淺析行政訴訟調(diào)解制度

林曉娟

摘要：隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，我國(guó)頒布并實(shí)施了《行政訴訟法》。在具體的實(shí)踐中，《行政訴訟法》的規(guī)定幾乎是形同虛設(shè)的。在建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治國(guó)家，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政法的改革，要制定符合行政訴訟人利益的法律制度。實(shí)際上，調(diào)解，被西方學(xué)者譽(yù)為“東方之花”，這是因?yàn)樵谖覈?guó)古代的時(shí)候，經(jīng)常運(yùn)用這種方式解決一些糾紛。但是調(diào)解有的時(shí)候也會(huì)造成第三方利益被侵害的現(xiàn)象，所以，本文就對(duì)行政訴訟調(diào)解概述、行政訴訟調(diào)解制度的需求和合理性基礎(chǔ)、建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性，以及行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀進(jìn)行探討，提出在行政訴訟中設(shè)立調(diào)解制度的建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；調(diào)解制度

一、 行政訴訟調(diào)解概述

所謂行政訴訟調(diào)解，就是指在訴訟的過程中，通過協(xié)商使當(dāng)事人達(dá)成合意進(jìn)而終止訴訟的活動(dòng)，當(dāng)然，這種協(xié)商是要在人民法院的主持下進(jìn)行的，實(shí)際上，法官在調(diào)解的過程中也擔(dān)任著重要的角色，實(shí)際上，法院調(diào)解是在審判程序上進(jìn)行的。在現(xiàn)在的行政訴訟中，調(diào)解基本上可以分為兩種性質(zhì)，一種是公法契約，另一種就是訴訟行為，這兩種性質(zhì)充分體現(xiàn)了行政訴訟調(diào)解制度和民事訴訟調(diào)解制度的區(qū)別。其中，公法契約是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公法上所提到的內(nèi)容與行政相對(duì)人的意向是相符合的，訴訟行為是行政訴訟程序的重要部分，雖然行政訴訟調(diào)解主張的是“處分權(quán)主義”，但自身也帶有一定的公法性質(zhì)，這就使得雙方需要商議的空間增長(zhǎng)，但是也并非無(wú)限[1]。

二、 行政訴訟調(diào)解制度的需求

我國(guó)早在2000年前頒布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)行政案件不可進(jìn)行調(diào)解，我國(guó)《行政訴訟法》中的第50條也明確規(guī)定了“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，但是第67條卻規(guī)定行政案件中的賠償案件是可以適用調(diào)解的，這與立法中的禁止性規(guī)定形成了鮮明的對(duì)比。實(shí)際上，在《行政訴訟法》中明確的提出了解決行政爭(zhēng)議，對(duì)人們的糾紛問題進(jìn)行全面的改革，在一定程度上擴(kuò)大了行政訴訟調(diào)解的使用范圍。假如，現(xiàn)在很多的行政案件是在法院默許的基礎(chǔ)下進(jìn)行調(diào)解的，那么在這一年中的撤訴率就占所有案件的48%左右，這充分說明了《行政訴訟法》中明令禁止的條例是形同虛設(shè)的，同樣，行政訴訟制度也是矛盾的。

當(dāng)下司法界最為關(guān)注的問題就是行政訴訟調(diào)解法律規(guī)定和實(shí)踐之間的關(guān)系，為了解決這一問題，穩(wěn)定社會(huì)秩序，我國(guó)自2008年起，就頒布了《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，這條法律條例將撤訴作為切入點(diǎn)，以此來解決現(xiàn)實(shí)問題，通過以上的種種可以看出，法院系統(tǒng)正在積極地探索一條能夠解決目前尷尬局面的“新”的制度機(jī)制，以此來解決因行政爭(zhēng)議帶來的矛盾和滿足構(gòu)建和諧社會(huì)的政治需求[2]。

三、 行政訴訟調(diào)解制度的合理性基礎(chǔ)

（一） 理論前提

目前，我國(guó)大部分的相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟不適用調(diào)解制度的原因是：如果允許行政訴訟中適用調(diào)解制度就會(huì)損害法律的權(quán)威性，并且會(huì)使行政相對(duì)方屈從于行政主體，所以，在此種行政理論不斷演進(jìn)的背景下，行政權(quán)力的觀點(diǎn)非常嚴(yán)峻。實(shí)際上，服務(wù)行政觀念在我國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建上具有重大意義，提供了強(qiáng)大的理論前提，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升和社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)目前的行政管理已經(jīng)得到了進(jìn)一步的深化。事實(shí)上，行政行為的強(qiáng)制性是非常弱的，由于行政行為必須要依賴行政主體和當(dāng)事人之間的合作來完成，所以，僅僅是行政這一方面是不能實(shí)現(xiàn)的[3]。雖然行政調(diào)解是解決行政糾紛的有效方式，但是要想真正的消除雙方的糾紛，還是要結(jié)合當(dāng)下的服務(wù)行政觀念的，所以說，行政觀念的轉(zhuǎn)變與行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建有著密不可分的關(guān)系。

（二） 法理依據(jù)

可以說，行政訴訟的法律地位的平等性為構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度提供了相對(duì)的法律依據(jù)。在我國(guó)現(xiàn)行的行政法律關(guān)系中，行政主體代表的是國(guó)家，所以在行使權(quán)利的時(shí)候，需要單方面的執(zhí)行，而行政訴訟法律關(guān)系則不同于行政法律關(guān)系，一旦進(jìn)入到行政訴訟法律關(guān)系中，行政主體就變了，完全變成了行政訴訟法律關(guān)系的主體，那么，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，行政訴訟的法律地位的平等性在行政訴訟的過程中，為當(dāng)事人進(jìn)行談話、調(diào)解奠定了基礎(chǔ)[4]。

（三） 外部環(huán)境

自進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)就將構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)定為戰(zhàn)略目標(biāo)。所謂構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就是構(gòu)建一個(gè)以民主法治、公平正義、誠(chéng)實(shí)有愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)，但是，要知道，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的前提就是解決社會(huì)上存在的糾紛問題，所以，這類問題成為當(dāng)下的首要問題。由于糾紛案件具有復(fù)雜性和廣泛性，所以，需要對(duì)行政主體與行政相對(duì)人之間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，不僅如此，還需要人民法院作出相應(yīng)的整合，以此來維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

（四） 國(guó)際需求

就目前的行政訴訟調(diào)解制度來說，比較適應(yīng)國(guó)際爭(zhēng)端的解決機(jī)制，并為其提供了國(guó)際需求。在國(guó)際《爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》中規(guī)定，WTO的基本原則就是協(xié)商和理解，所以，在進(jìn)行行政審判的時(shí)候應(yīng)該嚴(yán)格遵循WTO的基本原則，這樣才能充分體現(xiàn)出效益的價(jià)值，可以使貿(mào)易方面的糾紛在國(guó)內(nèi)得到解決，避免了走國(guó)際化解決途徑[5]。

（五） 域外經(jīng)驗(yàn)

在國(guó)外的一些國(guó)家中，其行政訴訟的調(diào)解機(jī)制都在以不同的方式存在著，比如，美國(guó)，美國(guó)的法院都在法律條例上附設(shè)調(diào)解制度，實(shí)際上，早在20世紀(jì)90年代，美國(guó)就已經(jīng)提出了“替代性糾紛解決方法”，之后在1990年的時(shí)候，美國(guó)就頒布了《行政爭(zhēng)議解決法》，并在1996年的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行修改，并確立了該法律為永久法律。由此可見，調(diào)解制度在國(guó)外是倍受重視的，所以，我國(guó)在構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的時(shí)候，要在體現(xiàn)本土的基礎(chǔ)上吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

（六） 司法實(shí)踐

在實(shí)際的行政訴訟司法實(shí)踐中，依舊通過協(xié)調(diào)、和解來進(jìn)行解決，雖然我國(guó)的《行政訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了在行政訴訟案件中除了賠償訴訟案件之外不適用調(diào)解制度，但是就目前的撤訴案件概率來分析，仍舊占據(jù)40%以上，這就說明在行政訴訟的案件中適用調(diào)解制度能夠有效地解決一些糾紛，這對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧起到了重要的作用。

（七） 特有的價(jià)值功能

實(shí)際上，行政訴訟調(diào)解制度能夠解決行政訴訟中的合理性問題，由于現(xiàn)在大部分的行政訴訟案件判決的合法、合理性問題都無(wú)法解決，所以，將行政訴訟調(diào)解制度應(yīng)用在行政訴訟案件之中，能夠在一定程度上滿足實(shí)質(zhì)正義的要求。同時(shí)還能夠有效地解決官民之間的矛盾，使得社會(huì)效果和法律得到統(tǒng)一。現(xiàn)在的《行政訴訟法》完全忽略了行政訴訟的基本功能，要知道，《行政訴訟法》的建立就是解決人們的利益糾紛，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)奠定基礎(chǔ)。不僅如此，還有利于節(jié)約行政訴訟成本，實(shí)際上，在現(xiàn)在的行政訴訟過程中，要想實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的就要以最低的訴訟成本達(dá)到最大的效益。

四、 建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性

建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性主要有四點(diǎn)：第一，由于行政爭(zhēng)議是在人民內(nèi)部產(chǎn)生，所以，當(dāng)糾紛通過法院進(jìn)行調(diào)解，則會(huì)使雙方能夠清楚地認(rèn)識(shí)到自己的不足，從而解決存在的問題，化解糾紛。第二，建立行政訴訟調(diào)解制度能夠滿足我國(guó)的國(guó)情。第三，由于我國(guó)人民對(duì)民法和刑法區(qū)分不開，所以二者存在一定的聯(lián)系[6]。第四，使得行政機(jī)關(guān)有自由裁量的權(quán)利，這樣在進(jìn)行行政訴訟的時(shí)候?？梢允蛊湓V訟存在一定的調(diào)解基礎(chǔ)。

五、 我國(guó)現(xiàn)行立法明確禁止行政訴訟適用調(diào)解制度的現(xiàn)狀

我國(guó)《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“人民法院在審理案件的時(shí)候不適用調(diào)解”，這句話一方面是人民法院擔(dān)心損害原告的利益，另一方面是擔(dān)心損害到國(guó)家法律的權(quán)威性。事實(shí)上，大量的行政案件都是進(jìn)行“調(diào)解”的，所以，現(xiàn)在很多行政訴訟的撤訴率很高，一般情況下，都是原告在申訴的過程中，被告改變了一些行政行為，使得原告提出訴訟，當(dāng)然也有是通過了解法律，原告自知理虧，所以主動(dòng)提出撤訴，第一種撤訴方式實(shí)際上屬于原告和被告之間的訴訟交易，也可以說成是調(diào)解。由此可見，大部分的撤訴原因都是通過調(diào)解進(jìn)行的，所以，應(yīng)該對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行改革[7]。

六、 在行政訴訟中調(diào)解制度的建議

為解決我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該修改相應(yīng)的法律，并在行政訴訟中建立相應(yīng)的調(diào)解制度，同時(shí)，還要規(guī)定調(diào)解制度必須在雙方都同意的情況下，才能對(duì)其訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，為避免隨意地改變行政行為，應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定，對(duì)于不能改變的被訴行政行為，法院不能進(jìn)行調(diào)解。而對(duì)于合法、合理的行政行為，法院則可以判斷其具備調(diào)解的前提。在整個(gè)的訴訟過程中，要對(duì)訴訟階段進(jìn)行調(diào)整，不能將調(diào)解原則隨意的應(yīng)用到行政訴訟中，尤其是在交換證據(jù)的時(shí)候，如果雙方達(dá)成一致，進(jìn)行調(diào)解，那么行政訴訟的調(diào)解就可以在庭審后進(jìn)行，或者是庭前證據(jù)交換后再進(jìn)行，這樣才可以保證調(diào)解制度在行政訴訟中得以應(yīng)用。

結(jié)束語(yǔ)：

綜上所述，文章從以上幾個(gè)方面做出探討，不管是從理論基礎(chǔ)還是從生活實(shí)踐的角度看，都應(yīng)該將調(diào)解制度應(yīng)用在行政訴訟中，只有這樣，才能保證社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，但是不能在遇到行政訴訟的時(shí)候一味地調(diào)解，也不能將調(diào)解作為萬(wàn)能的良藥，必須要根據(jù)實(shí)際的行政訴訟案件確定是否進(jìn)行調(diào)解。

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