美國大學(xué)生資助政策的概況和啟示

◎孔令帥

（孔令帥，上海師大教育學(xué)院教育系副主任，副教授/責(zé)編 張棟）

高等教育是改變個(gè)人出生狀況、提升個(gè)人社會(huì)地位的重要途徑，但其費(fèi)用也是低收入和處境不利群體學(xué)生進(jìn)入高等學(xué)校的阻礙。如果沒有政策干預(yù)，高等教育可能成為強(qiáng)化收入、社會(huì)地位差距的因素。學(xué)生資助政策是維護(hù)高等教育公平的重要政策工具。二戰(zhàn)以來，特別是20世紀(jì)60年代以來，美國開始加大對(duì)大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)資助，目前已經(jīng)形成了體系完整的大學(xué)生資助政策，其經(jīng)驗(yàn)與問題可以為我國提供一定借鑒。

美國大學(xué)生資助政策的概況

在美國大學(xué)生資助歷史中，助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、貸款、工讀和 “課稅扣除”等是主要的資助形式。助學(xué)金是無償?shù)?“贈(zèng)予”在校大學(xué)生，幫助他們克服經(jīng)濟(jì)困難的資助資金，主要目的在于避免學(xué)生因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，資助標(biāo)準(zhǔn)是家庭經(jīng)濟(jì)狀況困難與否。目前佩爾助學(xué)金是聯(lián)邦政府最大的助學(xué)金項(xiàng)目；獎(jiǎng)學(xué)金指政府、高等院?；蚱渌鼈€(gè)人、機(jī)構(gòu)為獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀學(xué)生而提供的資助資金，其發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)業(yè)成績(jī)的優(yōu)秀與否。獎(jiǎng)學(xué)金的主要投入者是州政府，自1993年喬治亞州設(shè)立 “希望獎(jiǎng)學(xué)金”項(xiàng)目以來，截至2006年，美國共有22個(gè)州發(fā)展了獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目；貸款是一種推遲付費(fèi)性資助，由政府提供，或政府擔(dān)保由銀行或者其它私營(yíng)機(jī)構(gòu)給貧困學(xué)生提供，其利息一般低于市場(chǎng)。貸款設(shè)計(jì)目的主要也是幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，使其有機(jī)會(huì)接受高等教育；工讀是由資助者提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)，使學(xué)生通過勞動(dòng)獲得報(bào)酬，解決學(xué)習(xí)費(fèi)用的資助辦法，其目的也是幫助貧困學(xué)生；課稅扣除，是指從應(yīng)付稅額中扣除按規(guī)定予以抵稅的款項(xiàng)，用在學(xué)生資助上，是指從家庭繳納稅款中扣除一部分，使之用于支付大學(xué)費(fèi)用。

20世紀(jì)60年代以來，美國政府和社會(huì)對(duì)大學(xué)生資助的投入大大增加了處境不利群體 （包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低下學(xué)生、非裔和拉丁裔學(xué)生）的高校入學(xué)率和畢業(yè)率。美國60年代的大學(xué)生資助是 “教育機(jī)會(huì)助學(xué)金”、 “擔(dān)保學(xué)生貸款”和 “工讀”三種形式并存，以助學(xué)金和貸款為主。70年代創(chuàng)立了 “基本教育機(jī)會(huì)助學(xué)金”和“州學(xué)生激勵(lì)助學(xué)金”，并拓寬了助學(xué)金規(guī)定的家庭收入上限，助學(xué)金成為主要資助形式。但是80年代以來，美國教育質(zhì)量的下降和財(cái)政緊縮的要求，使政府和社會(huì)開始重新審視美國大學(xué)生資助政策，獎(jiǎng)學(xué)金和貸款逐漸成為主流，助學(xué)金資助漸漸邊緣化。80年代建立的兩個(gè)貸款項(xiàng)目盡管規(guī)模不大，但資助方式偏向貸款的趨勢(shì)初露端倪。90年代， “無貼息斯坦福貸款”和 “直接貸款”的創(chuàng)立，以及 “課稅扣除”的出臺(tái)和實(shí)施，使貸款和課稅扣除成了90年代最主要的資助形式。在90年代中期，美國聯(lián)邦政府的大學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助中貸款占了3/4，而助學(xué)金僅占1/4，而在70年代中期，有1/4是貸款，助學(xué)金占3/4。1998年，美國聯(lián)邦政府提供的佩爾助學(xué)金總額為6.5億美元，而課稅扣除約為90億美元，佩爾助學(xué)金僅為課稅扣除的7%。

目前美國聯(lián)邦資助的主體是八個(gè) “基于經(jīng)濟(jì)需要”的項(xiàng)目，其中包括兩個(gè)助學(xué)金計(jì)劃、五個(gè)貸款計(jì)劃、一項(xiàng)校園工讀計(jì)劃。兩個(gè)聯(lián)邦助學(xué)金項(xiàng)目為 “佩爾助學(xué)金”和 “教育機(jī)會(huì)補(bǔ)充助學(xué)金”。 “佩爾助學(xué)金”是美國目前最大的助學(xué)金項(xiàng)目，其資助對(duì)象是低收入家庭的大學(xué)生。 “教育機(jī)會(huì)補(bǔ)充助學(xué)金” 的資助對(duì)象是“特別困難的學(xué)生”。五個(gè)貸款計(jì)劃為 “帕金斯貸款”、 “斯坦福貸款”、 “學(xué)生家長(zhǎng)貸款”、“學(xué)生補(bǔ)充貸款”和 “聯(lián)邦直接學(xué)生貸款”。同時(shí)，為了防止對(duì)部分人重復(fù)資助，而另一些人卻資助不足，美國政府采用了一攬子資助方案——“資助包”。美國教育部的解釋是： “‘資助包’包括了學(xué)生收到的所有資助。把所有聯(lián)邦政府以及非聯(lián)邦政府的資助，諸如助學(xué)金、貸款、校園工讀，都混合在一個(gè) ‘包’中，以滿足學(xué)生的資助需要，用所有可用資源向每個(gè)學(xué)生提供可能的最佳資助方式?！?/p>

值得一提的是，從 2007年開始，美國的國家大學(xué)生資助在其他資助制度基本不變的情況出現(xiàn)了兩個(gè)新的國家獎(jiǎng)學(xué)金：學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)學(xué)金（Academic Competitiveness Grant， ACG） 和聯(lián)邦SMART獎(jiǎng)學(xué)金 （National Science and Mathematics Access to Retain Talent Grant， National SMART Grant）。雖然美國過去的政府資助以貸款為主，但這兩個(gè)卻是不需要學(xué)生返還的獎(jiǎng)學(xué)金資助項(xiàng)目。其中學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)學(xué)金針對(duì)大一和大二學(xué)生，聯(lián)邦SMART獎(jiǎng)學(xué)金針對(duì)大三和大四學(xué)生，兩個(gè)獎(jiǎng)學(xué)金相互銜接，涵蓋所有年級(jí)。兩個(gè)獎(jiǎng)學(xué)金選拔以嚴(yán)格的學(xué)習(xí)成績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，也就是說，美國增加了獎(jiǎng)學(xué)金的使用力度，強(qiáng)化了資助體系培育英才的功能。

新增設(shè)的國家獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目具有兩大顯著特征：第一，強(qiáng)調(diào)投資效率。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是資助更具針對(duì)性。一、二年級(jí)是打基礎(chǔ)的階段，沒有專業(yè)要求只需學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀，但三、四年級(jí)就必須進(jìn)入國家規(guī)定的相關(guān)專業(yè)且成績(jī)優(yōu)秀才能獲得國家獎(jiǎng)學(xué)金。其二是強(qiáng)化學(xué)習(xí)效率要求。要求獎(jiǎng)學(xué)金獲得者必須在高中畢業(yè)后一年之內(nèi)升入大學(xué)，也即必須為應(yīng)屆高中畢業(yè)生，不能有同等階段大學(xué)教育的經(jīng)歷；第二，以助學(xué)金為發(fā)放前提。兩種新的國家獎(jiǎng)學(xué)金獲得者同時(shí)必須是佩爾獎(jiǎng)助學(xué)金獲得者，而佩爾獎(jiǎng)助學(xué)金僅僅針對(duì)低收入家庭的大學(xué)生。因此，新的國家助學(xué)政策體現(xiàn)了扶弱與獎(jiǎng)優(yōu)的結(jié)合。

美國大學(xué)生資助政策存在的問題

美國的大學(xué)生資助采取的是混合資助模式，多種資助方式并存，在一定意義上，可稱為世界上最發(fā)達(dá)、最復(fù)雜的學(xué)生資助體系。但在資助理念和具體實(shí)施上也存在一些問題：

第一，在資助理念上。美國大學(xué)生資助政策在促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)均等化方面發(fā)揮了積極作用。但從20世紀(jì)80年代以來，美國給予學(xué)生的財(cái)政資助方式發(fā)生了很大的變化，主要表現(xiàn)為：直接資助 （包括獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金）減少，學(xué)生貸款增多；直接資助標(biāo)準(zhǔn)逐漸傾向于學(xué)業(yè)成績(jī)，而非經(jīng)濟(jì)情況，這種轉(zhuǎn)變尤以州獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目最為顯著，對(duì)處境不利學(xué)生支持度產(chǎn)生下滑。

第二，在具體實(shí)施中，存在以下問題：政策理性的缺失。學(xué)生資助政策越來越呈現(xiàn)出政治化、情感化的傾向；規(guī)則繁瑣化，其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)之日益復(fù)雜，甚至使許多學(xué)校的資助管理人員感到紛繁復(fù)雜難以理解；政策功能與目標(biāo)模糊，伴隨資助體系復(fù)雜化，各資助項(xiàng)目之間內(nèi)容重疊日益嚴(yán)重，差別不明顯，缺乏系統(tǒng)性，甚至資助管理人員都難以區(qū)分一些項(xiàng)目的具體差別，這也必然使學(xué)生和家長(zhǎng)感到無所適從，減少其獲取資助的機(jī)會(huì)。

對(duì)我國高等教育資助機(jī)制的啟示

近年來，我國高等教育經(jīng)歷了前所未有的大發(fā)展。到2014年，我國高等教育毛入學(xué)率達(dá)到了37.5%，規(guī)模躍居世界第一位。但總量的增長(zhǎng)并不必然意味著公平的改善，在高等教育量的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，由制度性、地域性等因素引發(fā)的教育公平問題日益嚴(yán)重。保護(hù)弱勢(shì)群體，促進(jìn)高等教育平等也是我國必須重視的問題。在這一方面，美國大學(xué)生資助政策可以為我國提供借鑒：

首先，政府的重點(diǎn)資助對(duì)象應(yīng)是處境不利學(xué)生。長(zhǎng)期以來，美國聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的干預(yù)，主要是致力于減少接受高等教育的經(jīng)濟(jì)障礙，核心是確保那些學(xué)術(shù)上合格的學(xué)生不因經(jīng)濟(jì)條件的限制而喪失教育機(jī)會(huì)。盡管對(duì)我國中等收入和低收入家庭來說，高校學(xué)費(fèi)都明顯偏高，但政府責(zé)任首先是確保貧困學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)，而非即使沒有資助也有支付能力的中等收入家庭學(xué)生。

第二，助學(xué)金應(yīng)成為大學(xué)生資助的主要方式。在我國，自20世紀(jì)90年代高等教育收費(fèi)制度改革以來，高校學(xué)費(fèi)上漲幅度較快，部分家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生上大學(xué)難的問題凸顯。但一直以來，我國高校獎(jiǎng)學(xué)金占了資助總金額的一半以上。然而，學(xué)習(xí)優(yōu)秀者與貧困學(xué)生并非一個(gè)對(duì)應(yīng)度很高的群體，獎(jiǎng)學(xué)金不能解決對(duì)貧困學(xué)生的資助問題。尤其對(duì)農(nóng)村貧困學(xué)生來講，由于中等教育的條件差異，在獎(jiǎng)學(xué)金競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)。政府責(zé)任首先是確保教育機(jī)會(huì)的公平，因此，助學(xué)金應(yīng)成為大學(xué)生資助的主要形式。

目前，從形式上看，我國已經(jīng)建立了包括獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生貸款、勤工助學(xué)、困難補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)減免的 “獎(jiǎng)、貸、勤、補(bǔ)、減”資助體系。但在真正針對(duì)貧困學(xué)生的資助中，幫助力度和普及面最大的是學(xué)生貸款。但學(xué)生貸款不等同于完整的學(xué)生資助，并非落實(shí)國家助學(xué)貸款，就會(huì)讓貧困大學(xué)生無憂。對(duì)于家庭本就貧困，未來生活渺茫的學(xué)生而言，大學(xué)一畢業(yè)就要面對(duì)幾萬元的債務(wù)，遠(yuǎn)非一件輕松的事情。美國高等教育政策的多次改革，很大程度上就是圍繞著學(xué)生貸款所產(chǎn)生的問題而爭(zhēng)論不休。

可喜的是，我國在2007年出臺(tái)了新的獎(jiǎng)助學(xué)金政策，設(shè)立了新的國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金和國家助學(xué)金項(xiàng)目。其中后兩項(xiàng)主要面向經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生。其中國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金資助面占全國在校大學(xué)生的3%，資助標(biāo)準(zhǔn)是每人每年5000元；國家助學(xué)金資助面占全國高校在校學(xué)生的20%，資助標(biāo)準(zhǔn)是每人每年2000元。這是改革開放以來，我國在困難學(xué)生資助方面“力度最大和最強(qiáng)的一次”。

第三，完善學(xué)生資助的操作技術(shù)很重要。好政策還需要好執(zhí)行，落實(shí)我國的大學(xué)生資助政策的難點(diǎn)在于效率，如何確保及時(shí)發(fā)放、準(zhǔn)確發(fā)放。各類獎(jiǎng)學(xué)金以學(xué)習(xí)成績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)議不大，但助學(xué)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和方法卻是一個(gè)復(fù)雜問題。在這一方面，美國大學(xué)生資助操作技術(shù)可以為我們提供很多借鑒。美國在長(zhǎng)期事實(shí)和改進(jìn)中形成了一套比較嚴(yán)密的操作程序：通過明確各參與方的責(zé)任，保證大學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助的順利、穩(wěn)妥的進(jìn)行；通過 “聯(lián)邦學(xué)生資助免費(fèi) 申 請(qǐng) ” （Free Application for Federal Student Aid，F(xiàn)AFSA）系統(tǒng)對(duì)學(xué)生和學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況的詳細(xì)調(diào)查和聯(lián)邦政府對(duì)這些數(shù)據(jù)的認(rèn)真處理，力求準(zhǔn)確、科學(xué)的計(jì)算學(xué)生的預(yù)期家庭貢獻(xiàn)和家庭負(fù)擔(dān)能力，以避免資助資金的分配失誤。美國佩爾助學(xué)金項(xiàng)目根據(jù)“家庭預(yù)期貢獻(xiàn)”（Expected Family Contribution， 簡(jiǎn)稱 EFC） 來發(fā)放資助。家庭預(yù)期貢獻(xiàn)是指家庭可能用于學(xué)生就讀高等院校的支出水平，即家庭能夠承擔(dān)多少上大學(xué)的成本，其計(jì)算公式為：家庭預(yù)期貢獻(xiàn) （EFC）=（家庭收入+財(cái)產(chǎn)）-（平均生活開支×人口）。以此計(jì)算家庭可承擔(dān)的高校費(fèi)用數(shù)值，低于某一標(biāo)準(zhǔn)即可獲得助學(xué)金。當(dāng)然，這一計(jì)算方式基于完整全面的家庭納稅表、銀行交易、政府統(tǒng)計(jì)等客觀記錄。我國還缺乏這樣的條件，在不能直接獲得家庭收入、支出等關(guān)鍵數(shù)據(jù)的情況下，可以采用一些替代變量來間接計(jì)算資助需求，如將學(xué)生父母的居住地、職業(yè)、教育程度、家庭人口結(jié)構(gòu)等變量轉(zhuǎn)換成收入、支出數(shù)據(jù)，用于計(jì)算學(xué)生資助需求。

結(jié) 語

教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是最重要的社會(huì)公平，而政府是維護(hù)和促進(jìn)教育公平當(dāng)然主體。建立國家教育資助制度和助學(xué)體系，是促進(jìn)教育公平的重要手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國貧困大學(xué)生數(shù)量占大學(xué)生總數(shù)的20%左右，其中特別困難的為10%左右。以目前學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加住宿費(fèi)、生活費(fèi)，四年大學(xué)約需4萬元費(fèi)用。對(duì)于收入微薄的農(nóng)民以及城市中低收入家庭來說，供子女讀大學(xué)已經(jīng)成為一個(gè)難以承受的負(fù)擔(dān)。貧困學(xué)生需要政府和社會(huì)的資助，政府和社會(huì)也有當(dāng)然責(zé)任提供這種資助。