海南深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革的路線圖
——解讀《中共海南省委關(guān)于深化改革重點(diǎn)攻堅加快發(fā)展的決定》

□彭京宜

海南深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革的路線圖
——解讀《中共海南省委關(guān)于深化改革重點(diǎn)攻堅加快發(fā)展的決定》

□彭京宜

省委六屆八次全會審議通過的《中共海南省委關(guān)于深化改革重點(diǎn)攻堅加快發(fā)展的決定》，制定了海南重點(diǎn)領(lǐng)域改革的路線圖，確定了海南全面深化改革的突破口，是海南省深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神、全面建設(shè)國際旅游島、爭創(chuàng)中國特色社會主義實踐范例的重大舉措。《決定》對我省“多規(guī)合一”改革、司法體制改革、新一輪農(nóng)墾改革和行政審批制度改革等重大領(lǐng)域改革，作了全面而深入的部署。認(rèn)真學(xué)習(xí)《決定》的內(nèi)容，深入把握《決定》的含義，切實落實《決定》的精神，是全省各級黨組織和黨員干部的重要責(zé)任。

“多規(guī)合一”：變“多盤棋”為“一盤棋”

所謂“多規(guī)合一”，就是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、環(huán)境資源約束性規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等，把海南作為一個整體來編制和實施《海南省總體規(guī)劃》，實現(xiàn)由“多盤棋”到“一盤棋”的轉(zhuǎn)變?！岸啾P棋”之所以要變?yōu)椤耙槐P棋”，是因為各部門的規(guī)劃自成體系、互相沖突，是因為各市縣的規(guī)劃自我封閉、互相矛盾，是因為在前述情況下無法優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。只有從“多盤棋”走向“一盤棋”，海南實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、綠色崛起，全面建設(shè)國際旅游島，爭創(chuàng)中國特色社會主義的實踐范例才會成為可能。

變“多盤棋”為“一盤棋”的關(guān)鍵詞之一是“依法治理”。為此，《決定》強(qiáng)調(diào)了高水平編制《海南省總體規(guī)劃》，創(chuàng)新規(guī)劃管理體制機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃立法，強(qiáng)化實施和管控等等。就是說，要真正把“一盤棋”的理念和內(nèi)容落到實處，就需要把總體規(guī)劃納入法治軌道，一方面充分利用地方立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定法規(guī)性決定，明確總體規(guī)劃的法律地位、實施主體、管控規(guī)則、修改條件和修改程序等，增強(qiáng)總體規(guī)劃的權(quán)威性，從根本上改變“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的積弊。另一方面要做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。與總體規(guī)劃相配套的制度體系，應(yīng)該包括完善的責(zé)任機(jī)制，使任何違反總體規(guī)劃的行為都受到批評與制止，使任何因故意或過失而破壞規(guī)劃的行為都受到懲處，使一切故意破壞規(guī)劃并產(chǎn)生危害的行為都受到嚴(yán)處。在這樣的條件下，“一盤棋”才可能真正實現(xiàn)。

變“多盤棋”為“一盤棋”的關(guān)鍵詞之二是“政策配套”。為此，《決定》強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)、區(qū)域統(tǒng)籌、優(yōu)化布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及土地、財稅、投融資等方面的政策創(chuàng)新，以便形成與總體規(guī)劃相互配套的政策保障體系。政策保障之所以重要，是因為它具有如下特點(diǎn)：其一是它的實施性。從一定意義上說，政策是法律法規(guī)的實施手段，要使法律法規(guī)落到實處，就要發(fā)揮政策的保障作用，例如總體規(guī)劃中的空間布局概念，就需要相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策來保障。其二是它的彌補(bǔ)性。法律法規(guī)是相對成熟和穩(wěn)定的規(guī)范，政策則相對靈活、相對具體，以后者的靈活來補(bǔ)前者的穩(wěn)定，以后者的具體來補(bǔ)前者的抽象，才能形成完整而嚴(yán)密的一套規(guī)范。其三是它的不抵觸性。政策從某種意義上說也是法律法規(guī)的下位規(guī)范，它在彌補(bǔ)后者不足的同時，還不得與后者的基本原則和主要精神相抵觸。因此，“政策配套”的意義可以作如是觀：它以實施性、彌補(bǔ)性和不抵觸性，保障和促進(jìn)總體規(guī)劃的落實。筆者認(rèn)為，“依法治理”與“政策保障”，就構(gòu)成了“一盤棋”的內(nèi)在靈魂。

司法改革：抓住“牛鼻子”

司法體制改革，其目的是解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，確保法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，提升隊伍的專業(yè)化水平，提高司法效能，堅持走中國特色社會主義法治道路。海南作為全國首批司法體制改革試點(diǎn)省份，在司法體制改革中具有特殊的使命，它將在這輪改革中發(fā)揮“排頭兵”、“試驗田”的作用，為全國的司法體制改革提供新鮮經(jīng)驗。

《決定》牢牢抓住了司法責(zé)任制這個核心。它確定，按照“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的原則，重點(diǎn)推進(jìn)主審法官、合議庭、主任檢察官辦案責(zé)任制改革，落實主審法官、主任檢察官的辦案權(quán)責(zé)，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。《決定》的突出特點(diǎn)，是緊緊抓住司法責(zé)任制這個“牛鼻子”，并將它置于司法體制改革的諸項任務(wù)之首。司法責(zé)任制為什么是“牛鼻子”？司法腐敗、司法不公現(xiàn)象之所以長期存在，并且在一些地方嚴(yán)重存在，從體制機(jī)制上說，就在于沒有很好地解決“誰負(fù)責(zé)”這個問題。拿人民法院來說，主審法官、合議庭的決定，庭長可以改，院長更可以改，錯了誰負(fù)責(zé)？事實上無人負(fù)責(zé)。此次司法體制改革，抓住了“誰負(fù)責(zé)”這個核心問題，推出了司法責(zé)任制，較好地實現(xiàn)了“綱舉目張”的目標(biāo)。從這個意義上說，此次司法體制改革的其他方法與手段，都可以視為司法責(zé)任制的“綱”內(nèi)之“目”。

一“目”為職業(yè)化，其目的是優(yōu)化隊伍，提高責(zé)任人的素質(zhì)和能力?！稕Q定》確定，推行嚴(yán)格的司法人員分類管理制度，建立法官、檢察官員額動態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步完善法官、檢察官職業(yè)準(zhǔn)入、統(tǒng)一招錄、逐級遴選、等級晉升機(jī)制。這就是說，要實行司法責(zé)任制，條件之一是提高法官、檢察官的履職水平，增強(qiáng)法官、檢察官的職業(yè)保障。二“目”為去（弱）行政化，其目的是尊重辦案規(guī)律，幫助責(zé)任人抵御來自內(nèi)部的干擾?！稕Q定》確定，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，建立健全司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究制度，全面落實“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的原則。這就是說，要實行司法責(zé)任制，條件之二是讓審理者、裁判者能夠排除各種內(nèi)部干預(yù)。三“目”為去（弱）地方化，其目的是減少對所在地方的依賴關(guān)系，幫助責(zé)任人抵御來自外部的干擾。《決定》確定，建立完善省以下法院、檢察院的人財物省統(tǒng)一管理，實行省以下法院、檢察院機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一上劃省機(jī)構(gòu)編制部門管理，建立和完善省以下法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級財政部門直接管理的預(yù)算管理體制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。這就是說，要實行司法責(zé)任制，條件之三是讓審理者、裁判者能夠排除來自外部的干預(yù)。

上述一“綱”三“目”，顯示了此次司法體制改革的清晰思路。

農(nóng)墾改革：三“觀”齊下

新一輪農(nóng)墾改革是在過去農(nóng)墾改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，它一方面需要認(rèn)真總結(jié)過去農(nóng)墾改革的寶貴認(rèn)識和成功經(jīng)驗，另一方面還需要正視存在的困難和問題，把維護(hù)農(nóng)墾職工的切身利益，提高農(nóng)墾職工的生活水平提到應(yīng)有的高度。此次農(nóng)墾改革方案，新意迭出，亮點(diǎn)閃爍，其中最突出的特點(diǎn)，可以概括為三“觀”齊下，即宏觀上具有清晰的戰(zhàn)略，中觀上具有明白的戰(zhàn)術(shù)，微觀上具有妥當(dāng)?shù)姆椒ā?/p>

宏觀上具有清晰的戰(zhàn)略，主要是指它的“三化”主線和“八八”戰(zhàn)略。《決定》明確提出，以墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場企業(yè)化、股權(quán)多元化為主線，理順體制、激活機(jī)制、公平分配、做大產(chǎn)業(yè)、改善民生、精強(qiáng)人才，推進(jìn)新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展。同時提出，支持農(nóng)墾發(fā)展八大產(chǎn)業(yè)、建設(shè)八大園區(qū)，即重點(diǎn)發(fā)展天然橡膠、熱帶水果、熱帶作物、草畜養(yǎng)殖、南繁育制種、旅游健康地產(chǎn)、商貿(mào)物流、金融服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)桂林洋國家熱帶農(nóng)業(yè)公園、萬寧檳榔加工物流產(chǎn)業(yè)園、五指山金江榮文化產(chǎn)業(yè)園、紅華西部草畜產(chǎn)業(yè)園區(qū)、南田國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、立才熱帶農(nóng)業(yè)博覽園、南濱國家南繁種業(yè)園區(qū)、南平醫(yī)療養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園區(qū)等園區(qū)?！叭敝骶€和“八八”戰(zhàn)略，對新一輪農(nóng)墾改革的總體思路作了清晰的梳理。

中觀上具有明白的戰(zhàn)術(shù)，主要是指它的社會管理屬地化和墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化。前者是指將國有農(nóng)場所承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能納入市縣政府統(tǒng)一管理。根據(jù)不同情況，分別以設(shè)“鎮(zhèn)”、設(shè)“居”、授權(quán)委托、購買服務(wù)等方式管理農(nóng)場社會事務(wù)。后者是指將墾區(qū)納入全省“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，推動農(nóng)場場部與所在市縣鎮(zhèn)墟優(yōu)化布局、有機(jī)融合，建設(shè)美麗農(nóng)場。十分明顯，這兩招，是實現(xiàn)農(nóng)場企業(yè)化的重要戰(zhàn)術(shù)安排，非如此，農(nóng)場就不可能成為真正的市場主體，從而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中大顯身手。

微觀上具有妥當(dāng)?shù)姆椒?，主要是指它的“兩田”制。《決定》確定，深化農(nóng)場職工承包土地制度改革，完善“基本田”和“經(jīng)營田”制度，積極探索“分利不分地”辦法，打破和阻斷不合理分配土地帶來的利益固化和代際傳遞。這就是說，一要保障“基本田”，讓職工有基本生活保障，二要調(diào)整“經(jīng)營田”，讓職工能夠獲得應(yīng)有的土地收益。筆者認(rèn)為，“兩田”制是一個寶貴的創(chuàng)造，這種方法，可保證整個改革大廈建立在牢固的地基上。沒有這個牢固的地基，沒有廣大農(nóng)場職工的生活保障，沒有廣大農(nóng)場職工生活水平的日益提高，改革的大廈就猶如建立在沙灘上，最終將會轟烈倒塌。

行政改革：寬進(jìn)+嚴(yán)管+重罰

《決定》濃墨重彩論及行政審批制度改革，明確了最大限度取消和下放行政審批事項，最大限度減少和規(guī)范行政審批自由裁量權(quán)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，完善監(jiān)管體系，為我們勾畫了簡政放權(quán)、放管結(jié)合的清晰藍(lán)圖。筆者認(rèn)為，此次行政改革的主題詞可以概括為六個字：寬進(jìn)、嚴(yán)管、重罰。

首先是“寬進(jìn)”。我國行政管理的突出問題是事前管制過度，事中事后管理缺失，前者要求“放”，后者要求“管”，實現(xiàn)“放管結(jié)合”?！稕Q定》在“寬進(jìn)”方面做足了功夫，例如繼續(xù)精簡行政審批事項，整合規(guī)范前置審批，推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤等等。特別值得稱道的是其中的四個“一律”和一個“禁止”：清理、減少建設(shè)項目審批申報材料，對沒有法律法規(guī)依據(jù)的市縣初審、專家論證、檢驗檢疫、現(xiàn)場勘察、評估認(rèn)證以及其他申報材料，一律取消；對于建設(shè)項目的前置審查，屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的事項，一律不再作為前置條件；對法律法規(guī)明確規(guī)定為前置條件的，一律不再進(jìn)行前置審批；對法律法規(guī)有明確規(guī)定的前置條件，除確有必要保留的外，通過修法一律取消；涉及多部門的前置審批，由主辦單位牽頭征求意見，禁止轉(zhuǎn)交申請人自行辦理?？梢灶A(yù)期，當(dāng)上述要求落實之日，海南的行政環(huán)境將會出現(xiàn)全新的氣象。

其次是“嚴(yán)管”。《決定》確定，在“放”的同時加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，行政管理重心由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對取消和下放的行政審批事項，制定切實有效的監(jiān)管措施。運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺，形成橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。這就是說，行政管理要同時驅(qū)動“放”和“管”兩個輪子，只有兩個輪子協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，才會有政府職能的真正轉(zhuǎn)變和行政效能的真正提高。

再次是“重罰”。無論是“寬進(jìn)”還是“嚴(yán)管”，都需要健全的責(zé)任機(jī)制來加以保障。法治的核心是規(guī)則，規(guī)則的要素是權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。從某種意義上說，法治就是要求所有人正確地行使權(quán)利，認(rèn)真地履行義務(wù)，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，沒有責(zé)任的權(quán)利容易變形，沒有責(zé)任的義務(wù)則會落空。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，一段時間以來，我們在理論和實踐兩個方面都不同程度地忽略了責(zé)任機(jī)制，它表現(xiàn)為不少規(guī)范性文件只講權(quán)利、義務(wù)，卻不講責(zé)任，不少所謂問責(zé)是大事化小、小事化了式的，是象征性的、表演性的。習(xí)近平總書記倡導(dǎo)“三嚴(yán)三實”，其實就是以“三”寓“多”，要求我們在各個方面“嚴(yán)”起來，在各個方面“實”起來，其中就包含了在問責(zé)方面嚴(yán)起來的重要要求。從深化行政審批制度改革的角度看，“重罰”即嚴(yán)格問責(zé)，是實現(xiàn)“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”的重要內(nèi)容和必備條件。

省委六屆八次全會吹響了我省深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革的戰(zhàn)斗號角，給全省各級黨組織、共產(chǎn)黨員和全省人民以巨大的鼓舞和鞭策。省委書記羅保銘同志指出：“這次全會通過的《決定》能不能落實，各項重點(diǎn)改革能不能抓出成效，關(guān)鍵靠從嚴(yán)從實的作風(fēng)作保障。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，要把‘三嚴(yán)三實’要求貫穿改革全過程，理解改革要實，謀劃改革要實，落實改革也要實，既當(dāng)改革的促進(jìn)派，又當(dāng)改革的實干家。”讓我們緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央周圍，在省委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，為取得重點(diǎn)領(lǐng)域改革的全勝而努力奮斗！

（作者系中共海南省委黨校黨委書記、常務(wù)副校長）

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