我國民間商會功能運行阻滯機制研究

黃建

摘要：商會的發(fā)展是我國經濟、社會結構深刻變化的產物，我國民間商會在公共治理體系中發(fā)揮著提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的獨特功能。然而我國民間商會的功能在現(xiàn)實生活中卻存在著履行功能受阻、發(fā)揮作用失靈的狀況，其原因主要是民間商會在治理體系中角色定位的失當和結構關系失衡。因此，須外調角色、內塑關系，重構與優(yōu)化結構，實現(xiàn)保功能、促發(fā)展之功能目標。

關鍵詞：治理；民間商會；結構；功能

中圖分類號：F0699文獻標識碼：A

一、治理視閾下的我國民間商會

當代中國正在經歷著一場深刻的社會轉型。伴隨著推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化改革總目標之確立，國家統(tǒng)合社會與行政壟斷的管理格局被逐步打破，傳統(tǒng)政府單極“統(tǒng)治”逐步讓位于多中心合作“治理”，而市場決定性地位又使得市場主體和利益訴求日趨多元，為我國社會力量的勃興與社會組織的生發(fā)提供了廣闊的空間和資源供給。一方面，分散的社會個體需要一種組織化的機制來表達和聚合相關利益；另一方面政府職能的轉變和管理疆域理性的收縮，也客觀需要相關社會組織能夠及時補位，實現(xiàn)公共服務資源的有效配置。在治道變革的背景下，各種社會組織日益走上了公共治理的前臺，基于自身獨特的優(yōu)勢，彌補著市場和政府管理的雙重“失靈”，在新型政府、市場、社會三元權利格局的塑造中扮演著“緩沖器”、“粘合劑”與“安全閥”之重要角色，成為促進市場經濟發(fā)展、推進民主法治進程、創(chuàng)新社會管理方式和提升公共服務質量的有效催化力量。

作為互益型民間組織典型代表——商會的發(fā)展是市場經濟走向成熟的標志，也是我國經濟、社會結構深刻變化的產物①。作為商會的主要類型，中國工商業(yè)聯(lián)合會（簡稱為工商聯(lián)）是中國共產黨領導的工商界者組成的人民團體和民間商會組織，是黨和政府聯(lián)系非公有制經濟人士的橋梁，也是政府管理非公有制經濟的助手②。其中，中華全國工商業(yè)聯(lián)合會又稱中國民間商會，地方工商業(yè)聯(lián)合會為地區(qū)民間商會，并下設行業(yè)商會（同業(yè)公會）、異地商會和地域性綜合商會等二級組織類型。近年來，在黨和政府的政策支持和制度安排下，各地民間商會規(guī)范行為、提供服務、表達訴求各項職能持續(xù)彰顯，在推動市場經濟發(fā)展、促進政府職能轉變、引導企業(yè)經營機制轉換和建構自律性的社會秩序中發(fā)揮著特有功能③。然而，受到傳統(tǒng)行政化管理模式、自身發(fā)展路徑依賴以及資源稟賦不足等多重因素的制約，目前我國各地民間商會亦不可否認地存在著 “運行受阻”和“治理失靈”的現(xiàn)象，嚴重時還伴有相當?shù)倪`法和違規(guī)行為。其歸納起來包括：民間商會的性質異化和功能定位模糊，導致其無法凸顯其民間性、行業(yè)性、服務性等職能；現(xiàn)行管理體制的行政色彩濃厚，導致政會關系、會會關系的非正?；?，與地方治理的相關主體未能形成良性互動的關系；立法缺失、法律規(guī)制的缺位，導致其管理失范；職能不到位、服務層次低、代表性差，無法在會員中產生強大的吸引力和公信力；組織內部治理機制不合理，組織機構設置不健全、組織運行不規(guī)范等問題廣泛存在等[1-2]。為此，就必須深入剖析上述問題的生成原因，針對性的消解阻礙民間商會良性發(fā)展的各種因素，從而確保其治理功能的切實實現(xiàn)。

二、結構——功能主義分析框架與選用依據(jù)

（一）結構——功能主義分析框架

結構——功能主義（structural functionalism）是現(xiàn)代西方社會學、政治學中的重要理論，也是社會科學研究中的重要方法。隨著理論的不斷發(fā)展和成熟，其在公共管理領域中也獲得了廣泛地應用，并成為具有方法論功能的重要分析工具。結構——功能主義的一般原理認為，社會是一個組織化的結構系統(tǒng)，其各組成部分間存在著有序的結構關系，并以此對社會整體發(fā)生著相應的功能。

結構——功能主義基本分析框架表明一定的社會系統(tǒng)都擁有一定功能的結構模式。所謂的結構是指社會系統(tǒng)中的各種角色之間存在的固定化的關系形式，即行為的模式，而所謂的功能則是指結構運行所帶來的活動后果和影響。結構是功能發(fā)揮的必要條件、存在理由和目的。結構體現(xiàn)的功能是多方面的，其根本作用是維系社會系統(tǒng)的穩(wěn)定和平衡。功能只能通過特定結構發(fā)揮作用，二者相輔而行，不可分割。其中，在結構功能的分析架構中，“位置——角色是社會體系中最重要的互動過程，所包含的個體之間的關系結構是最重要的社會體系單位”[3]。所謂“位置”也就是行動者在社會系統(tǒng)中所處的結構性方位，而“角色”則意味著社會對這一位置所具有的行為期待[4]。而社會互動的實質則是一系列不同位置——角色行動者之間互動關系的集中表現(xiàn)。

結構——功能主義理論對于我們研究公共治理主體的行為模式、關系構成和作用規(guī)律等提供了一條科學的分析路徑。它遵循聯(lián)系、發(fā)展的分析觀點，將社會看做是一個有機聯(lián)系的整體和系統(tǒng)，它的延存和發(fā)展有賴于其內部要素的結構構成和角色安排，正是不同要素在互動中形成的多樣關系，構成了社會系統(tǒng)的整體組織運行功能和運轉狀態(tài)。結構——功能理論通過重點考察歷時態(tài)、共時態(tài)中行動者的角色形成和位置安排，分析研究對象在系統(tǒng)中與相關主體的互動關系和聯(lián)結方式，最終探索結構模式對其特有功能產生的影響。結構的作用最終要反映在功能之上，不同的角色和位置決定著功能發(fā)揮的差異，即可通過現(xiàn)有的結構特征預測應當產生和發(fā)揮的功能；而反之，功能是具體和客觀的，其具體的運作和發(fā)展狀況又可反測結構設計的優(yōu)劣，探索與之演進相匹配的結構性規(guī)律，從而在復雜的社會關系調控和整合中找準二者良性互動的最佳結合點。

（二）結構——功能分析框架選用的合洽性分析

公共治理理論將社會管理過程看作為一個動態(tài)的系統(tǒng)工程。社會的整體發(fā)展是在各個治理主體共同參與、合作協(xié)調得以實現(xiàn)。治理模式的重大轉型客觀上催動著各個行動者互動關系的深化，要求各治理主體持續(xù)進行位置重塑和角色重構，并跟進式調整其功能履行的內容和實效。商會作為公共治理網(wǎng)絡中的重要主體，不僅是現(xiàn)代市場經濟體制，而且是社會公共領域中的一種不可或缺的資源配置模式，其功能亦是通過自身以及與相關治理主體角色結構互動關系予以表現(xiàn)的。根據(jù)《中華全國工商業(yè)聯(lián)合會章程》總則之規(guī)定：中華全國工商業(yè)聯(lián)合會是中國共產黨領導的中國工商界組成的人民團體和商會組織。我們發(fā)現(xiàn)，我國民間商會（工商聯(lián)）事實上承載著人民團體和商會組織的雙重角色，集政治性、經濟性和民間性多重屬性于一身在。這種角色結構下，必然決定著民間商會要踐行多元功能，即既要扮演好官方代理人，又要當好工商業(yè)界經濟人士和企業(yè)的代言人；既要維護黨和政府的權益，又要維護非公有制經濟人士和企業(yè)的權益；既要嚴格執(zhí)行地方黨委和政府的政策和指令，又要堅持自主治理和提供服務；既要發(fā)揮組織的經濟服務功能，又要游離于黨政部門的經濟調控活動之外。在政府主導式的中國改革中，其承載著政府職能轉變后的權力委托和制度安排；作為政府管理的助手，政治統(tǒng)戰(zhàn)是首要的職能，唯有有效履行上述功能方能擁有其政治合法性。而另一方面，民間商會組織作為市場經濟條件下非公經濟企業(yè)的再組織形式，很大程度上源于市場競爭和行業(yè)發(fā)展的需求，這又要求其必須要為會員提供各種優(yōu)質高效的準公共產品，形成組織化的利益協(xié)調和維護機制，唯有此方能獲取其社會合法性。尤其是工商聯(lián)所屬的二級商會組織更是發(fā)軔于民間，依據(jù)企業(yè)需求自下而上組建，著力加強其經濟管理和在商言商的能力則是其生存的硬道理。如此多重角色以及與之形成的結構關系最終決定和反映著民間商會復雜的管理特點和治理功能。而這完全是遵循了結構——功能主義的分析原理，因此，排除目前各地經濟社會發(fā)展不均衡的客觀原因，我們認為，當前民間商會治理功能發(fā)揮受阻則正是拜其特殊結構安排所致。即角色結構的失衡與沖突直接導致了其難以在公共治理系統(tǒng)中獲得足夠的管理地位和公共資源，相當程度上陷入了無位——無為的發(fā)展困境。因此，客觀描繪當前我國民間商會在治理系統(tǒng)中的方位結構和角色設計，并依據(jù)結構——功能主義的辯證關系重點探析其對職能運行和功能發(fā)揮的現(xiàn)實影響，對于反思治理結構安排和功能效果間的失冾關系以及破解民間商會治理困境之難題均具有關鍵價值。

三、民間商會職能運行阻滯之成因透析

中國民間商會組織體系之功能源自社會公共系統(tǒng)中多種力量的交互影響和綜合作用，而分析其在公共治理體系中的角色方位和結構關系，則是探索其治理功能發(fā)揮狀況產生原因的重中之重。

（一）角色結構——民間商會功能履行阻滯的根源

工商聯(lián)作為中國官方認定的民間商會，具有統(tǒng)戰(zhàn)性、民間性、經濟性相統(tǒng)一的特征，在我國現(xiàn)實的治理體系和黨政架構中扮演著“雙重代理”的角色④。首先，工商聯(lián)是黨政部門聯(lián)系非公有制經濟人士的人民團體組織。根據(jù)現(xiàn)有的體制設置，工商聯(lián)隸屬于本級黨群組織，其工作開展和組織運行歸口于統(tǒng)戰(zhàn)部門管理。同時，工商聯(lián)也從屬于同級政治協(xié)商會議，與各民主黨派處于并列的位置，但其并非政治黨派，而是群團組織。由此可見，工商聯(lián)的產生來源于黨對社會特殊群體團結和管理的需要，其基本職能源自于黨政部門的授予和委托，在黨政架構中主要擔負政治協(xié)商和參政議政的統(tǒng)戰(zhàn)功能，即引導非公有制經濟人士健康成長和促進非公有制經濟健康發(fā)展，黨委部門事實上型塑了工商聯(lián)。其次，工商聯(lián)作為人民團體除在政治上高度服從黨的領導之外，還必須常態(tài)化與政府部門保持密切的聯(lián)系，以便獲得政府支持和協(xié)助。目前，工商聯(lián)幾乎所有的組織資源，包括行政資源、經濟資源、人事資源等都來自于政府的供給，對政府的依賴性極強，因此，工商聯(lián)只有與政府間的形成和諧的互動關系和溝通渠道，方能有效地增進其各項治理功能的發(fā)展。再次，工商聯(lián)作為各級總商會，還必須率領地區(qū)各類商會組織在治理體系中扮演好工商業(yè)界經濟人士的代理人的角色。通過構建一種組織化的機制來維護、增進企業(yè)會員的共同利益。但從現(xiàn)有的體制安排分析，各地工商聯(lián)的政治統(tǒng)戰(zhàn)性事實上重于經濟管理和商務服務屬性，在政治合法性和社會合法性的取舍中往往前者會占據(jù)上風。而反觀工商聯(lián)下設直屬商會（包括行業(yè)商會、地域性綜合商會等二級商會），則絕大多數(shù)發(fā)軔于市場、行業(yè)和企業(yè)發(fā)展之需，作為會員的利益代言人和發(fā)展推進者，為會員的發(fā)展提供優(yōu)質、高效的“俱樂部”產品，如代表服務、自律服務、中介服務、維權服務等，則是其主要的生存依據(jù)和發(fā)展導向。其民間性、經濟性遠重于政治性，與工商聯(lián)（總商會）現(xiàn)實的工作導向和職能目標卻存在著極大的疏離，而上述所有都源于工商聯(lián)與所屬商會組織在地方公共治理系統(tǒng)中的結構關系和角色定位。

事實上，我國民間商會的角色安排與我國社會權力結構的特征息息相關，同時亦集中折射著社會組織發(fā)展過程中受制多元因素制約的特點。長期以來，我國權力格局呈現(xiàn)出“強國家、弱社會”的特點，國家高度統(tǒng)制社會使各類社會力量發(fā)展極為緩慢和艱難。國家利用高度集中的體制幾乎控制和壟斷了所有的集體行動資源，盡管商會被稱為經濟類社會組織，但很大程度上并非真正產生于民間和經濟發(fā)展需要，而是基于政府分放權力而生成，民間商會的結構構成與國家“自上而下”建構高度相關。商會的生成歷程清晰地表明，其功能的內容和范圍完全取決于黨政部門在對時局判斷下的特殊安排和權力分放，其自主發(fā)展的力量和獨立自治的資源非常薄弱與短缺。近年來，雖然黨政部門一定程度上進行了職權的分放，但其掌控社會集體行動的資源，并作為主導者供給和分配社會資源的角色并未發(fā)生根本改變。在上述生成架構下必然決定著民間商會無法作為真正的獨立于政府之外的工商業(yè)自治組織，“在商言商”地履行其功能，而只能是依附于黨政體系去做一些被安排的“力所能及”之事，作為“助手”協(xié)助黨政部門實施一些查漏補缺的管理活動。它們必須高度服從黨的指揮和領導，遠不具備與政府平等交互和博弈的能力，在管理系統(tǒng)中社會代表性遠低于政府的選擇性。但與此同時，經濟發(fā)展、社會選擇、企業(yè)需求也相當程度上塑造了民間商會的治理方位。在利益多元化發(fā)展的環(huán)境下，新興的社會力量迫切需要組織的“代言”，市場經濟的發(fā)展也客觀需要相關中介組織去協(xié)調政府與企業(yè)的交互關系，此時又將必然將商會推到治理的前臺。作為行業(yè)和地區(qū)的經濟自組織形態(tài)，客觀要求其依托民間、行業(yè)和社會力量，符合社會選擇的邏輯，不斷提升其民間的代表性和商務服務質量，唯有此方能獲得會員的支持和社會的認同，實現(xiàn)長足發(fā)展。基于此，我們發(fā)現(xiàn)，在我國特有的權力格局和社會環(huán)境下，民間商會的治理定位是官民雙重性共同作用的結果。民間商會要強化其公共治理功能，就必須在代表政府和貼近會員之間尋求結構關系的平衡點，同時滿足“社會”和“政府”的“雙重需求”。 但眾所周知，“任何一個社會組織都是一組角色的集合。在某種環(huán)境條件下，如果兩種相互對立的要求被置于同一角色之中，就必然會導致角色緊張（role strain）和角色沖突（role conflict）”[5]。既要扮演好官方代理人，又要當好地區(qū)行業(yè)企業(yè)的代言人的兩類異質屬性通過特定的制度安排而復合于同一組織之中，其結果必然造成現(xiàn)實中民間商會工作目標難以兼顧和協(xié)調。與此同時，官民二重屬性的支配效果和作用力度的不均衡，即行政權力支配社會的傳統(tǒng)慣性之強大和當前社會力量式微，也導致民間商會在功能運作有所偏向。普遍表現(xiàn)在商會會更多地依附于黨政部門，更多的依賴體制內資源。長此以往，最終陷入惡性發(fā)展的“怪圈”之中，即由商會角色定位不當、行政依附性濃重造成了其行業(yè)代表、經濟管理、民間服務能力低下；而服務能力的缺失又自然導致了其無力、無法為其會員提供高效、優(yōu)質的集體服務，進而難以獲得會員企業(yè)的廣泛認同和支持，遂造成社會基礎越發(fā)薄弱；而發(fā)展能力的欠缺和社會代表力的有限必將難以凸顯其特有的治理角色和治理價值，無法令黨政部門對其充分信任并“放心”地將更多、更重的權限賦予之，從而導致民間商會在地方治理體系中發(fā)展日漸“邊緣化”與難以為繼。

（二）關系結構——民間商會功能運行受阻的關鍵

抓住民間商會復合角色結構這一核心矛盾，是我們破解其治理失靈的第一把“鑰匙”。然而，民間商會畢竟存在于宏觀治理系統(tǒng)之中，其作為一類主體其運行必然會與外界和內部產生各種互動關系，而正是在上述關系的集成作用下，進一步框定和固化了其在地方治理體系中的角色定位，最終決定了其現(xiàn)實的運行模式和職能狀況。因此，要動態(tài)、深入地剖析其功能狀況之成因，還必須透析民間商會在各種關系構成和行為互動中的特征，并以此與功能履行進行有機鏈接。結合民間商會的治理角色定位，我們可將其分為內外兩類結構關系來 “全景”測量其對功能的影響度。

1.民間商會外部結構關系分析

（1）民間商會與黨政部門的關系。民間商會和黨政部門的關系是其演進和發(fā)展中最核心、最普遍也是最困惑的關系類型。盡管隨著市場經濟的發(fā)展與新型利益主體的出現(xiàn)，我國社會權力格局中顯現(xiàn)出“官退民進”的特點，政府的職能疆域得以理性收縮。但基于我國整體性的社會權力屬性根深蒂固，當前我國黨政部門仍然擁有著絕對的資源分配和社會發(fā)展的支配力。工商聯(lián)系統(tǒng)商會組織（即使是工商聯(lián)下屬行業(yè)商會與地域性商會等）亦無法脫離政府的控制，遠不具備與黨政部門平等博弈之實力，只能在治理處于政府附屬者的角色，唯有將工作導向瞄準政府職能轉變的需求方能獲得支援和發(fā)展。也即是說，在官民二重的屬性中其官方的影響力度遠遠地超越民間，政府選擇遠高于社會選擇。各地黨委和政府多數(shù)并未將民間商會認同為企業(yè)在組織形式和社會自治的必要體制，而是將其異化、矮化為政府職能的延伸，這也集中反映出黨政部門對社會組織作用和地位認知的局限性。

從現(xiàn)實職能運行中，我國民間商會所享有的職能無論從數(shù)量還是質量上都十分有限。在行業(yè)自律、關系協(xié)調、秩序監(jiān)管、傾銷應對、市場開拓、糾紛解決等關鍵領域難有作為，實際工作中往往陷入“有心無力”的困境，究其根源便是政府職能轉變的不到位和民間商會角色定位不明確所致。政會互動關系中，民間商會處于明顯的劣勢。黨政部門在授予民間商會職權同時會嚴格控制其活動的領域和范圍，往往將自己“不好做”、“做不好”的事務交予商會來處理，多是要求其按照自身的部署，做一些查漏補缺、無關緊要的工作，而對于核心管理職能卻難以放手讓渡，民間商會在其中“只許幫忙，不許添亂”⑤。

這種“既推又控”的策略集中反映了工商聯(lián)與政府間結構關系的復雜性并相當程度上導致民間商會缺乏應有的獨立地位、社會性、行業(yè)性、民間性。具體表現(xiàn)在：

其一，政府存在著嚴重的授權不足。相當數(shù)量理應授予民間商會的權力，政府卻持有不放。參照西方國家民間商會的職能，我國民間商會無論從量上還是質上都相形見絀。諸如政策咨詢、立法參與、行業(yè)政策擬定、貿易保護、反傾銷訴訟、市場調查、協(xié)調糾紛、交易秩序維護、行業(yè)審批、注冊登記、公共設施管理等重要權能付之闕如[6]。 “無權則無位，無位則無為”，必然導致民間商會缺乏獨立的治理價值和中介服務能力。與此同時，政府在授予、轉移某些特定權力時，往往缺乏考察民間商會的實際承載能力和配套制度的有效跟進，亦使得相當職能有名無實，在履行中障礙重重。

其二，當前民間商會自身在管理權力的爭取方面也比較被動。集中控制的制度安排和管理體制，使得工商聯(lián)作為總商會往往很自然將自身置于黨政部門“從屬者”、“服從者”、“執(zhí)行者”之角色之上，接受和完成政府交付的任務已成為慣常的工作思維，難以積極、主動地“討價還價”為爭取自身的權力。另外，由于財政上和經費上高度依賴性，也決定了民間商會“不愿”和“不敢”與黨政部門進行平權的博弈和權限的索要。

其三，現(xiàn)有政會關系中民間商會組織自治權的缺失。自治權是商會制度的基石和靈魂，但反觀現(xiàn)狀問題卻不容樂觀。各級工商聯(lián)，其產生原因和運作目的主要基于黨政部門的角色安排，“緊貼官方”令其難以實現(xiàn)自主管理、在商言商，服務內容無法與市場發(fā)展、會員訴求對接。而與之相對，工商聯(lián)下設各類商會組織盡管作為體制外產物，源于工商企業(yè)的需求而自發(fā)形成，在日常的運作中亦基本遵循著“五自”方針，強調自主治理⑥。但礙于現(xiàn)有管理體制的約束，其自主管理和自我服務之路也并不平坦。表現(xiàn)在：各項自主權由于缺乏法律的保障而顯得極不穩(wěn)固；其生存和發(fā)展只能在政府劃定的合法邊界之中，卻無力依據(jù)市場和行業(yè)發(fā)展的需要拓展自身的業(yè)務領域；由于處于發(fā)展初期，礙于人、財、物等各項資源的缺乏以及政府的支援不足等條件的制約，相當數(shù)量的自治權往往有名無實、難以兌現(xiàn)等。政會關系的失衡導致黨政部門對于體制外商會組織始終存在控防和戒備的態(tài)度，直接造成其組織功能的現(xiàn)實“瓶頸”。

其四，現(xiàn)有管理制度又嚴重限制著民間商會的生成和功能實現(xiàn)。其中，雙重管理體制和一業(yè)一會管理制度是當前政會關系結構的主要支撐。所謂雙重管理即是根據(jù)《社團登記管理條例》之規(guī)定，民間組織的申請登記必須經過兩道審批手續(xù)，一是獲得其業(yè)務主管單位的批準，二是獲得民政部門的登記，而找到主管單位是其能在民政部門登記成功的前提，唯有兩個機關同時批準方能享受到相應的法律地位和行為能力的資格?，F(xiàn)實中，工商聯(lián)的二級商會組織往往在尋找業(yè)務主管單位時困難重重。雖然在中華全國工商業(yè)聯(lián)合會章程中明確規(guī)定了工商聯(lián)本身便是其直屬商會的業(yè)務主管部門，但在現(xiàn)有的有關法律規(guī)定和解釋中，并沒有將工商聯(lián)認定為業(yè)務主管單位的明確依據(jù)，從而嚴重阻礙著工商聯(lián)下屬民間商會的生成和正常運作⑦。各類自下而上生成的行業(yè)商會和地域性商會組織由于沒有業(yè)務主管部門而無法以獨立的社團法人資格開展正常商務活動，而只能以工商聯(lián)基層組織的身份履行職能，一些工作和職能往往僅限于商會內部系統(tǒng)行使，給正常的交往和工作帶來了諸多的不便，不僅使得民間商會凝聚力、吸引力大打折扣，會員不滿情緒蔓延，更嚴重的是一些民間商會組織甚至因此而面臨著瀕臨解散的險境。截至目前，工商聯(lián)系統(tǒng)563%的行業(yè)商會沒有取得社會團體法人資格，全國工商聯(lián)28個直屬行業(yè)商會只有幾個取得了社團法人資格[2]。而限制競爭的“一地一業(yè)一會”管理制度，也極大的限制了民間商會的良性成長和功能發(fā)揮。根據(jù)《社會團體登記管理條例》第13條規(guī)定，在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相近的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準成立。這種管理模式的設計雖然在一定程度上能夠實現(xiàn)社會組織的統(tǒng)一管理，避免近似行業(yè)組織產生權限重疊、職能交叉和爭奪會員資源的現(xiàn)象。但不可否認地烙有很深的計劃管制的痕跡，集中反映了政府的壟斷、控制思維，究其根本仍是在確保和維護政府的主導作用和官辦社會組織的壟斷利益，使官辦行業(yè)協(xié)會在成立上具有“先發(fā)優(yōu)勢”，其他民間商會組織即使代表能力再強、服務水平再高也礙于體制原因而無法成立并與之展開平等地競爭。長此以往，一方面導致已有的行業(yè)組織養(yǎng)尊處優(yōu)和不思進取的思想滋長，行業(yè)內部缺乏競爭、活力喪失，服務功能弱化。另一方面，這些僵化的組織還“有效”地阻止著新的、有服務意愿和發(fā)展動力的民間商會組織的產生，即“‘一業(yè)一會，一地一會的強制規(guī)定使既有行業(yè)協(xié)會等組織處于壟斷地位，合作失敗時又缺乏一個有效的退出機制和替代機制”[7]。這種不以服務求發(fā)展，而以壟斷求生存的不良管理模式，必將嚴重制約著工商聯(lián)所屬民間商會功能的彰顯。

（2）民間商會與行業(yè)協(xié)會的關系。工商聯(lián)所屬行業(yè)商會與行業(yè)協(xié)會同作為地區(qū)工商領域中的社會中介組織，在公共治理中發(fā)揮著提供服務、反映訴求和規(guī)范行為的重要作用，是溝通政府和企業(yè)的橋梁和紐帶。長期以來，我國的商會組織和行業(yè)協(xié)會分屬于兩個不同的管理系統(tǒng)，呈現(xiàn)出并存發(fā)展的狀態(tài)。但在實踐中我們往往過分地強調了二者的共性，而往往忽略了二者的區(qū)別，在實際運行中的也出現(xiàn)了種種問題。

現(xiàn)實的治理過程中，我國各地工商聯(lián)所屬商會組織和由政府職能轉變而形成的行業(yè)協(xié)會在法律關系、職能范圍上的劃界十分模糊。并且，基于其生成路徑的差別，二者在治理地位和法律待遇方面也并非平等。民間商會由于缺乏官方背景而時常受到行業(yè)協(xié)會的擠壓，在公共治理體系中二者難以形成職能合作、互補的管理格局，由于權限不清反會產生一定的矛盾和摩擦，并在相關領域中爭奪會員的狀況也時有發(fā)生。由于當前文件僅以會員性質和地域分布來區(qū)分工商聯(lián)與行業(yè)協(xié)會職能差異，規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊，難以有效地解決工商聯(lián)所屬商會組織尤其是行業(yè)商會與地區(qū)行業(yè)協(xié)會間的權力交疊和沖突狀況，現(xiàn)實中權力紛爭和無序競爭的現(xiàn)象難以避免。而更大的困境還遠不限于此，由于工商聯(lián)系統(tǒng)民間商會與政府系統(tǒng)的行業(yè)協(xié)會，隸屬關系和權力背景不同，使二者無法處于平等的待遇和利益保護之中，在權力博弈和業(yè)務競爭中前者處處陷于劣勢地位。受當?shù)卣胺仕涣魍馊颂铩钡臋嗔σ庾R作祟，政府不愿意也不可能將權力過多的授予民間商會組織，而只能將行業(yè)協(xié)會作為“自己人”予以扶助，給予政策傾斜和制度安排，并指派退休官員擔任其領導職務，在辦公經費和辦公場所等方面提供支持。長期以來，一些行業(yè)協(xié)會則逐步蛻變?yōu)檎姓嗔Φ拇姓?，成為行政機關的“蓄水池”，實質上在地方治理中其更多的扮演著集經濟組織、行政職能和事業(yè)單位為一體的“二政府”角色，在人脈關系、財政實力、辦事能力等方面上都較明顯優(yōu)于工商聯(lián)系統(tǒng)的行業(yè)商會。而作為企業(yè)，基于自身的發(fā)展需要，在無法直接與政府部門進行有效聯(lián)系和對話的情況下，行業(yè)協(xié)會的特殊定位和辦事能量恰好為其靠近政府提供了便利和渠道。為了切身的利益，工商企業(yè)更愿意加入政府所組建的行業(yè)協(xié)會，從而獲得相應的政策傾斜和資源供給。多年來，盡管工商聯(lián)也在一直呼吁政府賦予其更多的行政資源和管理職能，確保其治理地位，但在目前部門分割的管理體制下，上述愿望往往難以獲得滿足。礙于不平等之待遇，工商聯(lián)確是有心無力，只能“無奈”地面對本應屬于自己的企業(yè)會員大量地“流失”到政府行業(yè)協(xié)會之中；而掛靠在工商聯(lián)下屬的行業(yè)組織由于發(fā)展困境的原因，也只好逐漸地“投奔”官辦的協(xié)會之麾下，面對著事實上形成的政府部門“收編”工商聯(lián)所屬行業(yè)商會的狀況，工商聯(lián)卻顯得束手無策[5]。

2.民間商會內部結構關系分析

國際上通常認為，非營利組織內部治理關系是指組織的結構設置、其決策制度、議事制度、人事制度、財務制度以及組織中各種主體的角色關系等對組織權力分工制衡的實際效果[8-9]。其核心在于衡量非營利組織作為社會自組織的內部自主管理之程度，以及其自主治理的結構、能效等問題。但根據(jù)《中國商會發(fā)展報告（2011）》對組織結構、財政收支、人事安排、組織章程、決策制度等各項指標的評估結果分析，當前我國多數(shù)民間商會其內部治理狀況令人堪憂。

依據(jù)商會的特殊屬性和功能，其治理的基本結構應以公司治理為鑒，按企業(yè)法人的運行模式予以設計[10]。即確定會員大會為最高的權力機構，擬定商會章程作為根本準則并組織實施，擁有對重大會務最高的決策和監(jiān)督之權力；理事會是權力機構的執(zhí)行機構，在商會的運行中起著組織、實施和執(zhí)行之作用；監(jiān)事會與理事會處于平行地位，主要承擔著對商會事務執(zhí)行監(jiān)督和檢查之職能。三大機構間相互配合與制衡，共同構筑了其基本制度框架。但是，反觀現(xiàn)有多數(shù)民間商會的組織構成，雖然也都設立了會員大會（會員代表大會）、理事會以及執(zhí)行機構秘書處等組織，但在實際運作方面的效果卻遠不盡如人意。表現(xiàn)在：其一，會員（代表）大會在實際中并沒有充分發(fā)揮最高權力機關的作用。會員代表大會在會員心中認同度不高，制度化的行使其決策權、任免權、監(jiān)督權的能力低下。加之各地工商聯(lián)外部引導和扶持力度不足，大會的實際功能弱化，對商會的大政方針的制定、宏觀的制度安排、職能發(fā)展的部署等方面都缺乏權威性和公信力，職權行使難以與其最高地位相匹配。其二，現(xiàn)有的執(zhí)行機構服務意識差、執(zhí)行力偏弱，無法將會員大會的決策方案和職能安排有效地付諸實施。人是執(zhí)行功能發(fā)揮的決定因素，但是在當前的體制安排下，多數(shù)民間商會中無論是理事會的領導人，還是工作人員都未能充分發(fā)揮其能動作用。個別領導成員在思想上缺乏對民間商會工作重要性之認識，而將主要精力放在了如何通過上述地位撈取更多的政治資本和關系資源之上，進而為自身企業(yè)的發(fā)展牟利。如此以來，必然導致民間商會的工作受到漠視，在功能執(zhí)行效果上大打折扣。其三，到目前為止，仍有相當數(shù)量民間商會組織在監(jiān)事會的設置上是空白，因而對于其內部的各類違反章程和非法營利等情況無法給予有力、常態(tài)地監(jiān)控和糾舉，難以預防和控制商會內部腐敗事件的發(fā)生，從而極大地影響著商會的法治化、規(guī)范化的管理水平。

從民間商會自身運行機制建設上分析，其動態(tài)的結構關系也有失合理。首先是作為“根本大法”的組織章程往往不被遵循和執(zhí)行，而且欠缺保障執(zhí)行的制度設計。以章程中對會議定期召開的規(guī)定履行狀況為例分析，違反之已成為常態(tài)?，F(xiàn)實中，相當數(shù)量的民間商會都未能依照章程規(guī)定，按時召開各類會議、制定各項制度和落實檢查工作。它們往往以工作忙、費用緊張等理由不開或者少開會員大會，還經常以會長辦公會議的方式代替本應定期召開的常務理事會議，用常務理事會議代替會員大會等。如此一來，事實上便嚴重剝奪了會員參與、知情、表達和監(jiān)督的各項權利，而目前章程中又缺乏對上述違章行為剛性監(jiān)督和救濟機制，長此以往，商會章程在會員心中的信任指數(shù)持續(xù)降低。其次，目前的治理結構中，精英主導的模式仍非常顯著，民間商會的內部治理很大程度上依賴于行業(yè)的精英人物的“領軍”作用，人際關系在內部管理中發(fā)揮著主導作用。由于現(xiàn)階段商會組織的發(fā)展外部環(huán)境尚未優(yōu)化，民間商會往往面臨著權能有限、立法缺失、經費不足以及人才匱乏的各種困境[11]。這便為行業(yè)精英人才的“脫穎而出”創(chuàng)造了機遇。一些擁有較強奉獻精神和個人威望的企業(yè)家基于自身的智慧和實力以及與政府部門良好的交往能力，便自然會成為商會中公認的領導者，在組織的生成和發(fā)展起到舉足輕重的作用。事實證明，民間商會發(fā)展初期，職能發(fā)揮的優(yōu)劣與該會中是否有一個能力強的會長和秘書長存在著莫大的關系，有時甚至是決定性的作用。但如果商會已步入正常發(fā)展階段，卻仍長期采用上述模式便會客觀上產生相應的治理弊端和管理缺陷。將民間商會的興旺發(fā)達完全押在某個或某幾個精英人物的治理能力上，必將使得組織的發(fā)展承受著較大的風險。同時，民間商會的發(fā)展和運作過分地依賴精英治理還會延緩其內部的制度化、規(guī)范化建設，致使組織的運行無法可依、無據(jù)可循，缺少了制度化的監(jiān)督約束機制。此外，民間商會的制度規(guī)則缺失和不完善，也是其內部結構關系構建的共同“短板”。通過對比收集我國多地民間商會的治理材料，我們發(fā)現(xiàn)幾乎所有的民間商會組織均或多或少的存在著制度規(guī)范失靈和執(zhí)行力偏差等通病。具體表現(xiàn)在：選舉的民主化程度不高、議事制度不合理、議事規(guī)則缺失、人員任免標準不明確、財務制度不透明、績效考核制度不科學等。而上述內部治理規(guī)則供給的缺陷，必將無法為外部功能的彰顯提供持久的動力來源。

四、總結

當前我國民間商會在地方社會管理和公共服務中功能發(fā)揮出現(xiàn)的“阻滯”和“失靈”的現(xiàn)象，其中核心原因在于角色結構與關系結構定位不合理，對此必須改變現(xiàn)有角色沖突與緊張的結構安排，重塑民間商會在治理體系中的關系構成，即唯有“調結構”方能真正實現(xiàn)其保功能，促發(fā)展之目標。

注釋：

①鑒于目前我國對商會的范圍和種類缺乏統(tǒng)一的立法的現(xiàn)狀，本文在研究中擬采用商會的廣義概念，即商會系同行業(yè)或各類企業(yè)及企業(yè)家為維護其利益而組織的社會團體。從而將其作為上位概念，把行業(yè)協(xié)會、民間商會（工商業(yè)聯(lián)合會）以及國際商會等一并納入其體系范疇之中。

②本文所研究的民間商會與中國工商業(yè)聯(lián)合會（簡稱工商聯(lián)）是等同的概念，該認定具有法律和政策的依據(jù)。根據(jù)《中華全國工商業(yè)聯(lián)合會章程》規(guī)定全國工商聯(lián)為中國民間商會，而各地工商聯(lián)為地方民間總商會，其一般下設同業(yè)公會（行業(yè)商會）、異地商會和地域性綜合商會等類型。

③參見《國務院辦公廳關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》國辦發(fā)〔2007〕36號。

④雙重代理是指工商聯(lián)一方面是國家的代理人，另一方面是社會代理人。韓福國.市場、組織和國家——中華全國工商聯(lián)及行業(yè)協(xié)會商會（ACFIC）在制度博弈中的雙重代理分析.上海：復旦大學博士論文，2001：67-69.

⑤關于轉型期政府和社團關系的分析可參見康曉光.轉型時期的中國社團[EB/OL].http//www.wtolaw.gov.cn；黎軍.行政組織的行政法問題研究[M].北京：北京大學出版社，2002：50-51.

⑥所謂“五自”是指自愿入會、自選領導、自聘人員、自籌經費、自理會務，走自我管理、自我服務、自我教育、自我約束、自求發(fā)展的路子。

⑦民政部頒發(fā)的《關于重新確認社會團體業(yè)務主管單位的通知》（民發(fā)【2000】41號）中，與全國工商聯(lián)性質類同的全國總工會、共青團、全國婦聯(lián)、中國文聯(lián)、全國僑聯(lián)、中國殘聯(lián)等22家單位被授予社會團體主管單位的資格，但全國工商聯(lián)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的人民團體和行業(yè)協(xié)會商會卻未被授權。

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On Function Operation Impede Mechanism of Civil Local Federation of Industry

and Commerce in China——Based on An Analysis Perspective of Structural

and Functionalism

HUANG Jian

（Teaching and Research DepartmentⅡ， Party School of State Administration of Taxation，

Yangzhou 225007，China）

Abstract：The development of Local Federation of Industry and Commerce （FIC） is the result of profound changes of economic and social structure in China. The FIC plays a unique function on providing services， reflecting the aspirations and regulating behavior. However， in objective situatio， FIC′s function is obstructed and play no role in the movement. The main reason is the incorrect role and unbalanced relationship in governance system. Therefore， only scientific adjusting role and structural relationship， can it achieve the goal of preserving function， promoting development.

Key words：governance； FIC； structure； function

（責任編輯：嚴元）