淺談漸進主義視角下上海養(yǎng)老保險制度改革

董世屹

【摘 要】養(yǎng)老保險制度作為社會保障制度中最重要的一環(huán)，其是否科學合理對于整個社會保障體系的運作和發(fā)展具有決定性的意義。作為我國最大的經濟中心城市，上海養(yǎng)老保險制度改革一直走在全國的前列。本文就漸進主義模式在上海養(yǎng)老保險制度改革中的應用進行了簡要分析，以期為有關管理人員提供可以借鑒的參考。

【關鍵詞】漸進主義，養(yǎng)老保險；改革；分析

一、漸進主義決策模式簡述

漸進主義概念和模式是美國學者查爾斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）在批判理性主義等傳統(tǒng)決策模式的基礎上提出來的。他認為，政策制定決不是理性主義者所說的是一種理性分析的過程，理性主義模式與實際的政策制定過程不相符；政策制定的過程實際是對過去的政策加以修正、補充的漸進的過程。

漸進主義決策模式有三種基本形式： 連續(xù)的有限比較、離散性的漸進主義和代表不同黨派和利益群體的決策參與者之間的相互調適的方式。漸進主義模式具備眾多易于使人認同的優(yōu)點，比如減少了對決策議題、決策議題中之難題以及解決方案作全盤重新考慮的必要性和期待， 從而使創(chuàng)制新政策和新計劃所需的智量投入最小化；減少了決策過程中因政策變更較大和較快以致歧見尖銳而可能引發(fā)的矛盾和沖突；較有連續(xù)性的政策更易于在政策適用范圍中被認可和接受；減少了決策失誤的風險等等。正是由于這些明顯的優(yōu)勢， 漸進主義己經成為決策理論的主要模式之一。

二、漸進主義決策模式在上海養(yǎng)老保險制度改革中的應用分析

在上海養(yǎng)老保險制度改革過程中，漸進主義決策模式體現(xiàn)得比較明顯。尤其是將離散性的漸進決策方式和連續(xù)有限比較的決策方式結合起來，更能解釋上海養(yǎng)老保險制度改革的過程， 是一個漸進的過程。

從離散性的漸進決策方式的角度分析，上海養(yǎng)老保險制度改革的過程經歷了1986年、1993年、2002年和2009年四個明顯的分水嶺。

1.1978年后，我國開始推動經濟體制改革，在當時的單位保障制度下由于退休養(yǎng)老制度的非社會、封閉性和單一層次性，職工老化與企業(yè)老化幾乎同步。隨著企業(yè)加快更新職工隊伍，使得退休人員急驟增多，導致企業(yè)養(yǎng)老保險負擔迅速增長，企業(yè)經濟收益和負擔的矛盾十分突出。上海作為新中國的工業(yè)中心城市，這方面的問題更加突出。部分國有企業(yè)特別是紡織企業(yè)由于競爭力不強導致企業(yè)效益降低，加之不斷增加的養(yǎng)老負擔，使企業(yè)面臨入不敷出的嚴峻局面，急需新的養(yǎng)老制度來幫助企業(yè)減輕其養(yǎng)老方面的支出負擔。1986年10月，上海對養(yǎng)老保險制度進行了初步改革，對全市退休費用實行全市統(tǒng)籌，即企業(yè)均按工資總額的25.5%繳納統(tǒng)籌金，再由市、區(qū)（縣）統(tǒng)籌機構差額繳撥給企業(yè)用以發(fā)放退休金，從而挽救了一批虧損企業(yè)， 為企業(yè)放下包袱公平參加市場競爭創(chuàng)造了條件。

雖然這一改變是對原有養(yǎng)老退休制度的重大改革，也是養(yǎng)老保險制度由原來的退休制度向社會保險制度轉型的重要標志，但總的來說，這一改革并不具有根本性和徹底性，比如保障的對象、保障的方式等都沒有大的改變，只是重點解決部分企業(yè)負擔重、退休金無法保障的問題，僅是對原有養(yǎng)老保險制度的小幅調整。

2.隨著經濟體制改革的深入推進，傳統(tǒng)的企業(yè)養(yǎng)老保險制度難以適應來勢兇猛的改革浪潮，凸現(xiàn)出一系列的矛盾，比如人員難以流動，養(yǎng)老金計發(fā)辦法難以執(zhí)行，人口老齡化加劇，僅企業(yè)一方繳納養(yǎng)老保險基金將難以為繼，退休人員的晚年生活難以保障，機構重疊、政出多門、多頭管理加大養(yǎng)老保險運行難度等等。作為全國最大的經濟中心城市，上海遵循立法先行、分步實施、循環(huán)漸進、不斷完善的原則，開始著手進行社會養(yǎng)老保險體制的改革。1993年2月5日，市九屆人大常委會第四十一次會議原則批準了《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，初步確立了以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合為主要特點的養(yǎng)老保險制度改革的基本框架。在此基礎上，1994年4月27日，市政府發(fā)布《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法》，提出了正式的實施辦法。同時，考慮到保障對象已從僅涉及國營、集體企業(yè)及機關事業(yè)單位職工的“單一對象”快速發(fā)展到各種經濟成分中工作的人員的“多元對象”，1995年1月，上海又相繼發(fā)布《上海市城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》、《上海市城鎮(zhèn)個體工商戶及其幫工養(yǎng)老保險辦法》和《關于對本市外商投資企業(yè)中國職工的養(yǎng)老保險實行統(tǒng)一管理的通知》，使上海養(yǎng)老保險的范圍擴大到全體城鎮(zhèn)勞動者及離退休人員。加上1996年出臺的《上海市農村社會養(yǎng)老保險辦法》，上海養(yǎng)老保險制度已基本覆蓋了所有的戶籍勞動者。

應該說，這一步改革的步子是邁得比較大的，已經涉及到了養(yǎng)老保險體制機制的層面，初步實現(xiàn)了由以國營、集體企業(yè)、機關事業(yè)單位為代理人的企業(yè)單一責任模式到國家、企業(yè)、個人的責任分擔模式的轉變，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度逐漸被統(tǒng)帳結合型養(yǎng)老保險制度代替，保障對象也由國有、集體企業(yè)中的正式職工擴大到所有的戶籍勞動者；但必須看到，這一階段的改革仍屬于增量改革的范疇，并不是對原有養(yǎng)老保險制度的推倒重來或另起爐灶。

3.城市的快速發(fā)展，也吸引了全國各地的人們到上海工作、生活。據統(tǒng)計，1990年全市總人口中僅3.8%（50.65萬人）為外來人員，而到2000年，外來人口已達346.49萬，占全市總人口的比例達到21.1% 。十年間增長了近6倍，其速度之快出乎意料。數(shù)百萬外來人口為上海的經濟發(fā)展和城市建設做出了巨大的貢獻，如何解決這一群體的養(yǎng)老保障問題，免除他們的后顧之憂，也成為上海養(yǎng)老保險制度改革的一個突出問題。2002年9月1日，為了落實外來人口這一利益階層的養(yǎng)老保障，上海開始施行《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，適用于本市各類單位使用的外來從業(yè)人員，包括工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療和老年補貼三項保險待遇，以及門急診醫(yī)藥費補貼。規(guī)定用人單位和無單位的外來從業(yè)人員按照繳費基數(shù)12.5%的比例，繳納綜合保險費。綜合保險費由用人單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由其自己繳納。用人單位和無單位的外來從業(yè)人員連續(xù)繳費滿一年的，外來從業(yè)人員可以獲得一份老年補貼憑證，其額度為本人實際繳費基數(shù)的7%。此外，城市化的發(fā)展也造成了不少失地農民，2003年上海出臺了《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》，重點解決這部分人員的社會保障問題。

推出外來從業(yè)人員綜合保險是上海穩(wěn)步擴大養(yǎng)老保險保障對象的重要改革舉措，也體現(xiàn)了“廣覆蓋、?；尽钡纳鐣Ｕ现贫鹊囊?。但這一改革并沒有對上海已有的養(yǎng)老保險體制產生影響，而是針對新的保障對象采取的新的保障措施，是對上海養(yǎng)老保險體制的一個有益補充，包括2003年推出的小城鎮(zhèn)社會保險也是如此，從而使上海養(yǎng)老保險的覆蓋面更廣。

4.2009年以后的上海養(yǎng)老保險制度的改革，突出特點是著眼于制度整合，如將原參加“小城鎮(zhèn)社會保險”和“外來從業(yè)人員綜合保險”的從業(yè)人員均納入城鎮(zhèn)職工保險范圍內，并對養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險的相關政策也作了相應的調整。通過整合，可以進一步提高社保資金的運作效率和可持續(xù)性，促進用工制度的平等，體現(xiàn)公民平等享有社會保障的權利。

三、小結

漸進主義模式的這種原則對于實現(xiàn)一個大的政策目標的決策方式具有重要的實踐意義。綜上所述，漸進主義模式對上海養(yǎng)老保險制度改革的實踐具有顯著的適用性。在社會主義市場經濟體制下推進養(yǎng)老保險制度改革是一項前所未有的事業(yè)，利用漸進主義模式不僅能制訂具有更好可行性的政策，而且能更有利于減少失誤，有效規(guī)避改革道路上各種不可預見的因素和風險。

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