源的國家之一。根據(jù)俄羅斯林務(wù)局的統(tǒng)計，俄羅斯共有森林面積7.635億hm2，約占全球森林面積的22%；林木總蓄積量占全球森林總蓄積量的22%左右。森林覆蓋率為45.2%。俄羅斯全國分為歐洲地區(qū)和亞洲地區(qū)兩大部分，亞洲地區(qū)又包括西西伯利亞、東西伯利亞和遠東三個部分。三個地區(qū)的森林覆蓋率分別為52.9%、56.9%和45.1%。俄羅斯的珍貴樹種主要集中在遠東地區(qū)，而且該地區(qū)也是單位面積立木蓄積量最高的地區(qū)。由于俄羅斯的森林主要歸國家所有，所以俄羅斯國家林務(wù)局管轄了全國森林總面積的94%。

俄羅斯的森林立法最早始于1061年頒布的《俄羅斯森林法典》。這是俄國最早的對自然資源進行保護的法典。進入蘇聯(lián)統(tǒng)治時期，蘇聯(lián)政府建立了森林管理機構(gòu)，專門對森林及相關(guān)資源進行管理，并于1923年頒布了《森林法典》。這是蘇聯(lián)國家法律體系中重要的組成部分。而后為了豐富和完善森林法律體系，蘇聯(lián)在1977年和1978年先后通過了《蘇維埃國家森林法》和《森林法典》。在這兩部法律中，明確了森林資源是國家經(jīng)濟實力的體現(xiàn)，是經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值的綜合體。

在蘇聯(lián)解體后，俄羅斯在1997年對《森林法典》進行了重新定義并多次修訂。在2006年俄羅斯政府頒布了《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》。在新的法典里，其強調(diào)了要對森林進行可持續(xù)的管理，充分發(fā)揮森林的總體效益，保障公民擁有良好的環(huán)境權(quán)。

（三）中國森林立法特點

中國的森林立法總體可以分為三個階段即古代中國、民國時期、新中國三個時期。第一階段古代中國。中華民族幾千年來形成了自己獨特的文化歷史，在其中多家流派都強調(diào)人與自然應(yīng)和諧相處。這些思想也深刻的影響了我國古代時期的立法。秦朝的《田律》規(guī)定：春天二月，禁止到山林中砍伐樹木，禁止堵塞河道；不到夏季，禁止燒草作肥料，禁止采集剛發(fā)芽的植物，禁止捕捉幼獸、幼鳥和撿拾鳥蛋，禁止毒殺魚鱉，不準設(shè)置捕捉鳥獸的陷阱。

所以，我們可以看出我國第一階段森林立法的特點。立法者在進行立法時，均以順應(yīng)天意作為立法動機，在此基礎(chǔ)上建立森林保護和利用資源的規(guī)則。立法帶有極強的功利主義色彩。森林資源的生態(tài)屬性僅得到樸素的認知，教育、宣傳的手段落后，通常只是通過嚴厲的刑罰來保護森林，這與我國古時“重刑”的立法思想相一致。

進入民國時期的中國森林立法又呈現(xiàn)出不同的特色。中華民國時期，在森林立法方面做出很多成績。1914年《森林法》正式實施。1915年政府將清明節(jié)定為植樹節(jié)。1932年中華民國制訂了新的《森林法》并在1937年和1945年進行了兩次修改?？v觀民國時期的森林立法活動可以總結(jié)出如下特點：法律建設(shè)基本與當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。體現(xiàn)出了現(xiàn)代生態(tài)科學(xué)的先進制度，確立了森林的所有權(quán)制度——森林分屬于國家、公有、私人所有三種形式。

新中國成立后，森林立法總體趨勢是以現(xiàn)代生態(tài)管理理念發(fā)展林業(yè)，但其中不乏曲折性。新中國初期的森林立法開展還是較早的。1952 年12月周恩來總理簽發(fā)了《關(guān)于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱抗旱運動并大力推行水土保持工作的指示》。1956年建立了第一個自然保護區(qū)：廣東省鼎湖山自然保護區(qū)，同年10月林業(yè)部發(fā)布了《天然森林禁伐區(qū)劃定草案》和《狩獵管理辦法》。1957年5月，國務(wù)院通過了《中華人民共和國水土保持暫行綱要》，1963年國務(wù)院頒布了《森林保護條例》。這一時期森林立法比較零散，法律等級不高，依法治林尚處在探索和起步階段。林業(yè)生產(chǎn)活動以政策性文件指導(dǎo)為主，以法律法規(guī)為輔。由于人們沒有經(jīng)歷過嚴重環(huán)境問題，所以對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的體會不是很深刻，保護和培育森林資源的觀念沒有得到應(yīng)有的重視。

從1978年底起，中國進入改革開放時期，中國的森林保護立法也進入了快速發(fā)展的時期。1979年全國人大常委會頒布了新中國第一部森林保護方面的綜合性法律一一《森林法(試行)》，1981年中共中央、國務(wù)院做出《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》。1984年9月全國人大常委會通過了《森林法》，1986年頒布了《森林法實施細則》。1993年到1997年，發(fā)布了《中國環(huán)境行動計劃》(1991-2000年)、《中國21世紀議程林業(yè)行動計劃》、《中國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(1996-2010年)。2000年1月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國森林法實施條例》。

經(jīng)過改革開放以來國家林業(yè)局制定頒布了50多件部門規(guī)章，為保護、發(fā)展和合理利用森林資源，維護生態(tài)安全，提供了有力的法律保障?；咀龅搅擞蟹梢?、有章可循，有力的促進了林業(yè)法治事業(yè)的發(fā)展。

二、中外森林立法比較

通過以上對世界林業(yè)發(fā)達國家的立法情況總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)我國與其存在如下一些立法差異：首先立法精神原則不同。立法精神和原則是法律的精髓，是法律價值的集中體現(xiàn)，是立法活動的基礎(chǔ)，也是法律的最終取向。美國的森林立法明顯體現(xiàn)出一種可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)理念。俄羅斯的森林法典中也體現(xiàn)出來要全面的、綜合的對森林進行保護、開發(fā)、利用。注重森里的自然屬性，將森林這一自然資源融入整體的生態(tài)系統(tǒng)中。然而，目前我國對森林資源的認識和利用仍以經(jīng)濟用途為主，森林的生態(tài)、社會價值體現(xiàn)不明顯。亦或是在實現(xiàn)森林的綜合價值的過程中無法處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的關(guān)系，而使得部分利益主體的合法利益受損。

其次，現(xiàn)代森林立法強調(diào)科學(xué)技術(shù)對制定法律制度的重要性。例如在美國的森林立法過程中就強調(diào)在制定和完成森林資源管理計劃時，必須綜合應(yīng)用“物理、生物、經(jīng)濟及其他科學(xué)”的交叉研究方法。這就突出了森林立法過程中的科技含量。相比之下，我國的森林立法過程就缺乏這種“科技力量”的參與，缺乏通過科學(xué)標準而制定出的詳細的森林管理標準。森林法的處罰條款也只是比較籠統(tǒng)的規(guī)定了處罰的金額，而沒有針對毀壞的具體樹木的品種、株樹進行明確的損失確定。

在我國，公眾對森林相關(guān)立法的參與度也是比較低的。森林的社會屬性和生態(tài)價值是面向全體公眾的，因此公眾對森林的發(fā)展與保護也有不可推卸的責(zé)任與義務(wù)。美國《國有林管理法》規(guī)定，林務(wù)局在制定各種計劃時都要請公眾參與評價，并根據(jù)公眾評價進行修改。這種做法大大加深了公眾參與森林保護的程度。在俄羅斯，公民同樣可以依據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定的程序和形式參與森林利用、保護、防護相關(guān)的立法活動。在我國公眾參與森林相關(guān)活動最明顯且唯一的體現(xiàn)就是“植樹造林義務(wù)”。而且這一活動是森林管理保護活動中最為底層的，無法在森林立法中體現(xiàn)民眾的意識。

通過以上對比，在我國今后的森林立法活動中要進一步明確森林的生態(tài)、社會價值。將已經(jīng)確立的可持續(xù)發(fā)展理念具體化，使這一理念通過法律條文充分體現(xiàn)，并融入生產(chǎn)、生活。在森林立法活動中加大科技指導(dǎo)立法的力度。對于不同地區(qū)、不同類型的林地要根據(jù)其具體的特點制定更為細致的法律規(guī)范。將森林的保護、培育、建設(shè)、采伐通過標準化、數(shù)量化的規(guī)則體現(xiàn)出來。拓展公眾參與林業(yè)建設(shè)發(fā)展的渠道，使普通民眾意識到林業(yè)的建設(shè)和發(fā)展不僅僅是政府和林業(yè)部門的事，還關(guān)系到他們的切身利益。

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