財政政策在天津“三區(qū)”建設(shè)中的支持作用研究

劉永勝+張淑榮

摘 ? ?要：經(jīng)過近幾年來的開發(fā)與建設(shè)，天津“三區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施已初步完善，示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)及農(nóng)村居住區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已基本形成，作為“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展中重要支持與引導(dǎo)手段之一的財政支持政策在資本撬動、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向及資源優(yōu)化等方面起到了至關(guān)重要的支撐作用，但由于財政能力的約束、投入機制和投入體系的不完善等因素的影響也制約了天津“三區(qū)”的進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財政政策;“三區(qū)”;天津

中圖分類號：F120 ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.017

The Support Role of Financial Policy in the Construction of "Three Zone" in Tianjin

LIU Yong-sheng， ZHANG Shu-rong

（College of Economics & Management of Tianjin Agricultural University， Tianjin 300384， China）

Abstract： With the development and construction， the infrastructure of "three zone" has achieved preliminary improvement in recent years in Tianjin， and the coordinated development pattern has basically formed between model industrial parks， agriculture industry parks and rural residential areas. The financial policy， as an important means of support and guidance， played a crucial supporting role in capital mobilization， industry-oriented and resource optimization. Nevertheless， the constraints of fiscal capacity， imperfection of input mechanism and system restricted the further development of "three zone" in Tianjin.

Key words： financial policy; three zone; Tianjin

“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展是天津市政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)上提出的一個新的發(fā)展理念，是以示范小城鎮(zhèn)建設(shè)為龍頭，以農(nóng)村居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”建設(shè)為手段和載體，旨在促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，達到優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，拓展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長空間，提高土地資源產(chǎn)出效率，改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量、增加農(nóng)民收入等目標。同時，“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展也是政府對市場失靈的修正與補充，是對農(nóng)村經(jīng)濟體系的一次重組與提高，是在政府主導(dǎo)下，依靠行政手段和市場機制的共同作用提高天津區(qū)縣農(nóng)業(yè)及農(nóng)村生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)力的一種經(jīng)濟運行模式，對天津經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化及經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)換具有里程碑式的意義。

1 天津“三區(qū)”整體發(fā)展現(xiàn)狀及成效

1.1 天津“三區(qū)”整體發(fā)展現(xiàn)狀

1.1.1 示范工業(yè)園區(qū)建設(shè) 投入不斷擴大，區(qū)域優(yōu)勢逐步形成為整合區(qū)縣工業(yè)園區(qū)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)層次，實現(xiàn)集約化、集群化和生態(tài)化發(fā)展，在對103家鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)進行整合的基礎(chǔ)上，確立了基礎(chǔ)條件較好的有發(fā)展前景的31個示范工業(yè)園區(qū)作為“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展的重要載體之一。從區(qū)域分布來看，示范工業(yè)園區(qū)主要分布在產(chǎn)業(yè)承接能力較強、發(fā)展空間較大、區(qū)域潛在發(fā)展優(yōu)勢較明顯的區(qū)縣。31個園區(qū)分別分布在11個區(qū)縣，其中津南、武清、寶坻各4個，西青、北辰、靜海各3個，東麗、漢沽、大港、寧河、薊縣各2個。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，主要集中于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，主要包括新能源、新材料產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、航空及汽車零部件研發(fā)制造產(chǎn)業(yè)等，基本形成了高、新、特為主導(dǎo)，農(nóng)、工、商、貿(mào)相結(jié)合，競爭潛力大，區(qū)域優(yōu)勢明顯、潛在效益優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)帶。

截至2011年底，31個示范工業(yè)園區(qū)共引進簽約1 450個項目，計劃總投資4 778億元，項目平均投資額3.1億元。億元以上大項目有603個，其中有34個項目投資均超過了30億元。有212個區(qū)縣重大項目落戶園區(qū)，占同期區(qū)縣重大項目總數(shù)的42.8%。園區(qū)開工建設(shè)項目1 106個，占已簽約項目的76%，完成固定資產(chǎn)投資1 134億元，占計劃總投資額的23.1%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資達200億元。已竣工投產(chǎn)項目417個，武清中華自行車王國、寶坻馬家店工業(yè)區(qū)、西青汽車工業(yè)區(qū)、津南八里臺工業(yè)區(qū)等8個園區(qū)的竣工投產(chǎn)項目達到10個以上。完成投資287億元，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1 520億元，銷售收入1 200億元，利稅總額213億元，創(chuàng)造就業(yè)崗位15萬個。2012年1—10月，31個園區(qū)新增簽約項目503個，新增計劃投資額1 156億元，新增基礎(chǔ)設(shè)施投資30億元，新增竣工投產(chǎn)項目757個，新增固定資產(chǎn)投入近500億元。隨著園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和區(qū)域優(yōu)勢的不斷增強，一些國內(nèi)、國際大型知名企業(yè)開始在園區(qū)落戶，同時園區(qū)的孵化器功能逐步增強，集聚效應(yīng)日漸顯現(xiàn)，園區(qū)整體發(fā)展?jié)摿φ鸩结尫拧?

1.1.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)成效顯著 在“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展方針的指導(dǎo)下，天津各區(qū)縣積極推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，并取得了一定成就。目前已建成21個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、100個現(xiàn)代畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)和55個優(yōu)勢水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)，園區(qū)生產(chǎn)的設(shè)施化、機械化、科技化、組織化、標準化水平明顯提升，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、科技示范效應(yīng)及旅游觀光帶動功能顯著增強。

截止到2012年底，農(nóng)業(yè)示范園區(qū)已達到21個，薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海和西青各2個，濱海新區(qū)8個，北辰1個。目前，薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海、西青、北辰和大港的劉崗莊14個園區(qū)已基本建成，其規(guī)劃面積2.62萬hm2，其中核心區(qū)0.29萬hm2，計劃總投資78.5億元，已完成投資68.7億元，占總投資額的88%。涉及蔬菜、瓜果、食用菌、花卉、苗木等多種模式以及畜禽養(yǎng)殖、加工物流、科技示范及休閑旅游等多個領(lǐng)域。目前，示范農(nóng)業(yè)園區(qū)已累計建成設(shè)施農(nóng)業(yè)總面積達4萬hm2，其中高標準設(shè)施農(nóng)業(yè)3萬hm2，占90%。發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)440個，農(nóng)民專業(yè)合作組織2 414家，進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系的農(nóng)戶數(shù)占農(nóng)戶總數(shù)的比重達90%。其中去年全年推廣新品種260個、新技術(shù)114項，累計建立科技示范戶2 271個。農(nóng)機綜合作業(yè)率達到78%，位居全國第三，小麥、水稻等大田作物基本實現(xiàn)了全程機械化。

在農(nóng)業(yè)示范園區(qū)快速發(fā)展的同時，一批高水平、高標準、高效率的現(xiàn)代化畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)和水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)也已逐步形成。目前已建成100個現(xiàn)代化畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)和55個水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)。其中100個現(xiàn)代畜牧示范園區(qū)分布在薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海、東麗、西青等11個涉農(nóng)區(qū)縣，涵蓋生豬園區(qū)50個，奶牛園區(qū)27個，蛋雞園區(qū)11個，肉雞園區(qū)9個，肉牛、肉羊和長毛兔園區(qū)各一個，總投資達12.34億元。55個水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)包括24個工廠化園區(qū)和31個池塘型園區(qū)，主要分布在濱海新區(qū)、寶坻、靜海、寧河、武清、薊縣等水域資源豐富、養(yǎng)殖條件較好、養(yǎng)殖技術(shù)較為成熟的區(qū)縣。截止到2011年底，已投入7.16億元，建成工廠化養(yǎng)殖面積72萬m2，改造池塘面積0.37萬hm2。

1.1.3 農(nóng)村居住區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進 作為“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展中的重要依托——農(nóng)村居住區(qū)建設(shè)近年來也得到了快速發(fā)展。自2005年以來天津市開始“宅基地置換”試點工程，并在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上加快建設(shè)速度。到目前為止，共啟動了四批47個小城鎮(zhèn)試點，包括1個新城、40個鎮(zhèn)、6個村，涉及100萬農(nóng)村居民。規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村居民安置住宅和公建設(shè)施5 000萬m2，計劃總投資2 400億元。目前，這些試點鎮(zhèn)村已建成20個，累計開工3 201萬m2，竣工1 801萬m2，完成投資966億元，遷居農(nóng)村居民達40萬人，全市城市化率82%，累計完成土地復(fù)墾1 706 hm2，其中已有部分通過恢復(fù)性建設(shè)重新投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，復(fù)墾土地設(shè)施化、組織化、園區(qū)化水平不斷提升。其中，2011年示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點新開工面積1 001萬m2，竣工651萬m2，完成投資456億元，遷并80個村莊，轉(zhuǎn)移人口達20萬。

1.2 “三區(qū)”發(fā)展的主要成效

1.2.1 “三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展推動了區(qū)縣經(jīng)濟的快速發(fā)展 近年來，隨著“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的不斷深化，天津整體經(jīng)濟實力不斷提升，尤其天津區(qū)縣經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。如表1所示，涉及“三區(qū)”的濱海新區(qū)、東麗、西青、津南、北辰、武清、寶坻、寧河、靜海和薊縣10個區(qū)縣GDP總量由2008年的5 605.34億元增加到2013年的13 434.67億元。占天津GDP比重由83.43%提高到93.49%。2008—2013年間，10個區(qū)縣的GDP年均增長速度為19.1%，遠高于同期天津總體GDP年均增長速度（16.42%），GDP環(huán)比增長速度也均高于同期天津總體GDP的增長速度。這些數(shù)據(jù)表明，“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展正逐步成為天津區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展的亮點，有力地推動了天津區(qū)縣經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展。

1.2.2 “三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展有效促進了農(nóng)村經(jīng)濟水平的提高 農(nóng)民收入水平不斷提高，收入增長顯著。2013年，天津農(nóng)村居民人均可支配收入達到了15 405元，遠超過全國平均水平9 430元，比2012年增長了13.5%，遠高于2009和2010年的10.4%和10.5%的增長速度。其中工資性收入達9 092元，占所有收入中的59%，比2011年增長了14.77%，遠高于2009年的10.7%和2010年的11%的增長速度。家庭經(jīng)營性收入為4 511元，占所有收入的29.28%，比2011年增長了9.3%。10個涉及“三區(qū)”的區(qū)縣，農(nóng)村居民年均可支配收入也達到了萬元以上，其中西青、東麗、北辰和4個區(qū)縣均超過了天津平均水平，分別為18 563元、18 555元、17 586元和17 525元。其余區(qū)縣雖有所偏低，最低的為寶坻，也達到了14 269元。

農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出持續(xù)增長，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力不斷提高。2013年，天津農(nóng)、林、牧、漁及其服務(wù)行業(yè)總產(chǎn)值為412.36億元，比2012年增長了3.8%。其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為217.16億元、林業(yè)3.09億元、畜牧業(yè)108.63億元、漁業(yè)73.2億元、服務(wù)業(yè)10.28億元，分別比2012年增長了4.4%、2.8%、2.4%、5.4%和0.4%。從行業(yè)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)比重為52.66%、牧業(yè)為26.34%、漁業(yè)為17.75%、服務(wù)業(yè)和林業(yè)分別為2.49%和0.75%。從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)情況來看，主要農(nóng)副產(chǎn)品自給率達到90%以上。2013年天津糧食產(chǎn)量為174.71萬t比2012年增長8%;肉類、水產(chǎn)品和蔬菜產(chǎn)量也均有所提高，分別為，46.48萬t、39.86萬t和455.06萬t，分別比2012年增長了1.5%、9.2%和1.6%;奶類和禽蛋產(chǎn)品基本穩(wěn)定，產(chǎn)量分別為68.53萬t和18.89萬t，分別比2011年下降了0.5%和0.8%。

2 “三區(qū)”建設(shè)中的財政支持政策評估

2.1 “三區(qū)”建設(shè)中的財政資金投入情況

在“三區(qū)”建設(shè)中，天津市及區(qū)縣地方政府通過多渠道籌措資金、制定財政優(yōu)惠政策、為園區(qū)搭建融資平臺等多種方式支持“三區(qū)”的建設(shè)與發(fā)展。各區(qū)縣在逐漸加大對“三區(qū)”的政策和資金支持外，積極搭建投資、融資和集資平臺，不斷拓寬“三區(qū)”建設(shè)的投融資渠道。目前，在“三區(qū)”建設(shè)資金的投入方面已實現(xiàn)了財政支持、自我積累和社會投入等多元化、多渠道和多層次的投入機制。

為支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2007年開始實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市財政安排專項資金2.5億元，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)發(fā)展，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款貼息，已支持36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。2009年，為促進區(qū)縣經(jīng)濟快速發(fā)展，市委、市政府決定整合發(fā)展提升區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)，市財政根據(jù)市政府《關(guān)于整合提升發(fā)展區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)的若干意見》，多方籌集資金，落實區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款市財政貼息政策，撥付市級貼息資金9.6億元，支持31個區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)建設(shè)。按照“十二五”發(fā)展規(guī)劃，到2015年，31個園區(qū)基本建成，基礎(chǔ)設(shè)施投入累計達到580億元，建設(shè)水平達到“九通一平”。

為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)園區(qū)化水平，充分發(fā)揮園區(qū)示范帶動作用，“十一五”期間，市財政安排專項資金2.65億元，占市級支農(nóng)支出的2.52%。用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助，其中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)11 000萬元，現(xiàn)代畜牧業(yè)示范園區(qū)4 500萬元，優(yōu)勢水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)3 000萬元，濱海農(nóng)業(yè)科技園區(qū)8 000萬元。在市級扶持資金的基礎(chǔ)上，各區(qū)縣也都出臺了相應(yīng)的配套扶持政策。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年10月底，55個水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)財政資金補助0.79億元，引入資金6.37億元。100個畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)中財政資金補助1.82億元，帶動社會投資達10.52億元。21個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)中薊縣、寶坻、武清、寧河、靜海、北辰和大港7個涉農(nóng)區(qū)縣中的14個園區(qū)已完成68.7億元投資，其中財政資金補助2.3億元。

除此之外，天津市政府還制定了土地出讓金返還、園區(qū)新建企業(yè)稅收返還等制度以支持園區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

2.2 財政支持在“三區(qū)”建設(shè)中的作用與影響

2.2.1 通過資金杠桿作用，減緩了建設(shè)資金不足的壓力 資金缺乏一直是制約“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的主要因素之一，尤其是在當前“三區(qū)”建設(shè)剛剛起步階段，從園區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、環(huán)境保護到園區(qū)項目的落實均存在著巨大的資金缺口。園區(qū)雖然通過各平臺不斷拓寬引資與融資渠道，但園區(qū)建設(shè)的資金瓶頸一直未能突破，尤其是隨著各項目的逐步啟動，各配套設(shè)施亟須大量的資金投入。投入資金的不足一方面影響了“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的進程，另一方面也極大地制約了聯(lián)動目標的實現(xiàn)?；谶@一現(xiàn)狀，天津市政府和相關(guān)區(qū)縣在當前財政資金緊張的情況下，采取有力措施對園區(qū)采用資金傾斜與扶持。如自2009年起，除對示范工業(yè)園區(qū)進行貸款貼息外還通過其他途徑與方式進行財政資金傾斜與支持;在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，除專項農(nóng)業(yè)補貼資金外，天津市政府與區(qū)縣還安排產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項建設(shè)資金用于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。財政資金支持一方面支持了園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，另一方面也通過財政資金的杠桿撬動了外部資金的注入，從而在一定程度上緩解了園區(qū)建設(shè)資金的不足，加快了“三區(qū)”建設(shè)步伐。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用明顯，產(chǎn)業(yè)布局日趨合理 財政支持的另一個重要的作用與影響體現(xiàn)在對“三區(qū)”建設(shè)的引導(dǎo)。園區(qū)建設(shè)與發(fā)展一方面依靠區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦及經(jīng)濟基礎(chǔ)，另一方面與園區(qū)項目技術(shù)水平、研發(fā)能力、產(chǎn)業(yè)層次等密切相關(guān)。作為推動和促進經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級、轉(zhuǎn)變增長方式、創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點的“三區(qū)”建設(shè)對天津未來經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展起著重要的戰(zhàn)略支撐作用。財政支持也正是基于這一目標，對不同園區(qū)和不同項目實施戰(zhàn)略導(dǎo)向。“三區(qū)”建設(shè)中，財政資金在各園區(qū)與項目的一般支持基礎(chǔ)上，優(yōu)先支持“高、新、特”項目與產(chǎn)業(yè)，尤其是注重支持對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有重要作用的項目與產(chǎn)業(yè)。這種傾斜性財政支持政策與措施無疑對“三區(qū)”的建設(shè)與發(fā)展起到了重要的宏觀調(diào)控與導(dǎo)向作用，同時也為提升天津地區(qū)及各區(qū)縣經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ於藞詫嵉幕A(chǔ)。

目前，示范工業(yè)園區(qū)已成為大項目、“小巨人”、樓宇經(jīng)濟的重要發(fā)展載體產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和集聚效應(yīng)日漸凸顯，許多規(guī)模、結(jié)構(gòu)和前景較好的項目已成功落戶，部分世界500強或中國500強項目也已成功引入。31個示范工業(yè)園區(qū)已形成產(chǎn)業(yè)定位清晰、各具發(fā)展特色的結(jié)構(gòu)布局，成為推動區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。另外，在農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)和畜牧園區(qū)方面，通過資金與政策導(dǎo)向，不斷提升農(nóng)牧漁等產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)水平，設(shè)施化、標準化和數(shù)字化農(nóng)業(yè)比重持續(xù)提高，示范功能、主導(dǎo)功能和帶動作用日漸顯著。

2.2.3 促進資源重組與優(yōu)化，提高了產(chǎn)出效益水平 通過運用財政手段，通過居住區(qū)建設(shè)釋放“過剩”農(nóng)村勞動力和“閑置”土地資源，并通過示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)“盤活”這些資源，獲取規(guī)模經(jīng)濟效益，提高各資源要素的邊際生產(chǎn)力，從而優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的最終目標。

據(jù)天津市農(nóng)委統(tǒng)計，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的生產(chǎn)效率比普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提高了3倍左右。畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)的生豬園區(qū)仔豬成活率等生產(chǎn)指標高于全市平均水平的10%以上，奶牛園區(qū)產(chǎn)奶牛年單產(chǎn)平均為8 t以上，達到國內(nèi)領(lǐng)先水平，部分園區(qū)已達國際先進水平。水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)的養(yǎng)殖企業(yè)產(chǎn)量增幅達30%，效益增幅達40%，其中工廠化養(yǎng)殖單產(chǎn)由215 kg·m-2提高到230 kg·m-2，池塘型生產(chǎn)由15 t·hm-2提高到19.5 t·hm-2。

2.3 財政支持在“三區(qū)”建設(shè)過程中存在的主要問題

通過對部分區(qū)縣“三區(qū)”建設(shè)中財政支持方面的問題進行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然“三區(qū)”建設(shè)進展速度不斷加快，且部分園區(qū)已轉(zhuǎn)入擴展區(qū)建設(shè)進程，但總體上來看建設(shè)資金缺乏仍是其面臨的主要制約因素，尤其是在財政資金的支持力度、支持方式及支持體系等方面仍存在較多的問題。

2.3.1 資金支持總量不足，投入渠道散亂，支持效果有待進一步提升 在“三區(qū)”建設(shè)中，可以劃分為兩部分，即通過市場機制的融資與集資建設(shè)和對市場“失靈”部分的政府建設(shè)。前者主要通過銀行貸款、項目引資等方式完成，后者是以政府撥款即財政投入方式完成。在彌補市場“失靈”方面，財政政策不僅扮演著“扶弱”的角色，更重要的是能夠集中有限的資金產(chǎn)生明顯的杠桿作用。

但從實際情況來看，基于當前財政支付能力，財政資金對三區(qū)的投入比例仍舊偏小，總體投入不足，無法完全滿足“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展對公共產(chǎn)品的需求。另外，從投入項目和投入方式來看，還存在著“撒胡椒面”的行為，即在財政投入上重點不突出，投資主體、投資方式和投資渠道比較分散，從而造成財政資金支持對“三區(qū)”建設(shè)的杯水車薪局面，也進一步制約了“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展的速度與成效。尤其是對“高、新、特”項目與產(chǎn)業(yè)的引進與落實帶來了不利影響。

2.3.2 財政支持體系尚不完善 目前，“三區(qū)”財政支持體系仍在逐步探索和完善當中，在支持重點、方式和方法等方面還存在著諸多不足。其主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（1）財政支持重點亟須細化。當前財政支持政策仍側(cè)重于產(chǎn)業(yè)層次導(dǎo)向，即以“高、新、特”產(chǎn)業(yè)為主，但對于不同區(qū)縣、不同園區(qū)等方面未制定有效的措施。對于那些財力較薄弱的區(qū)縣不能實現(xiàn)“自給自足”，甚至對于部分配套措施也無力落實，從而導(dǎo)致區(qū)縣間園區(qū)建設(shè)和發(fā)展能力及水平與財力較雄厚的區(qū)縣相比落差較大，不利于地區(qū)間平衡發(fā)展。另外，對于一些特殊園區(qū)，由于其生產(chǎn)環(huán)節(jié)的特殊性，在財政支持方面仍存在著空白。如畜牧養(yǎng)殖示范園區(qū)在所產(chǎn)生的大量廢棄物往往會導(dǎo)致當?shù)丨h(huán)境和資源惡化，不利于當?shù)亟?jīng)濟的循環(huán)發(fā)展，但目前還沒有有效的專項財政支持政策與措施。

（2）財政支持途徑和方法方面仍存在著不足。這主要表現(xiàn)為：①在農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)上統(tǒng)一采取先建后補的財政支持措施。雖然這一做法可以控制園區(qū)的重復(fù)建設(shè)與盲目建設(shè)，但也不利于新建園區(qū)及園區(qū)后期項目的建設(shè)與發(fā)展，從而制約了園區(qū)建設(shè)與發(fā)展速度與水平。②資金支出方面完全采用憑票報銷方式。這一做法雖然符合財務(wù)制度規(guī)范，但在實行過程部分項目支出也屬無票支出，如對當?shù)剞r(nóng)民雇工的支出。③在支持途徑方面，市支持資金是通過區(qū)縣財政部門再下?lián)艿綄?yīng)園區(qū)或建設(shè)項目，這種做法往往會降低財政資金效率，甚至?xí)?dǎo)致部分資金被截流或分流，不利于園區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

（3）財政支持政策缺乏持續(xù)性。政策目標的實現(xiàn)程度一方面取決于政策的支持力度與強度，另一方面也取決于政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。一般而言，穩(wěn)健且持續(xù)性較強的政策對長遠目標的實現(xiàn)，尤其是對戰(zhàn)略性目標的實現(xiàn)具有極其重要的作用。實現(xiàn)“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展及天津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)換等目標，需要有穩(wěn)定性與持續(xù)性的財政支持政策。但從當前政策安排來看，財政政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性并沒有保障。目前部分地區(qū)的“三區(qū)”建設(shè)已進入拓寬區(qū)，但財政支持政策均集中于起步區(qū)的建設(shè)，且大部分財政資金支持政策也主要針對起步區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)，在起步區(qū)與拓寬區(qū)建設(shè)之間存在明顯的政策真空，拓寬區(qū)建設(shè)的財政支持政策嚴重短缺。雖然財政政策的滯后性與斷層暫時并未對“三區(qū)”發(fā)展帶來較顯明的影響，但隨著起步區(qū)建設(shè)的逐步完善和對發(fā)展區(qū)的不斷擴建，這一問題將越來越突出。

3 完善財政支持政策體系，推動“三區(qū)”協(xié)調(diào)發(fā)展的對策與建議

3.1 加大支持力度，明確投入主體

認真落實好中共十八大提出的各項目標任務(wù)和改革措施，按照全面建成高水平小康社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求，大幅度增加財政支持“三農(nóng)”的力度，實現(xiàn)投資重點向農(nóng)村和民生傾斜的要求。主要應(yīng)繼續(xù)加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖示范園區(qū)的支持力度，尤其是加大對廢棄物處理、產(chǎn)品質(zhì)檢等方面的支持力度，保障產(chǎn)品質(zhì)量，構(gòu)建良好的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。

在支持力度方面，由于總體財政資金能力的制約和園區(qū)龐大的建設(shè)資金需求，政府不可能做到一步到位。因此，政府一方面應(yīng)通過多渠道進行資金融通，另一方面可實施分區(qū)域、分階段、分項目進行有輕重緩急地逐步投入。尤其對于具有傳統(tǒng)優(yōu)勢和對于產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要作用的園區(qū)與項目實施優(yōu)先支持，并加大資金投入。對于競爭力弱、經(jīng)濟效應(yīng)與社會效應(yīng)不明顯的園區(qū)與項目，在保證園區(qū)建設(shè)與發(fā)展的必需資金投入外，應(yīng)適當減少財政資金的投入。另外，對于已進入自我發(fā)展或具有強大融資能力的園區(qū)與項目應(yīng)以政策支持為主來置換資金支持，以提高財政資金對其他園區(qū)或項目的支持力度。同時，借助國家大力扶持“三農(nóng)”，堅持將新增投資重點投向農(nóng)村和民生領(lǐng)域等大好時機，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)形成具體的建設(shè)項目，爭取中央財政的支持。

在投入主體方面，應(yīng)集中財力，實行財政資金的統(tǒng)一劃撥，必要條件下可由農(nóng)、工、發(fā)、財、建、園等機構(gòu)與部門聯(lián)合組建“三區(qū)資金劃撥”機構(gòu)，負責(zé)對各區(qū)縣“三區(qū)”支持資金的協(xié)調(diào)與劃撥，提高財政資金的效率與效益。而相應(yīng)機構(gòu)與部門則主要對“三區(qū)”建設(shè)成效進行監(jiān)督與評估。

3.2 理順投入機制，加強園區(qū)項目及資金監(jiān)管

提高財政資金效率，增強資金效益首先應(yīng)該理順資金的投入機制。政府應(yīng)主要從以下幾個方面入手。

（1）確立財政資金的導(dǎo)向轉(zhuǎn)換作用。在初期建設(shè)階段，應(yīng)強調(diào)財政資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)作用，社會資金和項目資金在未能進行財政職能轉(zhuǎn)換前只是對財政資金不足的補充作用。

（2）在園區(qū)發(fā)展或運作階段，應(yīng)以社會資金和項目資金投入為主，財政資金主要作為市場“失靈”部分的調(diào)節(jié)作用，同時，在項目引進與發(fā)展方面應(yīng)加強財政資金的導(dǎo)向作用。

（3）在“三區(qū)”建成后的發(fā)展階段，財政資金應(yīng)主要起到宏觀調(diào)控的功能，除保持財政資金對項目引進與發(fā)展的導(dǎo)向外，其他財政支持政策應(yīng)逐步退出，堅持以項目與企業(yè)的自籌資金和社會融資為主導(dǎo)的市場化投入機制，財政資金只是以“基金”的形式對市場“失靈”時進行必要的干預(yù)與調(diào)節(jié)。

另外，在理順投入機制的同時要加強對園區(qū)項目及資金的監(jiān)管。市政府應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管細則，指派對應(yīng)機構(gòu)與部門對園區(qū)及“三區(qū)”實施分項監(jiān)督與檢查，各機構(gòu)與部門應(yīng)制定科學(xué)合理的量化評估辦法，以指導(dǎo)和監(jiān)督園區(qū)項目的落實情況，并能夠?qū)Α叭齾^(qū)”建設(shè)中存在的問題進行及時的診斷與治療。一方面應(yīng)聯(lián)合農(nóng)、工、發(fā)、財、建、園等機構(gòu)與部門并配合專家組建立“三區(qū)”資金投入監(jiān)管的統(tǒng)籌機構(gòu)，負責(zé)對市財政對“三區(qū)”建設(shè)資金的平衡與協(xié)調(diào);另一方面應(yīng)針對“三區(qū)”建設(shè)與發(fā)展情況制定量化評估標準，并由統(tǒng)籌機構(gòu)負責(zé)評估與監(jiān)督，以提高財政資金的效率與效益。另外，針對部分園區(qū)與項目融資能力不足等問題，政府可出臺相關(guān)政策或組建專門“信托”機構(gòu)，對社區(qū)居民資金的融通進行擔(dān)保，一方面可提高園區(qū)融資能力，另一方面也可拓寬社區(qū)居民收入渠道。

3.3 強化杠桿作用，協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)及區(qū)間資源配置

強化財政政策的杠桿作用主要是基于“三區(qū)”持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展目的，利用政策傾斜與選擇協(xié)調(diào)區(qū)域間、園區(qū)內(nèi)部及園區(qū)與園區(qū)之間資源要素的優(yōu)化配置。同時，在杠桿運用過程中注意財政杠桿的方向與著力點，應(yīng)依據(jù)由近及遠，由弱及強，由部分及總體的原則進行調(diào)節(jié)。應(yīng)著重于以下幾個方面。

（1）利用稅收政策引導(dǎo)高效率要素向“高、新、特”產(chǎn)業(yè)及園區(qū)轉(zhuǎn)移，以提升縣區(qū)及園區(qū)的競爭力。

（2）利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，加強對園區(qū)及區(qū)內(nèi)企業(yè)技術(shù)研發(fā)方面的支持，為加快企業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級提供支撐。

（3）利用投資政策支持“三區(qū)”尤其是居住區(qū)建設(shè)及其外延發(fā)展，以提高“三區(qū)”的環(huán)境承載能力與水平。

（4）利用直接補貼政策進一步提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的競爭力，進一步強化區(qū)域優(yōu)勢。

3.4 進一步完善財政支持政策體系

（1）進一步明確財政支持重點。結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)定位分區(qū)縣、分行業(yè)（項目）制定切實有效的財政支持政策與措施。

（2）優(yōu)化支持路徑，完善支持方式。在市財政資金撥付上可借鑒“直補”方法，直接撥入園區(qū)或建設(shè)項目;在資金支付上可根據(jù)園區(qū)需要采用票據(jù)比例報銷，或直接給予一定的浮動比率;在支持方式上，對農(nóng)業(yè)園區(qū)可采取項目跟進或項目擔(dān)保方式，經(jīng)前期跟進評估合格后或項目提供擔(dān)保后采用“先補后建”的資金支持方式，促進園區(qū)及項目的快速建設(shè)與發(fā)展。

（3）盡快出臺關(guān)于拓展區(qū)建設(shè)的財政支持。目前所出臺的多項財政支持政策主要針對起步區(qū)建設(shè)，而未涉及拓展區(qū)。從長遠發(fā)展角度考慮，政府應(yīng)盡快出臺針對拓展區(qū)建設(shè)的相應(yīng)財政支持政策。

（4）適當調(diào)整及延長部分支持政策的執(zhí)行期限。如在《關(guān)于整合提升發(fā)展區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)的若干意見》中關(guān)于財政貼息的規(guī)定期限是自2009年起連續(xù)3年的貸款貼息扶持措施期限太短，部分園區(qū)的整合并未完全落實，項目引資仍處于起步狀態(tài)，不利于園區(qū)的長遠發(fā)展，因此，建議可適當延長執(zhí)行年限。據(jù)調(diào)研，大部分園區(qū)認為該項政策如放寬到5～8年對園區(qū)建設(shè)與發(fā)展更為有利。

（5）建立和完善“投、產(chǎn)、銷”財政返還機制。針對當前部分區(qū)縣及園區(qū)引資能力弱，基礎(chǔ)差等問題，應(yīng)建立財政返還體制。尤其是對于部分“高、新、特”項目產(chǎn)業(yè)，可根據(jù)企業(yè)建設(shè)投入比例、生產(chǎn)總值及銷售收入等按照一定條件和比例給予資金返還，以支持這些產(chǎn)業(yè)在園區(qū)的落戶與發(fā)展。

致謝：感謝天津市農(nóng)村工作委員會政研室的支持與幫助。

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