適應轉型發(fā)展 提高立法質量

姚愛軍+俞迪淼+陳瑜

立法，是法治建設的第一道門檻。作為擁有地方立法權的城市，近年來，無錫市緊緊把握憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權，圍繞經濟社會發(fā)展大局，適應轉型發(fā)展需要，加強重點領域立法，努力提高立法質量，發(fā)揮立法的引領和推動作用。從2004年到2014年底，無錫市人大制定的44件地方性法規(guī)中，不少法規(guī)創(chuàng)新先行、特色明顯，在全省乃至全國開創(chuàng)了同類立法的先河。

前、中、后并重：充分發(fā)揮立法主導權

不斷加強對立法工作的組織領導，將人大對立法的主導作用貫穿于立法的前、中、后全過程。

立法前，規(guī)范制度建設。及時修訂《無錫市制定地方性法規(guī)條例》的實施意見，完善立法程序，明確立法要求。特別強調每部法規(guī)起草工作啟動時，人大要牽頭召開起草工作會議，對法規(guī)起草工作定方向、定基調、定要求。法規(guī)經省人大常委會批準后，要及時與市政府聯(lián)合召開實施工作會議，抓宣傳、抓貫徹，推動法規(guī)實施。對法制委員會工作規(guī)則進行修訂，以進一步提升法制委員會的統(tǒng)一審議職能。在法規(guī)審議上實行了“隔次審議”制度，進一步完善“人大主導型”的立法機制。

立法中，全程參與指導。緊緊圍繞中心，強化立項主導，將立法重點放在“推動經濟轉型升級、保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會管理、保護資源環(huán)境”四個方面，科學編制立法規(guī)劃，確定立法項目。調研項目集中反映當前無錫經濟社會發(fā)展的特點和實際需求，基本覆蓋全面深化改革新形勢下地方經濟社會發(fā)展的重點領域。每一件立法項目，從法規(guī)起草階段即提前介入，并全程參與指導，提出意見建議，如在《無錫市蠡湖景區(qū)條例》中要求以專章明確水域環(huán)境保護與生態(tài)修復的內容等。

立法后，及時開展評估。選擇與人民群眾利益密切相關的地方性法規(guī)作為立法后評估項目。如《無錫市城市公共交通管理條例》出臺后，市人大常委會公開征求社會各界對該條例的評價意見，發(fā)放調查問卷500份，就該條例的立法質量、實施效果及存在問題等進行社會調查，并委托第三方機構對問卷進行統(tǒng)計分析。成立評估工作組赴各地調研，聽取相關部門、公交企業(yè)以及8個公共交通發(fā)展較薄弱的鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）對該條例的意見建議。現(xiàn)場調研公交和軌道交通運行及接駁狀況，面對面聽取乘客對公共交通的意見和建議。最終，形成立法后評估報告，建議對《無錫市城市公共交通管理條例》進行廢舊立新。

特、實、新并舉：深入推進科學立法

堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，提出“少而精、要管用、重實效”要求，著力在體現(xiàn)地方特色、增強法規(guī)可操作性、探索先行先試上下功夫。

在立項上凸顯地方特色，突出一個“特”字。以全市中心工作和群眾關注的熱點問題為切入點，立本地需要的法、群眾期盼的法。如制定的《無錫市促進中小企業(yè)轉型發(fā)展條例》，積極呼應市委推動經濟轉型升級的重大決策，緊扣“轉型發(fā)展”主題，在“創(chuàng)業(yè)引導與成長推進、創(chuàng)新推動與改造升級、資金支持與服務保障”等方面進行制度設計，并創(chuàng)新性地要求政府統(tǒng)籌安排轉貸應急資金，為符合條件的中小企業(yè)轉貸提供短期資金服務。

在內容上注重可操作性，突出一個“實”字。堅持立足當?shù)貙嶋H，不貪大求全，力求有效管用，解決實際問題。針對無錫地鐵即將投入運營的實際需要，制定了《無錫市軌道交通條例》，從軌道交通的規(guī)劃、建設、運營、管理等各方面作了全面規(guī)定，理順了軌道交通管理體制，規(guī)范了軌道交通安全保護區(qū)與運營管理，并賦予軌道交通經營單位綜合開發(fā)經營權，為促進軌道交通事業(yè)健康有序發(fā)展提供了法治保障。

在方向上探索先行先試，突出一個“新”字。堅持問題導向，切實解放思想、大膽探索，開展先行立法，創(chuàng)造新鮮經驗。新制定的《無錫市太湖新城生態(tài)城條例》，不少規(guī)定都體現(xiàn)了創(chuàng)新性，比如：強調在生態(tài)城建設區(qū)域性清水常流體系，確保生態(tài)城水面率有效增加;禁止新設排污口，河道原有排污口應當封堵;對廢棄物實行全過程控制;新建居住建筑進行太陽能熱水系統(tǒng)與建筑一體化設計。不少指標均嚴于國家標準，其中無錫中瑞低碳生態(tài)城執(zhí)行更高標準。

察、聽、納并行：拓寬群眾參與立法途徑

堅持開門立法，探索民主立法機制，察民情、聽民聲、納民意，不斷拓寬公民有序參與立法的途徑。

察民意，立法過程公開化。立法規(guī)劃和立法計劃、法規(guī)草案及說明、審查和審議意見、審議結果報告、法規(guī)文本等立法信息，均通過人大網站、常委會公報或者地方主要媒體予以公開，做到了立項公開、過程公開和結果公開，切實保障公眾知情權，為引導公眾有序參與立法活動奠定了堅實基礎。

聽民聲，途徑形式多樣化。市人大制定了《關于開展立法聯(lián)系點工作的意見》，確定了包括鎮(zhèn)（街道）、行業(yè)、企業(yè)等單位首批18個無錫市人大常委會首批立法聯(lián)系點。召開各種形式的座談會、論證會、通過前評估會，直接聽取各方意見;深入街道、社區(qū)與基層單位調研走訪，廣泛收集民意;以網站、報刊、問卷調查和其它書面形式，征求社會各界的意見與建議;充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在立法中組織反映意見與建議的作用等。既注重聽取意見對象的廣泛性，又注重聽取相關部門、基層組織、利害關系人、各級人大代表等具有專業(yè)優(yōu)勢代表的意見。

納民意，意見采納科學化。對各方面意見不但“聽”，更注重“納”，不斷探索完善意見采納的有效機制。對各方面提出的意見，通過反復會商、論證進行梳理消化和吸收采納;對法律關系復雜、分歧意見較大的問題，還組織專題研究與專項協(xié)調，力求吸收各方面的合理意見，增強民意采納的科學性。為了擴大公民有序參與立法途徑，還制定出臺了《關于推進民主立法工作的規(guī)定》。

立、改、廢并進：整體優(yōu)化法治環(huán)境

針對國家法律體系的形成、上位法健全的實際，以及全面深化改革和地方經濟社會發(fā)展的需要，堅持正確處理法律的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，注重“立、改、廢”并舉，從整體上優(yōu)化法治環(huán)境。

結合編制立法規(guī)劃，通盤確定修改工作。在編制無錫市立法規(guī)劃過程中，對本市制定的法規(guī)進行了“回頭看”，安排修改或者廢舊立新項目4件，占規(guī)劃項目的21%。同時根據(jù)需要，對規(guī)劃中未編入的項目，經調研評估后適時調整列入相應年度立法計劃中。

結合立法后評估，積極推進法規(guī)修改。2014年，人大常委會歷時5個月，綜合運用部門評估、委托評估、綜合評估、公眾參與評估等方式，對《無錫市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展條例》進行全面評估，提出科學的立法后評估報告，對條例修改工作提出建議，并于2015年對條例進行了修正，使之更加適應當前深化社會組織改革的新要求，與上位法精神相一致。

結合全面深化改革，適時開展地方性法規(guī)清理。針對改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，對現(xiàn)行有效的60部地方性法規(guī)正在進行全面清理，按照“輕重緩急”，有步驟地開展法規(guī)修改工作，對不合時宜的法規(guī)將予以廢止。

（作者單位：姚愛軍為無錫市人大常委會，俞迪淼、陳瑜為無錫市委政法委）責任編輯：蘇勝利