關(guān)于推行政府權(quán)力清單制度的若干思考

包世琦

摘要：推行政府權(quán)力清單制度，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，又是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，還是厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵切入點(diǎn)。推行政府權(quán)力清單制度，要以全心全意為人民服務(wù)和依法行政為根本前提，以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，以社會(huì)滿意度為根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要通過(guò)強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)層面的整體政府概念、建立和完善跨部門(mén)協(xié)作的政府信息共享系統(tǒng)等多項(xiàng)舉措，有效攻克黨委與政府權(quán)力邊界不明晰、政府部門(mén)職權(quán)交叉、行政權(quán)力下放“含金量”不高等現(xiàn)實(shí)難題。

關(guān)鍵詞：政府;權(quán)力清單制度;政府工作部門(mén)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2015）10-0011-05

推行政府權(quán)力清單制度是全面深化改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)在部署“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”時(shí)明確指出，要“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”①。而后，理論界掀起了對(duì)權(quán)力清單制度的研究熱潮。學(xué)者們紛紛從法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域就權(quán)力清單制度的理論依據(jù)、內(nèi)涵意義、源起背景、主要做法及經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，對(duì)我國(guó)地方政府探索實(shí)踐權(quán)力清單制度起到了很好的促進(jìn)作用。自2014年3月中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室首次將國(guó)務(wù)院60個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的1235個(gè)審批事項(xiàng)向社會(huì)公布后，全國(guó)許多地方政府工作部門(mén)開(kāi)始建立并公布權(quán)力清單。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為各地區(qū)、各部門(mén)推進(jìn)權(quán)力清單制度提供了明確制度規(guī)范。筆者考慮，在政府權(quán)力清單制度的逐級(jí)規(guī)范推行階段，如果缺乏深刻的理論認(rèn)識(shí)和立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的宏觀把握，就容易發(fā)生制度變形和空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。因此，本文嘗試從制度設(shè)計(jì)層面對(duì)推行政府權(quán)力清單制度的實(shí)踐意義、基本要求、重點(diǎn)難點(diǎn)、主要對(duì)策進(jìn)行分析和探討，以期為權(quán)力清單制度在地方各級(jí)政府工作部門(mén)的推行提供有益借鑒。

一、推行政府權(quán)力清單制度的實(shí)踐意義

推行權(quán)力清單制度，是通過(guò)清權(quán)、放權(quán)、確權(quán)和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過(guò)程讓政府“革自己的命”，為的是確保政府能夠依法全面履行自身職責(zé)，讓市場(chǎng)主體和社會(huì)組織能夠充分運(yùn)用自主權(quán)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中煥發(fā)應(yīng)有的活力。改革能否取得預(yù)期效果，關(guān)鍵取決于作為改革主體的各級(jí)政府的決心和決斷。從實(shí)踐意義層面分析推行政府權(quán)力清單制度的必然性和應(yīng)然性，有利于從源頭上增強(qiáng)各級(jí)政府的改革責(zé)任感和使命感。

1.推行政府權(quán)力清單制度是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

國(guó)家治理體系和治理能力，本質(zhì)上反映的是一個(gè)國(guó)家的制度體系成熟度和制度執(zhí)行能力。我國(guó)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求而且迫切需要進(jìn)行以簡(jiǎn)政放權(quán)和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心的政府治理創(chuàng)新，因?yàn)椤耙粋€(gè)具備充足治理能力，具有與現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)相匹配的職能邊界的有效政府應(yīng)當(dāng)成為這個(gè)治理體系運(yùn)行的基本組織框架”②。就所涉及的內(nèi)容而言，推行權(quán)力清單制度，不僅要明確政府權(quán)力清單，還要相對(duì)應(yīng)地明確政府責(zé)任清單以及各項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行流程，這有利于讓各級(jí)政府及其工作部門(mén)徹底摸清自己所擁有權(quán)責(zé)“家底”，有利于消除在不同層級(jí)政府之間、政府與部門(mén)之間、部門(mén)與部門(mén)之間出現(xiàn)的職權(quán)交叉重疊或真空現(xiàn)象。通過(guò)政府權(quán)力的“清單化”標(biāo)注和“規(guī)范化”運(yùn)行，可明確不同層級(jí)政府及其工作部門(mén)的權(quán)責(zé)邊界和權(quán)力運(yùn)行軌道，為地方政府治理創(chuàng)新提供科學(xué)、明晰、嚴(yán)密的權(quán)責(zé)配置網(wǎng)絡(luò)。

2.推行政府權(quán)力清單制度是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要內(nèi)容

權(quán)責(zé)法定、依法行政是法治政府的核心理念和運(yùn)行原則。推行權(quán)力清單制度的前提要求就是以法律為準(zhǔn)繩對(duì)政府及其工作部門(mén)現(xiàn)有的行政職權(quán)進(jìn)行一次徹底衡量，做到有明確法律依據(jù)的列之于清單和標(biāo)準(zhǔn)化條目，不合于法的堅(jiān)決取消或下放，確保政府一切權(quán)責(zé)源自法律、一切行政流程合乎法律，法無(wú)授權(quán)絕不為，法定職責(zé)必須為，違法必追責(zé)。同時(shí)，推行權(quán)力清單制度將以往百姓眼中蒙著神秘面紗的政府行政過(guò)程變得清晰明朗、公開(kāi)透明，使政府濫政、懶政、失職、瀆職失去“滋生土壤”，并為政府及其工作部門(mén)提高行政效率和服務(wù)水平提供制度保障，這有利于為深度激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力創(chuàng)造良好環(huán)境，有利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的核心任務(wù)。

3.推行政府權(quán)力清單制度是厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵切入點(diǎn)

政府與市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系是近年來(lái)各級(jí)政府深化改革的認(rèn)識(shí)主線和行動(dòng)參照，直接決定著政府職能的取向。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)地方政府履職提出了明確要求，即“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！雹圻@就要求，要徹底改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中慣性存在的“政府無(wú)所不管、企業(yè)與社會(huì)組織無(wú)事可管”的現(xiàn)象，要將政府伸入市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的某些“任性之手”收回來(lái)。然而，明確政府的權(quán)責(zé)邊界和運(yùn)行規(guī)范僅靠概念或邏輯辨析的理論導(dǎo)向顯然是不夠的，更需要用實(shí)體性制度工具加以實(shí)踐。推行權(quán)力清單制度，正是為政府權(quán)力與責(zé)任立界碑、劃紅線，為行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡筑路標(biāo)的改革嘗試，操作性強(qiáng)，實(shí)踐意義重大而深遠(yuǎn)。

二、推行政府權(quán)力清單制度的基本要求

權(quán)力清單制度是為政府部門(mén)量身定做的制度籠子，涵蓋政府權(quán)力清單、責(zé)任清單以及行政審批標(biāo)準(zhǔn)化等多方面內(nèi)容。推行權(quán)力清單制度，既關(guān)系政府職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容，又承載著百姓信任與社會(huì)期待，因此必須從宏觀上把握好其基本要求。

1.堅(jiān)持以全心全意為人民服務(wù)和依法行政為根本前提

全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，也是建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。在推行權(quán)力清單制度的過(guò)程中，各級(jí)政府及其公務(wù)人員要牢固樹(shù)立權(quán)為民有、權(quán)為民用的意識(shí)，始終用全心全意為人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)端正價(jià)值觀、權(quán)力觀和政績(jī)觀。同時(shí)，不論是梳理政府權(quán)力清單、明確政府責(zé)任條目還是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行流程，都需要首先遵循“法定”原則。具體來(lái)講，就是要確保政府權(quán)力必須源自全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方省市人大制定的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章以及省市政府制定的地方政府規(guī)章的授權(quán)，行政過(guò)程和追責(zé)必須合乎上述法律規(guī)范。

2.堅(jiān)持以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心

首先，要簡(jiǎn)政。簡(jiǎn)政，既不是簡(jiǎn)單地給行政權(quán)力做減法，也不是政府系統(tǒng)一蹴而就的簡(jiǎn)單行為，它要求政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要以及市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)育程度，把該由市場(chǎng)管的事情交給市場(chǎng)，該由社會(huì)管的事情交給社會(huì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力。同時(shí)，它還要求按照透明、高效、便民的原則優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行流程，為市場(chǎng)主體和社會(huì)組織提供更加人性化、規(guī)范化、高品質(zhì)的政府服務(wù)。其次，要放權(quán)。放權(quán)，既要真正放下去，又要堅(jiān)持放管結(jié)合，決不能一放了之。一方面，政府下放給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力要接地氣，落到實(shí)處;另一方面，政府要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，通過(guò)建立科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制根除“一抓就緊、一放就亂”的現(xiàn)象。

3.堅(jiān)持以社會(huì)滿意度為根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

民之所望，施政所向。人民群眾滿意不滿意、企業(yè)滿意不滿意、社會(huì)組織滿意不滿意是評(píng)價(jià)地方政府推行權(quán)力清單制度成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。首先，這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須是務(wù)實(shí)、接地氣的。它不僅僅是市場(chǎng)主體和社會(huì)組織對(duì)政府取消、下放了多少權(quán)力在數(shù)字變化上的感受，最關(guān)鍵的是要看群眾、企業(yè)和社會(huì)組織在現(xiàn)實(shí)中辦起事來(lái)是不是真的容易了、方便了、花錢(qián)少了、速度快了。其次，這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也必須是動(dòng)態(tài)、可持續(xù)的。它不能局限于市場(chǎng)和社會(huì)主體某一次的好評(píng)或差評(píng)，而應(yīng)是一種與相關(guān)政府部門(mén)績(jī)效考核指標(biāo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制相銜接的持續(xù)性動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以便更有效地激勵(lì)政府對(duì)權(quán)力清單、責(zé)任清單以及行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)行不斷完善。

三、當(dāng)前推行政府權(quán)力清單制度的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題

推行政府權(quán)力清單制度是對(duì)傳統(tǒng)政府行政過(guò)程的根本性改造，其邏輯起點(diǎn)在于精簡(jiǎn)權(quán)力、規(guī)范權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力，這就決定了在此過(guò)程中必然充斥著既得利益群體間的激烈博弈。因此，只有抓住改革主體與客體之間的主要矛盾以及矛盾的主要方面，才能起到事半功倍的效果。否則，就會(huì)喪失改革應(yīng)有的實(shí)踐效力，最終演變?yōu)槲淖趾蛿?shù)字游戲。

1.如何厘清權(quán)力交集問(wèn)題

其一，如何進(jìn)一步明晰黨委與政府間的權(quán)力邊界，消除現(xiàn)實(shí)中不同程度存在的“以黨代政”現(xiàn)象。在中國(guó)，理順黨政關(guān)系始終是政治體制改革首要關(guān)注的核心問(wèn)題。早在建國(guó)之初，董必武同志就曾告誡全黨，“黨不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)就包辦代替政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，也不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)而取消黨本身組織的職能”④。鄧小平同志也曾尖銳地指出：“效率不高同機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān)，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機(jī)構(gòu)重復(fù)。”⑤遺憾的是，目前在一些地方，黨委與政府的行權(quán)邊界依然糾纏不清。一些地方黨委在遇到關(guān)系當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)時(shí)，尤其是在土地征收流轉(zhuǎn)、扶貧救濟(jì)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)工程建設(shè)、招商引資等涉及大額資金使用的領(lǐng)域，不僅負(fù)責(zé)了決策，還將部分應(yīng)由政府履行的執(zhí)行權(quán)歸為己任，直接參與項(xiàng)目立項(xiàng)和財(cái)政資金的審批。這樣的做法直接阻斷了公權(quán)力運(yùn)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)運(yùn)行紊亂、失去約束，進(jìn)而為腐敗滋生提供了溫床。其二，如何治理政府部門(mén)之間的“權(quán)力打架”問(wèn)題，避免在行政審批過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)限重疊和標(biāo)準(zhǔn)沖突現(xiàn)象。譬如，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案”的審批權(quán)屬于國(guó)土資源部門(mén)還是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)？又如，“交通工程設(shè)計(jì)方案”的初審權(quán)屬于發(fā)展改革部門(mén)還是交通運(yùn)輸部門(mén)？等等。行政審批標(biāo)準(zhǔn)沖突最典型的例子就是舊城改造、歷史街區(qū)保護(hù)等項(xiàng)目的審批難，因?yàn)槌鲇趯?zhuān)業(yè)考慮，交通運(yùn)輸部門(mén)、文物部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)乃至消防部門(mén)對(duì)待這類(lèi)審批項(xiàng)目的衡量標(biāo)準(zhǔn)不同，很容易出現(xiàn)“權(quán)力打架”。

2.如何提高行政權(quán)力下放的“含金量”

近年來(lái)，全國(guó)各地在簡(jiǎn)政放權(quán)方面不斷取得新突破，但政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)的“含金量”仍需進(jìn)一步提高。正如李克強(qiáng)總理指出的那樣：“一方面，政府一些該放的權(quán)還沒(méi)有放，手伸得還是太長(zhǎng);另一方面，已出臺(tái)的簡(jiǎn)政放權(quán)措施尚未完全落實(shí)到位，‘中梗阻現(xiàn)象大量存在，‘最后一公里還沒(méi)有完全打通，‘最先一公里也存在問(wèn)題?！雹奁┤?，在電力、水利、鐵路、石油、天然氣、郵政等資源密集和資金密集型行業(yè)，行政壟斷的色彩還很濃厚。一方面，政府對(duì)資源要素價(jià)格的管制程度很高;另一方面，在項(xiàng)目招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)上，市場(chǎng)活力和社會(huì)資本的能量也都因政府管控而未能得到充分激發(fā)。又如，在征地拆遷、土地轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、職業(yè)資格認(rèn)證、通信、醫(yī)療衛(wèi)生等存在政府部門(mén)利益與行業(yè)利益、公共利益激烈博弈的熱點(diǎn)領(lǐng)域，政府一般性的行政權(quán)力是在下放，但掌握利益分配的“含金量”高的權(quán)力并未獲得實(shí)質(zhì)性下放。有少數(shù)職能部門(mén)將管理難度大或風(fēng)險(xiǎn)較大的審批事項(xiàng)下放，把有利可圖的審批權(quán)仍握在手中。

3.如何做好放管結(jié)合問(wèn)題

推行政府權(quán)力清單制度，僅僅把政府的權(quán)力和責(zé)任條目以及行政權(quán)力運(yùn)行流程和標(biāo)準(zhǔn)“晾曬”在公眾視野是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，重要的是政府要將自身的放權(quán)與監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，既做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，又做到“法定職責(zé)必須為”。近幾年，各省市在推進(jìn)行政審批制度改革方面力度很大，政府權(quán)力下放取得了積極成效，但總體上看，政府事中、事后的監(jiān)管工作仍較薄弱?！耙环矫妫鞣N檢查太多，隨意性太大，企業(yè)疲于應(yīng)付，還有不少尋租行為。另一方面，該監(jiān)管的還沒(méi)有管或沒(méi)有管住、管好?！雹咂┤?，在食品和藥品安全、公共設(shè)施安全、環(huán)境保護(hù)以及特種行業(yè)資質(zhì)評(píng)估等領(lǐng)域，由于政府監(jiān)管不到位，接連出現(xiàn)了“毒大米”“毒奶粉”“礦井爆炸”“電梯吃人”“危險(xiǎn)品爆炸”等公共安全事件，給人民群眾的平安健康權(quán)益帶來(lái)威脅。又如，在部分行政審批權(quán)力下放的過(guò)程中，由于政府監(jiān)管缺位和松懈，一些行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)“借機(jī)”同政府部門(mén)搭建利益鏈條形成“紅頂中介”，進(jìn)行有悖市場(chǎng)規(guī)律的強(qiáng)制性有償服務(wù)，嚴(yán)重蠶食了行政審批制度改革的紅利。

四、穩(wěn)步推行政府權(quán)力清單制度的對(duì)策思考

作為政府治理領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻革命，推行政府權(quán)力清單制度涉及面廣、難度大，既需要勇氣，更需要智慧。特別是具體到各級(jí)地方政府，由于所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，更應(yīng)該創(chuàng)新思路、周密部署、因地制宜、有的放矢，使相關(guān)各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

1.強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)層面的整體政府概念

建立權(quán)力清單、責(zé)任清單以及推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，不僅在本質(zhì)上具有高度同一性，而且在內(nèi)容上也有著很高的關(guān)聯(lián)性，應(yīng)作為政府權(quán)力清單制度的核心組成。事實(shí)上，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單是推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的必然要求，而權(quán)力清單與責(zé)任清單在內(nèi)容上又是相輔相成的，此三者統(tǒng)一于政府權(quán)力清單制度。如果采用相互分割的“碎片化”制度設(shè)計(jì)，必然會(huì)弱化這三項(xiàng)改革措施的設(shè)計(jì)初衷，甚至?xí)饔谛问健Ｓ?guó)學(xué)者佩利·?？怂乖谄?997年出版的《整體性政府》一書(shū)中提出了整體政府的概念，整體政府即“超越層級(jí)、部門(mén)功能分工的鴻溝，以解決人們關(guān)心的問(wèn)題、為人們提供整合性服務(wù)為核心的政府，是關(guān)照全體公民、整合性、改變文化、結(jié)果取向的政府”⑧。整體政府概念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府部門(mén)之間的聯(lián)合與協(xié)作實(shí)現(xiàn)功能整合，進(jìn)而提高政府系統(tǒng)的整體績(jī)效，目的是為外界提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。從整體政府的概念出發(fā)對(duì)建立權(quán)力清單、責(zé)任清單以及推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，要求將三者作為一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的整體來(lái)統(tǒng)籌考慮，注重三者相互之間的關(guān)聯(lián)與配合，這樣，既可以避免政府系統(tǒng)縱向上不同層級(jí)間行政業(yè)務(wù)的銜接中斷現(xiàn)象，又能夠減少政府系統(tǒng)橫向上不同部門(mén)間行政業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)不暢問(wèn)題。

2.建立和完善跨部門(mén)協(xié)作的政府信息共享系統(tǒng)

強(qiáng)化整體政府概念，不僅需要理念層面的堅(jiān)持，更需要花大力氣構(gòu)建技術(shù)層面的支撐，其中最重要的當(dāng)屬跨部門(mén)協(xié)作的信息共享系統(tǒng)。因?yàn)?，在信息化高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，做好信息整合是實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)部功能整合的必要前提。它依托于電子政務(wù)平臺(tái)，要求能將來(lái)自不同層級(jí)、領(lǐng)域和部門(mén)的信息資源進(jìn)行汲取、選擇或有機(jī)整合。當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)地方政府在電子政務(wù)建設(shè)方面雖已取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但相互封閉、自成體系、各自為政的現(xiàn)象仍很普遍，由此形成的一個(gè)個(gè)“信息孤島”很難滿足整體政府建設(shè)的要求。所以，在推行政府權(quán)力清單制度的過(guò)程中，要同步推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)政府立法確保同地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)能夠遵照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)集約化推進(jìn)，逐漸消除“有關(guān)部門(mén)不愿開(kāi)放自身數(shù)據(jù)，信息資源目錄和交換標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、數(shù)據(jù)交換平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施不完備”⑨等現(xiàn)象，形成安全的、互聯(lián)互通、能夠“無(wú)縫對(duì)接”的政府信息共享系統(tǒng)。

3.探索建立各級(jí)黨委工作部門(mén)和“一把手”的權(quán)責(zé)清單及權(quán)力運(yùn)行規(guī)范

調(diào)研顯示，在我國(guó)自上而下正式推行政府權(quán)力清單制度的同時(shí)，各地各級(jí)基層黨組織也因地制宜、積極探索著黨內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的“權(quán)力清單模式”，這些探索為進(jìn)一步厘清黨委與政府間的權(quán)力邊界提供了有益的現(xiàn)實(shí)借鑒。譬如，河南省漯河市郾城區(qū)在村（居）組織全面實(shí)施了以“厘權(quán)”“履權(quán)”“監(jiān)權(quán)”為主要內(nèi)容的“陽(yáng)光三權(quán)”體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了村（居）組織“職權(quán)清單化、用權(quán)程序化、結(jié)果透明化”，有效保障了當(dāng)?shù)刂卮蟠澹ň樱﹦?wù)、惠農(nóng)資金、涉農(nóng)項(xiàng)目、基層黨務(wù)等各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)明晰和程序公正。同時(shí)，對(duì)于各級(jí)黨委“一把手”這個(gè)“位高權(quán)重”的群體，要不斷探索完善其權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)化路徑。譬如：科學(xué)配權(quán)，形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu);陽(yáng)光曬權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序;有效監(jiān)權(quán)，改革權(quán)力監(jiān)督體制;科學(xué)評(píng)權(quán)，完善績(jī)效考評(píng)機(jī)制;嚴(yán)懲濫權(quán)，提高權(quán)力腐敗成本。⑩

4.提高政府權(quán)力下放的“含金量”

在建立權(quán)力清單和責(zé)任清單的過(guò)程中，各級(jí)政府一定要以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以維護(hù)社會(huì)公平正義為己任，用“壯士斷腕”的決心將本應(yīng)屬于市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力真正還回去。提高政府權(quán)力下放的“含金量”是政府職能轉(zhuǎn)變力度的重要體現(xiàn)，要把這項(xiàng)工作做實(shí)、做到位，各級(jí)政府一方面要把它“置于使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系中，置于行政體制改革與推進(jìn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系中進(jìn)行把握”;另一方面要“從思想、感情、價(jià)值上排除對(duì)部門(mén)利益的好感、依戀，強(qiáng)化為企業(yè)、社會(huì)組織、公民提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的自覺(jué)性”。

5.加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管

這項(xiàng)工作既是政府依法全面履行自身職能的重要內(nèi)容，也是營(yíng)造良好的市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境的必然要求。其一，要明確監(jiān)管重點(diǎn)。政府要嚴(yán)格監(jiān)管與人民群眾生命健康安全息息相關(guān)的生產(chǎn)領(lǐng)域以及與行政審批密切聯(lián)系的中介服務(wù)領(lǐng)域。特別是對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求較高的行業(yè)，政府要加強(qiáng)對(duì)安全質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等因素的門(mén)檻準(zhǔn)入管理，對(duì)那些假冒偽劣、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、無(wú)視安全隱患、蓄意污染環(huán)境等違法違規(guī)行為，要嚴(yán)厲懲處。其二，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管途徑。政府在不斷完善隨機(jī)抽查制度的同時(shí)，還要建立健全市場(chǎng)主體信用信息公示平臺(tái)，并結(jié)合企業(yè)“負(fù)面清單”內(nèi)容，構(gòu)建市場(chǎng)主體信用風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。其三，要跟進(jìn)立法。通過(guò)出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，賦予政府監(jiān)管行為更強(qiáng)的權(quán)威性、規(guī)范性和執(zhí)行力。

6.完善政府權(quán)力清單制度的監(jiān)督機(jī)制

要以“法無(wú)授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府推行權(quán)力清單制度工作的全方位監(jiān)督。其一，要強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)監(jiān)督作用。要保障行政監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府推行權(quán)力清單和責(zé)任清單以及推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化情況進(jìn)行全面監(jiān)督。其二，要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量。要通過(guò)建立和完善大數(shù)據(jù)時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的行政權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)平臺(tái)及監(jiān)督平臺(tái)，不斷提高人民群眾、社會(huì)組織、第三方委托機(jī)構(gòu)、新聞媒體等社會(huì)力量的監(jiān)督效力。其三，要完善政府績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制。一方面，要將上述多方監(jiān)督評(píng)議結(jié)果作為政府部門(mén)績(jī)效考核的重要指標(biāo)并與獎(jiǎng)懲機(jī)制直接掛鉤;另一方面，要不斷建立和完善各地黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)實(shí)施辦法、行政執(zhí)法責(zé)任追究試行辦法等相關(guān)法規(guī)，對(duì)于政府不作為、慢作為、失職瀆職、非法行政等情形，要嚴(yán)格依法依紀(jì)追究相關(guān)部門(mén)和公務(wù)人員的責(zé)任，并將問(wèn)責(zé)落實(shí)情況實(shí)時(shí)向社會(huì)公布。

7.對(duì)推行政府權(quán)力清單制度實(shí)行動(dòng)態(tài)管理

其一，根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求并參考當(dāng)前市場(chǎng)成熟度以及社會(huì)發(fā)育程度，確定地方政府權(quán)力清單和責(zé)任清單的側(cè)重點(diǎn)及收放力度。要制定地方各級(jí)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單以及行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的動(dòng)態(tài)管理辦法，明確清單和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的依據(jù)、程序、權(quán)限等，使行政權(quán)力邊界和運(yùn)行流程的動(dòng)態(tài)調(diào)整切合實(shí)際、公開(kāi)透明、規(guī)范合法、便民高效。其二，建立健全與政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、行政審批標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容相配套的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，使行政裁量標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)化和量化，也使行政裁量的范圍、種類(lèi)和幅度更規(guī)范、更科學(xué)。要以各級(jí)政府職能部門(mén)為主體制定行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，但須本級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)。在制定程序上，要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家充分論證和公開(kāi)聽(tīng)證征求意見(jiàn)，不能由政府部門(mén)自行決定。其三，建立不同層級(jí)政府間的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要按照省、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，逐級(jí)推進(jìn)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單以及行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作。下一級(jí)政府?dāng)M公布的清單內(nèi)容和審批標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)上一級(jí)政府審核批準(zhǔn)，同時(shí)政府部門(mén)的清單和審批標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容要提交本級(jí)政府匯總。為免于沖突和便于監(jiān)督，在時(shí)間安排上也要遵循從上級(jí)到下級(jí)逐次公布。

注釋

①③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。②薛瀾、李宇環(huán)：《走向國(guó)家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變：系統(tǒng)思維與改革取向》，《政治學(xué)研究》2014年第5期。④《董必武選集》，人民出版社，1987年，第225頁(yè)。⑤《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第179頁(yè)。⑥⑦李克強(qiáng)：《簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。⑧黃小勇：《中國(guó)行政體制改革研究》，中共中央黨校出版社，2013年，第227—228頁(yè)。⑨翟云：《我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展面臨問(wèn)題及其癥結(jié)分析——以2014年電子政務(wù)省部調(diào)研數(shù)據(jù)為例》，《中國(guó)行政管理》2015年第8期。⑩姚巧華：《縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化路徑論析》，《中州學(xué)刊》2015年第7期。石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。

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