論我國現(xiàn)行納稅擔(dān)保法律制度的不足與完善

■文/賓先進(jìn)

論我國現(xiàn)行納稅擔(dān)保法律制度的不足與完善

■文/賓先進(jìn)

摘要納稅擔(dān)保是稅收義務(wù)人以自己或第三人的財(cái)產(chǎn)或?qū)嵨餅閾?dān)保，或者以第三人作為擔(dān)保人來確保國家稅收的及時(shí)足額入庫的一種稅法上的擔(dān)保制度。目前，學(xué)界對(duì)納稅擔(dān)保的法律性質(zhì)屬于公法還是私法存在很大爭議。這種法律性質(zhì)上的爭議使得在稅收執(zhí)法實(shí)踐中，納稅擔(dān)保制度運(yùn)用的較少。因此，對(duì)納稅擔(dān)保制度的研究是相當(dāng)有必要的。

關(guān)鍵詞納稅擔(dān)保不足完善

一、納稅擔(dān)保法的內(nèi)涵

稅收是債的一種特殊形式，稅收之債的擔(dān)保也可以稱之為稅收擔(dān)保?！吨袊倏拼笤~典》對(duì)納稅擔(dān)保的含義歸納為：“納稅擔(dān)保是從事臨時(shí)經(jīng)營的納稅人向稅務(wù)主管機(jī)關(guān)提供的如期履行納稅義務(wù)的保證，是稅務(wù)機(jī)關(guān)為促使納稅人在發(fā)生應(yīng)稅行為后保證履行納稅義務(wù)所采取的一項(xiàng)稅源控管措施。”我國學(xué)者劉劍文、熊偉則將納稅擔(dān)保制度定義為稅務(wù)機(jī)關(guān)同意確認(rèn)，納稅人或其他自然人、法人、經(jīng)濟(jì)組織以保證納稅人依法履行納稅義務(wù)，保障國家稅款安全入庫的一種手段。筆者借鑒相關(guān)理論，將納稅擔(dān)保定義為：稅收義務(wù)人以自己或第三人的財(cái)產(chǎn)或?qū)嵨餅閾?dān)?；蛞缘谌藶楸ＷC人來確保國家稅收的及時(shí)足額入庫的一種稅法上的擔(dān)保制度。

二、納稅擔(dān)保制度設(shè)計(jì)上存在的問題

目前《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》對(duì)納稅擔(dān)保的定位不夠清晰且未形成體系，致使我國在相關(guān)立法與實(shí)踐中存在諸多問題。

（一）我國納稅擔(dān)保法律制度的法律屬性不明確

關(guān)于納稅擔(dān)保法律制度性質(zhì)界定的問題，我國的《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則沒有給出明確的答復(fù)。例如在《稅收征管法》第40條中規(guī)定了納稅擔(dān)保人逾期繳納所擔(dān)保稅款的，經(jīng)縣以上稅務(wù)局局長批準(zhǔn)，征稅機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施。這個(gè)條款明顯的傾向于把納稅擔(dān)保定性為行政措施。然而從其《實(shí)施細(xì)則》的第61條和第62條規(guī)定的稅收擔(dān)保關(guān)系的確立程序上分析，它又體現(xiàn)出民事合同的相關(guān)性質(zhì)。

（二）納稅擔(dān)保適用情形狹窄

納稅擔(dān)保的適用范圍過窄主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，從納稅擔(dān)保的“適用主體”看，只有在行政復(fù)議中，扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人才可以成為申請主體，其他情況適用主體的范圍則相對(duì)較窄，通常只有納稅人。其二，從適用主體的“行為”看，只有當(dāng)納稅人主觀上有意逃避繳稅或不繳稅，并且客觀上有明顯轉(zhuǎn)移、隱藏其應(yīng)納稅物品的行為以及欠稅人的法人代表等離境時(shí)才可以適用。對(duì)于像欠稅、延期納稅等則并沒有明確的規(guī)定可適用納稅擔(dān)保。

（三）納稅擔(dān)保人的追償權(quán)無法得到保障

擔(dān)保法中對(duì)追償權(quán)的相關(guān)定義是，追償權(quán)也被稱作求償權(quán)，它是指擔(dān)保人所享有的，于履行保證責(zé)任后，向債務(wù)人請求償還的權(quán)利。納稅擔(dān)保人和納稅人之間只能是私法上的關(guān)系，保證人不可能因?yàn)槠浯粰?quán)而取得征稅機(jī)關(guān)的公權(quán)力，也不可能通過行政處分實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的稅收債權(quán)。我國現(xiàn)行納稅擔(dān)保制度更多的傾向于保障國家的稅收債權(quán)，規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，卻忽略了納稅擔(dān)保人對(duì)納稅人的追償權(quán)，造成了立法上對(duì)納稅擔(dān)保人合法權(quán)利保護(hù)的空白。

（四）納稅擔(dān)保法律制度程序法方面的漏洞

（1）缺少納稅人主動(dòng)要求提供擔(dān)保的相關(guān)法律規(guī)定。不管是出境前的離境清稅擔(dān)保還是稅收保全前的納稅擔(dān)保，稅收擔(dān)保并不是由納稅人基于自己的需要而主動(dòng)發(fā)起的。（2）行政復(fù)議納稅擔(dān)保是否停止執(zhí)行沒有明確。假如稅收義務(wù)人是先提供擔(dān)保繼而申請復(fù)議的，那么此時(shí)應(yīng)如何處理繳納稅款是繼續(xù)還是暫停的問題。我國法律并沒有相關(guān)的規(guī)定。（3）納稅人參與協(xié)商的權(quán)利無法律保障。通過我國相關(guān)納稅擔(dān)保制度法律法規(guī)的表述來看，大多采用了單方?jīng)Q定的表達(dá)方式，在這種立法模式的引導(dǎo)下要使納稅人參與協(xié)商的權(quán)利得到保護(hù)并不容易，并且也不能體現(xiàn)納稅擔(dān)保的私法屬性。

三、納稅擔(dān)保法律制度的完善措施

完善納稅擔(dān)保制度，不僅在理論上豐富我國稅收法律關(guān)系的內(nèi)容，而且實(shí)踐中能夠更好的保護(hù)納稅擔(dān)保人和納稅人的合法權(quán)益，為稅收的及時(shí)足額入庫做出重要的貢獻(xiàn)。

（一）明確納稅擔(dān)保法律制度的法律屬性

基于稅收法律關(guān)系的公法性質(zhì)及其權(quán)益的公共性，把納稅擔(dān)保制度的性質(zhì)界定為“以公法為主，公私兼顧”更符合其當(dāng)初的目的?！耙怨橹鳌敝傅氖羌{稅擔(dān)保制度首先體現(xiàn)其公法屬性，征稅機(jī)關(guān)可以行使國家賦予的自力執(zhí)行權(quán)等強(qiáng)制措施來確保稅款的征收?！肮郊骖櫋眲t說明納稅擔(dān)保制度在優(yōu)先實(shí)現(xiàn)國家公共權(quán)益的同時(shí)應(yīng)照顧到對(duì)納稅人、納稅擔(dān)保人權(quán)益的保護(hù)，不能無限制的擴(kuò)大征稅機(jī)關(guān)的權(quán)利而使稅收義務(wù)人完全處于劣勢地位。

（二）拓展納稅擔(dān)保的適用范圍

我國應(yīng)從多方面來拓展其實(shí)施的范圍。首先，應(yīng)將數(shù)額較大的欠稅納入到納稅擔(dān)保的范圍。其次，應(yīng)將延緩納稅歸入納稅擔(dān)保的范圍。此外，我們還可以設(shè)置阻止稅務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行之納稅擔(dān)保來更好的保障納稅人的利益。

（三）增加規(guī)定納稅擔(dān)保人承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后的追償權(quán)

納稅擔(dān)保人承擔(dān)了擔(dān)保責(zé)任后，在納稅擔(dān)保人和納稅人之間建立起一種追償?shù)姆申P(guān)系，而這種權(quán)利是作為私法權(quán)利存在的，納稅擔(dān)保法也應(yīng)在其制度中予以規(guī)定。

（四）納稅擔(dān)保法律制度程序方面的完善

（1）規(guī)范納稅擔(dān)保的操作流程。解決納稅擔(dān)保制度的程序薄弱問題，要把握好納稅擔(dān)保合同的每個(gè)細(xì)節(jié)，并貫徹“以程序帶實(shí)體”的理念。征稅機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合理運(yùn)用自己手中的權(quán)利來對(duì)程序進(jìn)行有效的控制，增加征稅機(jī)關(guān)工作的透明度和納稅擔(dān)保制度的可操作性。（2）允許納稅人主動(dòng)提出擔(dān)保請求和明確納稅擔(dān)保后行政復(fù)議停止執(zhí)行。在稅收義務(wù)人已經(jīng)提供擔(dān)保為國家的稅款征收提供保障后，為了給予稅收義務(wù)人同樣的延緩繳納稅收合理期間的保障，我國應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中明確此期間應(yīng)停止繳納稅款的執(zhí)行。（3）建立確保相對(duì)人參與協(xié)商的機(jī)制。我們在完善納稅擔(dān)保法律制度時(shí)，應(yīng)完善納稅人、納稅擔(dān)保人在與征稅機(jī)關(guān)訂立擔(dān)保合同或者變更擔(dān)保合同時(shí)參與協(xié)商的相關(guān)權(quán)利的規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)能明確這種參與協(xié)商的權(quán)利在何種情況下才受到限制，否則不允許征稅機(jī)關(guān)隨意剝奪稅收義務(wù)人的此項(xiàng)權(quán)利。

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[3]胡兵.納稅擔(dān)保制度的完善[D].2012年蘇州大學(xué)，碩士專業(yè)學(xué)位論文.

（作者單位：西北政法大學(xué)）