晚清官方賑災淺析

張孝軻

【摘 ?要】光緒三十二年夏秋之交在蘇北地區(qū)發(fā)生了一場特大的洪水災害，正處于多事之秋的清政府在沿襲原有的救荒賑濟措施的同時，迫于自身的乏力和當時的形勢而采取了新的應對措施，更加廣泛的借助民間的社會力量以及西方的援助，才能夠順利實現(xiàn)這次荒災的救濟，開創(chuàng)了災荒救濟的新渠道。

【關鍵詞】徐淮海大水;官方賑濟;社會力量

一、光緒三十二年的徐淮海大水及

傳統(tǒng)賑災措施

（一）災情與危害

光緒三十二年，蘇北地區(qū)曾發(fā)生了一場史稱為“徐淮海大水災”特大的洪水災害。時任兩江總督的端方在上報朝廷的奏折中稱“徐、海、淮安，所屬之銅山、邳州、宿遷、蕭縣、睢寧、山陽、安東、清河、桃源、阜寧、海州、沭陽、贛榆十三州縣，一片汪洋，幾成澤國。”而根據(jù)當時日本記錄的一份檔案記載來看，海州的沭陽縣在閏四月至七月上旬的九十天中有超過半數(shù)的天數(shù)是大雨或小雨;宿遷縣曾連續(xù)數(shù)天暴風雷雨大作，降雨量九寸有余;清河縣四月至九月中降雨72天，其中24天為大雨。連綿的大雨更是使得老百姓陷入了困苦的境地。這場大水使得原本就非常貧窮的蘇北地區(qū)更受打擊，災民“無可糊口，紛紛變售牛具，四散覓食，甚至賣兒鬻女者有所聞”。

水災不僅使災民衣食無著，而且還帶來了更多的社會問題。由于大水帶來的災荒，災區(qū)百姓與其坐以待斃，寧可選擇背井離鄉(xiāng)，南下求生。大量的災民進入江南地區(qū)，由于蘇北地區(qū)本就民風彪悍，加之受災成饑，出現(xiàn)了相當多數(shù)量的逃荒災民與當?shù)毓俑?、居民的沖突。另外，海州的土匪在災年之際更更加活躍。不僅襲擊富戶，搶奪米糧，而且還時?；顒佑诮煌ㄒ栏浇?，打劫過路的商旅乃至官府物資。無論是流民還是匪患，都會對社會秩序造成極大的沖擊，甚至有可能出現(xiàn)流民起義的狀況，這在歷史上屢見不鮮，也是封建統(tǒng)治者所不想見到的情況。而且，對災民的賑災救濟本就是官方政府所承擔的應盡責任與義務。所以，即使處于搖搖欲墜的晚清政府，也必須對這場數(shù)十年不遇的大水做出合適的應對，以實現(xiàn)繼續(xù)維持自己的統(tǒng)治目的。

（二）官方賑濟的開展

中國幅員遼闊，自然災害頻發(fā)，歷朝歷代都很重視對于災荒的賑濟。地方每遇災荒，如何報災、勘災、審戶、發(fā)賑，有一系列時間上的、用人上的要求和限制，并加以成文明確，具有一定的法令法規(guī)效力。至于救荒的具體措施，而根據(jù)《大清會典》的記載，清代的救災辦法，可以分為十二項：“一曰備祲;二曰除孽;三曰救荒;四曰發(fā)賑;五曰減糶;六曰出貸;七曰蠲賦;八曰緩征;九曰通商;十曰勸輸;十有一曰興工筑;十有二曰輯流亡?！边@些措施成為歷史慣性而一直被沿用，晚清政府在處理光緒三十二年徐淮海大水時亦是如此，期間較為突出的有：

1.截留和資遣。受災的饑民四散逃難，容易造成社會的動蕩和混亂。為了維持治安和便于賑濟災民，政府當局采取了截留和資遣的賑災措施，即盡可能地使災民返回原籍，在家鄉(xiāng)統(tǒng)一等候政府的救濟。在蘇北災民南下的途中，清江是前往鎮(zhèn)江、揚州、南京的重要交通要道，因而這里成為截留災民并資遣他們的最佳地方。官府在這里修建了八十所留養(yǎng)廠，接收來自各地的災民，并散米散銀，勉強維持災民的基本生存。根據(jù)檔案記載，清江所接收的災民最多時曾到達六十二萬人，而流落到揚州的仍尚有五、六萬人。留養(yǎng)如此規(guī)模的災民是每天都是一筆巨額花銷，遣返災民回原籍的工作必須及時開展。端方以“粥廠分散不開，即錢米亦難遍給”以及“謀來年生機之為愈”理由，并且指明將在災民的原籍開展冬賑和春賑，借此來勸說災民不要滯留在外。愿意返鄉(xiāng)的災民可以向官方提出申請，官方則付給災民護照、路費，使其得以順利還鄉(xiāng)。從結果上來看，這些措施是富有成效的。端方于十二月時上奏朝廷，稱清江浦的五十萬余災民的遣返已經(jīng)順利完成，而且災民“領錢領照各歸故鄉(xiāng)之狀，無不嬉嘻欣然”。賑濟中的一個重要環(huán)節(jié)得以成功完成，甚至負責資遣工作的官員都認為“江北賑務從此就緒，大局可保無虞”了，由此可見此次截留資遣的重要作用。

2.平糶。平糶是古代官方政府經(jīng)常采用的賑濟手段，即官府平價出售糧食以平穩(wěn)糧價、緩解災后饑荒的措施。由于晚清末年天災頻繁、糧食收成本來就不理想，再加之地方官員的貪腐和無良奸商的囤積居奇，使得本年的平糶工作極難開展。為了解決糧食問題，首先就是限制糧食的出口，只準在內(nèi)地流通。而且為了嚴懲私自出口糧食并提高官民檢舉揭發(fā)的積極性，軍民凡查獲私運糧食的就可獲得所查獲糧食的一半。其次，向外省甚至外國購買糧食。盛宣懷曾向湖廣總督張之洞求助購米，江蘇巡撫為了平穩(wěn)糧價以便向災區(qū)輸賑，派商人攜四十萬兩前往南洋暹羅等地購買洋米。最后，鑒于端方認為只有讓糧食的價格保持平穩(wěn)，才能夠讓災民能夠得到實惠。于是他宣布凡是運往徐淮海災區(qū)的糧食無論有無執(zhí)照都可以免去稅厘，而且也請求外省官員免去為了賑災而收糧的紳商的稅費厘金。而這些工作無疑都為保障災區(qū)賑濟的平糶工作的進行奠定了保障，使得災民能夠獲得維持生計的糧食，避免了更多的災民的死亡和因饑荒造成的動蕩。

3.工賑。即以工代賑，一般是由官府主導的、雇傭災民作為工人進行土木工程來替代賑濟的政策。一般認為，工賑是比較好的賑濟措施，因為以工代賑不僅可以拯救當下的災民，而且還能夠防止將來可能到來的災害。端方籌建導淮局于清江，讓淮、揚、徐、海各州賑災官員在一邊發(fā)放賑濟的同時，將各處應修的河堤圩堰進行評估以實行以工代賑，運河兩堤也進行了分段修補。據(jù)《江北饑饉調(diào)查報告書》中記載為例，宿遷縣下游、便民河、揚州東關、高郵——寶應間河道的疏浚和高郵附近的堤防重修工程于十二月中旬開始，花費十二萬兩，預計八十天內(nèi)能接納兩萬余災民參與工程。而整個官府主導的工賑則于光緒三十三年五月基本告竣，為這場賑災的收尾奠定了堅實的基礎。

二、清末官方賑濟中的改變與新應對

雖然晚清的中央和地方政府試圖按照歷史上的傳統(tǒng)荒政策略繼續(xù)沿用，但實際上當時的清王朝已處于傾覆的邊緣，吏治腐敗，很多受災地區(qū)的地方官員在災害初期無所作為，甚至隱匿災情;部分官員在救災的過程中又玩視賑務，乃至貪墨賑務資金，無視百姓的死活，這更是會大大的加速王朝的覆滅。所以端方在到任僅僅兩個月時后就上奏朝廷，一次性要求懲辦辦賑不利的13名江蘇地方官員。這表明，在當時的環(huán)境下，只依靠官賑已經(jīng)無法應對一場災荒了，當局只能也必須做出新的應對和改變以適應時代和社會的改變。

政府做出的重要改變之一就是從官義并賑走向官義合賑。義賑一般是指“由民間自行組織募捐、自籌經(jīng)費，直接向災民散發(fā)救災物資活動”，最早出現(xiàn)于光緒三年的“丁戊奇荒”的賑災活動中。一批地方士紳出于道義，為了援助逃荒至江南的難民，以個人名義募集捐款，發(fā)起民間的賑災活動。義賑經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為全面賑濟體系，從人員的組織、捐款的募集、錢糧的發(fā)放等一整個流程都已然成為慣例。所以，在官賑陷入困頓的時候，蘇省大員們請盛宣懷和呂海寰出面，組織士紳善士們組織義賑。盛呂二人不僅具有官員身份，而且在籌辦事業(yè)的過程中結識了一大批江南紳商，其自身也曾多次參加義賑活動，具有豐富的救荒經(jīng)驗。所以盛呂二人一經(jīng)響應參與救災的請求后，除了謀劃籌款籌糧的工作，馬上“公舉唐錫晉、劉康遐、柳暹等義賑熟手，分派徐海查放募”，而這些義紳們“先擇最重之區(qū)極貧散放，每口千錢，約可救二十萬人命”。由于義賑的資金規(guī)模相對較小，因而所能覆蓋的救濟范圍也只能有所選擇，在賑濟初期，還是以官方作為主導，義賑主要還是作為官賑的補充手段來進行的。但是這種官義并賑的局面在實際運作時出現(xiàn)了一些混亂局面。因為官賑主要是由鄉(xiāng)董地保先造冊統(tǒng)計、再進行放賑的均攤方法，這種方式由于吏治問題，常會出現(xiàn)浮冒現(xiàn)象，并且效率很成問題;而義賑則是由義賑司事每家每戶上門發(fā)放糧款，效率會相對較高。但是由于義賑是作為官賑的彌補措施，很難在全局上發(fā)揮較大影響。所以盛宣懷提出了一個“化官為義”的建議，也就是官賑按照義賑的方法來進行，以期實現(xiàn)賑濟效率的提升。但是由于晚清地方官員的大批失職現(xiàn)象，導致這個方法很難如愿實現(xiàn)。

然而隨著災情加劇，如果還不能實施行之有效的賑災策略，將導致更加嚴重的社會問題。無論是參與義賑的士紳還是直接負責賑濟的官員均提出了要實現(xiàn)“官義合辦”的請求。“官義合辦”實際上就是官府退出直接的賑濟活動，把官方的賑濟資金交給義賑，由士紳以義賑的形式發(fā)放，而官府只負責錢糧的轉移、監(jiān)督賑務以及彈壓動亂。這意味著官方從傳統(tǒng)荒政中的主導地位退居到了第二位，義賑擔負起了主要責任，發(fā)揮主要的影響。在盛宣懷得到了蘇省地方大員們的授權后，即開始負責起了“官義合賑”的工作。由他統(tǒng)籌調(diào)度人員，指派了十四位“義賑熟手”分往十二處災區(qū)，承擔起蘇北各地的賑災事務。而且在整個賑災過程，盛宣懷、呂海寰等人還擁有調(diào)整不能勝任賑務士紳的權力，這顯示出他們掌握了高度的人事權力。而盛宣懷更是在十一月五日向端方提交了一份《官義兩賑合辦章程》，這一對整場徐淮海水災賑濟具有重要的意義的組織賑災的全局書?！豆倭x兩賑合辦章程》明確了義紳主導的官義合賑的賑災模式，從組織框架和行動原則上加以確定，明確了包括放賑、資遣、運糧、人事等賑災各方面的事務，使得官員士紳各行其是，相互配合，提高了這場水災救濟的速度和效率?！肮倭x合賑”也由此成為了一種新的、可以替代原有官賑體系的賑災機制。這無疑是中國救荒體系的一次大的變革，也是清政府在影響力、控制力削弱的情況下無奈做出的選擇。

清朝做出的第二個改變和應對就是對于對西方援助的進一步接納和承認。在光緒三十二年的徐淮海水災中，一些西方國家和個人以各種方式幫助中國的賑濟活動。“駐滬英法德香美等國領事已各允分別函電本國官紳代為募捐，并擬電致港新加坡，請中西人士相助”，日本還曾致電外務省請求免除江北官員使用日本鐵路運送購買的賑災所需糧食的運費。甚至端方還曾奏請朝廷嘉獎洋臣。在外國的援助救災過程中，又尤以美國最為積極。當時的美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福以宣言書的形式向國會請求撥款救濟捐助，而國會也同意了救濟款的撥給。在外國捐贈的善款中，美國人捐贈的數(shù)額也屬前列。

面對來自西方的援助，清朝政府的態(tài)度起初并不積極。但后來隨著災情的越加嚴重，清政府感到來自財政上的壓力，加之了解到外國的賑款多以個人或慈善組織的名義發(fā)放，也沒有其他附帶的政治或經(jīng)濟條件，因而才慢慢地接受了外國的援助。而在這個過程中，華洋義賑會發(fā)揮了很大的作用。華洋義賑會是由呂海寰、盛宣懷等上海紳士與英國商人李德立等人在專為此次徐淮海水災的賑濟而協(xié)商建立的、具有新式慈善機構性質(zhì)的賑濟團體。其善款來源主要來自外國人或外國機構的捐款，而且募集善款的形式也多種多樣。而據(jù)災后的統(tǒng)計，僅華洋義賑會就募集到了125萬余兩，對賑濟活動起到了很大幫助。而華洋義賑會也在逐漸得到了官府的信任后，在賑災活動中發(fā)揮了更大的作用，不僅參與了賑災糧款的發(fā)放，還獨立開展了一些工賑活動。這一切都顯示著來自西方的力量也在慢慢滲透和影響著中國的救荒制度，賦予了中國傳統(tǒng)荒政事業(yè)以新的生機和活力。

三、結語

在光緒三十二年的徐淮海大水中，官賑的遲緩和無力從一個方面印證著清王朝的行將就木。在這場賑濟活動中，出于自身的腐敗和財政的緊缺，清朝政府已經(jīng)無法繼續(xù)開展既定的荒政舉措，而被迫尋求新的出路和對策，來應對嚴峻的現(xiàn)實困難。與民間力量的合作和接受西方的援助形成了官義合賑的救災模式，這是之前歷史上前所未有的新的救荒體系，在拓寬賑款的來源渠道、形成新的募捐機制、豐富辦賑手段等方面推進了中國賑災機制的近代化進程。近代以來的災荒救濟有了可供學習借鑒的模式，對于后世的災荒救濟產(chǎn)生了深遠的影響。

參考文獻：

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[3]來函[N].申報，光緒三十二年七月二十六日（1906-9-14）.