分稅制對中國央地關(guān)系的影響及展望

唐銘遙

摘要：央地關(guān)系是中國改革的一個重要維度，也是中國高速穩(wěn)定發(fā)展的一個重要影響因素。建國以來我國的央地關(guān)系經(jīng)歷了中央集權(quán)、適當下放權(quán)力、過度集權(quán)等的不斷的調(diào)整來探索適合中國當下的央地關(guān)系局面，由此也造成了中國央地關(guān)系“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)?？v觀分稅制，它從1994年提出實行到現(xiàn)在歷經(jīng)二十多年并沒有被歷史拋棄，而是不斷改革來調(diào)整央地關(guān)系，所以分析分稅制對中國央地關(guān)系的影響對中國后續(xù)的改革發(fā)展是有一定意義的。

關(guān)鍵詞：分稅制；央地關(guān)系；影響；展望

20世紀80年代末90年代初，中國的中央財政陷入嚴重危機，出現(xiàn)“弱中央”的央地關(guān)系狀態(tài)。1994年分稅制的實行是為了改變“強地方弱中央”的央地關(guān)系的局面，分稅制和央地關(guān)系是有密切聯(lián)系的。分稅制反映在財政管理體制上是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問題，也就是央地關(guān)系問題。央地關(guān)系主要研究的是央地的政治關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系和軍事關(guān)系，相對應(yīng)的政治關(guān)系包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，經(jīng)濟關(guān)系則對應(yīng)財政權(quán)。中央與地方政府之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在權(quán)力的分配上，1994年的分稅制改革又是中國式的分權(quán)改革，作為制度安排，分稅制是為了更好地處理好中央和地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系。

一、分稅制對中國央地關(guān)系的影響

分稅制改革的二十多年，中國的政治體制也不斷改革，央地關(guān)系也隨之發(fā)生變化，分稅制也是適應(yīng)時代的變更和背景的變化而不斷改革，既然是有改革那必然分稅制也不盡然是完美的，只有充分分析分稅制對央地關(guān)系兩方面的影響，才能更好的進行政治體制改革，不斷推進分稅制的完善，最終使得中國的央地關(guān)系能達到合理平衡的局面。分權(quán)、分稅和分管，這三點都是基于中央政府和地方政府的關(guān)系上提出，而分稅制也是通過這三點來作用于央地關(guān)系的調(diào)整。

（一）分權(quán)

中央政府和地方政府的經(jīng)濟關(guān)系首先就體現(xiàn)在財政上，在分稅制實行之前的財政包干的政治體制下，地方利益隨著中央政府向地方政府的分權(quán)而逐漸形成，地方在征收稅收的過程中只需要按比例上交中央一部分其他則完全屬于地方，中央財政漸漸吃緊，對地方的掌控能力也越來越弱，這就要求對事權(quán)和財權(quán)進行再劃分，平衡中央和地方政府的關(guān)系，讓中央政府在二者關(guān)系中再占據(jù)主導(dǎo)地位。

從反面而言，分稅制的分權(quán)代表著中國的央地關(guān)系集權(quán)和分權(quán)的探索過程，前期的地方分權(quán)架空了中央的權(quán)力不利于政治發(fā)展的穩(wěn)定因素，分稅制的目的是通過對中央和地方事權(quán)、財權(quán)進行合理劃分來實現(xiàn)地方分權(quán)和中央集權(quán)的調(diào)和，但在當時事權(quán)、財權(quán)劃分并不明確的基礎(chǔ)上所實行的分稅制并沒有達到理想效果。事實也證明，實施分稅制以來，中央事權(quán)經(jīng)常下移地方，財力層層卻上移，基層政權(quán)承擔了與其財力不相匹配的事權(quán)。解決央地關(guān)系矛盾的本質(zhì)應(yīng)該要落腳于中央政府和地方政府事權(quán)、財權(quán)的明確劃分上。

（二）分稅

就分稅而言，受稅權(quán)劃分的制約，全國范圍內(nèi)的稅收并沒有完全按照稅種的性質(zhì)確定，出現(xiàn)了中央稅、地方稅和共享稅三種稅收，分稅并不徹底。我國稅權(quán)高度集中于中央，地方稅收立法權(quán)長期缺位，沒有因分稅制的實施而作相應(yīng)的立法體制調(diào)整。憲法給予地方一定的制定地方性稅收法規(guī)的權(quán)力，但是由于可操作性的細則沒有出臺，所以地方的稅收立法基本處于虛置狀態(tài)，這樣的情況下地方就沒辦法就本地區(qū)的實際增加稅種，同時由于國家中央與地方的稅種劃分并不明確，導(dǎo)致地方的財政赤字嚴重且地方亂立名目收稅，不利于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（三）分管

分管是要求中央政府和地方政府間的管理界限更加清晰明確化，混亂的管理最終只能導(dǎo)致中央和地方的財政都處于混亂狀態(tài)。分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)則是為了把分管落到實處，建立和健全分級預(yù)算制度和硬化各級預(yù)算約束，這樣的舉措并不是讓地方脫離中央，而其實質(zhì)是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下給予地方一定的自主權(quán)，使得充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，一定程度上有利于改變過去單一的“地強央弱”或是“央強地弱”的狀態(tài)，更加合理的調(diào)整中央和地方的關(guān)系。

另一方面，中央政府和地方政府的分管也還有不完善之處，這對央地關(guān)系也會產(chǎn)生不良影響。分稅制的財政轉(zhuǎn)移支付的實施由于缺乏法律規(guī)范以及支付結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致改革后各地區(qū)間的財政差距越來越大，這不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展，同時也不利于中央對地方的控制以及地方的健康發(fā)展。分管沒有達到理想狀態(tài)，中央和地方的矛盾并沒有得到更好的解決，經(jīng)濟權(quán)力的分配和經(jīng)濟事務(wù)的管理在中央和地方還需要不斷的進行調(diào)整。

二、展望

分稅制的實行過程當中有很多需要改進的地方，而中國政治體制改革也在不斷的推進，對央地關(guān)系的正確路徑的選擇應(yīng)該有新的認識，中央政府和地方政府間的關(guān)系也應(yīng)該更加適應(yīng)我國市場經(jīng)濟、民主政治和現(xiàn)代化建設(shè)需要。

（一）實現(xiàn)央地關(guān)系的法治化

分稅制的實行更加要求央地關(guān)系的法治化，以法律為依據(jù)才有客觀的標準，才能實現(xiàn)真正的公平公正，央地關(guān)系的法治化的推進具體內(nèi)容主要包括以下兩點：

1.中央與地方的權(quán)力和職責要用法律加以明確規(guī)定。法律的制定是法治化的前提，中央與地方的事權(quán)、財權(quán)更加需要利用法律來加以細化，使得事權(quán)、財權(quán)在分配過程中有法可依。

2.出臺稅種劃分的具體法律依據(jù)，給予地方一定的稅收立法權(quán)。中央可適當下放稅收立法權(quán)給地方且自身處于監(jiān)督位置，讓地方根據(jù)實際合理建立稅種。其次中央和地方的稅種劃分需要出臺更為具體的法律依據(jù)，明確之后盡可能確保中央和地方稅收的雜糅。

（二）科學(xué)劃分權(quán)責，中央和地方權(quán)責統(tǒng)一

盡管在法律上中央和地方是隸屬關(guān)系，但其在各自的領(lǐng)域當中有不同的權(quán)力和責任，科學(xué)合理的劃分分稅制下中央與地方的權(quán)力和責任也主要從兩個方面入手：

1.合理劃分中央與地方的事權(quán)、財權(quán)。就單獨中央政府或是地方政府而言要做到科學(xué)合理的劃分事權(quán)、財權(quán)就要注重事權(quán)、財權(quán)的分離，財權(quán)可脫離政府專門由財政部門掌管，這樣可以將財務(wù)分配的權(quán)力和辦實事的職責分離開來。權(quán)力和職責的劃分主關(guān)鍵是正確界定政府與市場的職能，根據(jù)責、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則進行中央與地方權(quán)責的細分。

2.完善公共服務(wù)體系，科學(xué)劃分中央政和地方政府的權(quán)責。中央政府原則上應(yīng)當負責覆蓋全國范圍的公共產(chǎn)品的供給；各級地方政府負責各自轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給。二者應(yīng)當重點關(guān)注各自轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化公共產(chǎn)品供給效率，嚴格劃分中央與地方公共服務(wù)職責。

（三）找準中央與地方關(guān)系的平衡點

行政性分權(quán)基礎(chǔ)上對央地關(guān)系的探索關(guān)注中央權(quán)力的下放或是集權(quán)的問題，在這樣單一的權(quán)力下放或者回收的輪回中，地方會產(chǎn)生缺乏積極性以及過度使用權(quán)力的問題，分稅制則是從經(jīng)濟手段入手對央地關(guān)系進行新的探索。地方利益不能單方面的進行遏制，分稅制的改革也必須處于中央的宏觀控制之下，中央通過合理科學(xué)的方式進行財政的分配。找準中央與地方關(guān)系的平衡點須要完善分稅制，實現(xiàn)央地關(guān)系的法治化以及權(quán)責統(tǒng)一。

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