關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化過程中少數(shù)民族流動人口情況的調(diào)研報告

◇ 文/王學(xué)東 耿豫蒙 郝樹平

一、基本情況

內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有55個民族，其中蒙古、漢、回、滿、達(dá)斡爾、鄂溫克、鄂倫春、朝鮮為世居民族；境內(nèi)有達(dá)斡爾、鄂溫克、鄂倫春3個少數(shù)民族自治旗和以達(dá)斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族、滿族、回族、朝鮮族、俄羅斯族為主體成立的18個民族鄉(xiāng)。據(jù)2010年底第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)常住人口總數(shù)2470.63萬人，其中漢族人口1965.1萬人，占79.54%；蒙古族人口422.6萬人，占17.11%；其他少數(shù)民族人口82.95萬人，占3.36%。近年來，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的少數(shù)民族人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集聚，少數(shù)民族人口分布已經(jīng)由上世紀(jì)九十年代前農(nóng)村牧區(qū)一頭獨(dú)大轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)并重的格局。全區(qū)城鎮(zhèn)人口1293.45萬人，其中城鎮(zhèn)少數(shù)民族人口234.5萬人，占城鎮(zhèn)人口的18.13%，占全區(qū)少數(shù)民族人口的43.42%。

二、少數(shù)民族人口流動的原因

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)少數(shù)民族人口向城鎮(zhèn)流動的原因主要分為以下幾種：

1.經(jīng)濟(jì)性流動是影響流動的首要因素。近年來,內(nèi)蒙古自治區(qū)依托豐富的煤炭、油氣、鐵礦、有色金屬、稀土等礦產(chǎn)資源和農(nóng)、林、牧業(yè)資源及區(qū)位優(yōu)勢謀發(fā)展，以國家實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地等戰(zhàn)略為契機(jī)，加快工業(yè)和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐，經(jīng)濟(jì)增速曾連續(xù)8年位居全國前列，成為雄踞北疆的一匹“經(jīng)濟(jì)黑馬”。因此，對于內(nèi)蒙古以外的地區(qū)的（包括少數(shù)民族地區(qū)）大量剩余勞動力來說，向內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的呼和浩特、包頭、鄂爾多斯等地區(qū)流動，就成為他們利用勞動力資源優(yōu)勢增加收入的一條重要途徑。

在調(diào)研中，當(dāng)問到來自農(nóng)村牧區(qū)的少數(shù)民族流動務(wù)工人員“來城市的原因”時，有52%的人認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)收入會高于農(nóng)村牧區(qū)”，20%的人認(rèn)為“在農(nóng)村牧區(qū)比較辛苦”，還有的是“農(nóng)村牧區(qū)沒有活干”（10%）、“為了增長見識”（8%）、“羨慕城市的生活與發(fā)達(dá)”（6%）、“出來玩”（2%），等等。可以看出，城市對于他們有極大的吸引力，他們不愿意輕易回到農(nóng)村或者牧區(qū)。

2.由于生態(tài)保護(hù)圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略、退耕退牧還林還草政策的實(shí)施而舉家搬遷。內(nèi)蒙古自治區(qū)制定和采取了“退耕還林、還草”等旨在保護(hù)森林、草原的生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的政策、措施，實(shí)施了生態(tài)移民、無土移民、轉(zhuǎn)移勞動力等政策。這些政策措施的出臺對促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的人口流動都產(chǎn)生了重要作用。

3.因資源開發(fā)、拆遷改造和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被征用草場和土地而向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的。

4.因醫(yī)療、養(yǎng)老等生活條件受限和自然環(huán)境惡劣而向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的。內(nèi)蒙古自治區(qū)地域?qū)拸V，西部地區(qū)的戈壁草原氣候常年干燥、干旱、少雨，土地沙漠化形勢嚴(yán)峻；東部地區(qū)冬季嚴(yán)寒多雪，錫林郭勒盟等地經(jīng)常發(fā)生“白災(zāi) (雪災(zāi)) ”，人居環(huán)境較為惡劣。因此類原因轉(zhuǎn)移的多為投親靠友，相當(dāng)一部分是老年人投靠在城市工作的子女。

5.為求學(xué)接受良好教育而進(jìn)入城市的。主要是高校學(xué)子和在城鎮(zhèn)中小學(xué)借讀的學(xué)生及其陪讀家長，這支學(xué)生隊(duì)伍的人數(shù)也相當(dāng)可觀。大中專院校的少數(shù)民族學(xué)生畢業(yè)后，大多不愿回到農(nóng)村牧區(qū)，他們能較快適應(yīng)城市生活。

此外，近年來城鎮(zhèn)戶籍管理制度的放松、行政審批事項(xiàng)的精簡、相關(guān)部門對城市流動人口由管理為主向服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，也為農(nóng)村牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)流動放寬了準(zhǔn)入門檻。

三、少數(shù)民族流動人口的從業(yè)類型及就業(yè)特征

我區(qū)的少數(shù)民族流動人口中，文化程度較高或有一技之長的，大多向大中城市、發(fā)達(dá)城市流動，以尋求更為廣闊的發(fā)展空間。在文化藝術(shù)、翻譯、旅游、禮儀服務(wù)、商業(yè)等領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展，并有穩(wěn)定的收入和人際交往圈，能較快適應(yīng)并融入城市生活。

但是，總的看目前少數(shù)民族流動人口大多文化程度偏低、就業(yè)門路窄。以烏蘭察布市察哈爾右翼中旗為例，該旗少數(shù)民族流動人口中，小學(xué)至初中文化程度的占83%、年齡在18歲至55歲的占74%、以打工為主的占88%、月收入在1000至2000元的占43%，整體收入處于該地區(qū)中等水平，就業(yè)領(lǐng)域主要集中在餐飲和商貿(mào)行業(yè)。

在錫林郭勒盟，受年齡、文化、技能水平以及觀念限制，少數(shù)民族流動人口就業(yè)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是以體能型就業(yè)為主，大多集中于服務(wù)、運(yùn)輸和建筑行業(yè)；二是以就地就近轉(zhuǎn)移為主、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移為輔，70%以上的少數(shù)民族流動人口選擇在本旗縣內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)；三是農(nóng)業(yè)旗縣以及牧業(yè)貧困旗縣的少數(shù)民族富余勞動力流向牧業(yè)富裕旗縣從事第一產(chǎn)業(yè)以增加收入。這是錫林郭勒盟農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的一大特點(diǎn)，而牧業(yè)富裕旗縣的少數(shù)民族人口轉(zhuǎn)移的積極性并不高。

此外，相當(dāng)一部分流動人口進(jìn)城務(wù)工的實(shí)際收入達(dá)不到預(yù)期目的，就業(yè)穩(wěn)定性不強(qiáng)，呈現(xiàn)了季節(jié)性、短期性的特點(diǎn)，閑時進(jìn)城務(wù)工，忙時回鄉(xiāng)放牧、種田。

選擇自主創(chuàng)業(yè)的少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后，主要從事特色經(jīng)營，如牛羊肉、奶制品、民族工藝品和特色餐飲業(yè)經(jīng)營等，或在城鎮(zhèn)周邊從事牛羊養(yǎng)殖、蔬菜種植，也有一些人依托本地資源優(yōu)勢成為農(nóng)畜產(chǎn)品的經(jīng)紀(jì)人。另外，從新疆、西藏、青海、四川等地流入我區(qū)的少數(shù)民族流動人口則主要從事販賣茶葉、干果、藥材、小工藝品及從事拉面、羊肉串等特色餐飲經(jīng)營。

四、少數(shù)民族流動人口就業(yè)存在的問題

少數(shù)民族人口流動是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，對發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及推進(jìn)勞動力資源優(yōu)化配置發(fā)揮了積極作用，為城鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，促進(jìn)了民族文化的交流融合。

多年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)在教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、公開考錄、人才培養(yǎng)、干部使用等諸多方面出臺的向少數(shù)民族傾斜的優(yōu)惠政策都得以順利實(shí)施，民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的理念已深入人心。但是，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我區(qū)少數(shù)民族流動人口與全國的流動人口一樣，給城市管理帶來了新的課題和挑戰(zhàn)，對城市民族工作提出了新的要求，凸顯出以下一些問題：

一是總體上少數(shù)民族流動人口文化素質(zhì)和技能水平偏低，就業(yè)層次低，就業(yè)穩(wěn)定性差。

二是轉(zhuǎn)移就業(yè)成本較高。近年來，物價的上漲特別是城市房價高企，助推了城市生活成本的大幅增加。流動人口進(jìn)入城市后，要承擔(dān)衣食住行的基本開銷，消費(fèi)占收入的比重相應(yīng)增加。特別是生態(tài)性移民，一般都是舉家搬遷，生產(chǎn)生活方式發(fā)生了很大改變，移民成本高、投入大、周期長、見效慢，搬遷一戶牧民投入至少在10萬元以上。而國家生態(tài)移民項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每人補(bǔ)貼5000元，按平均每戶4口人計算，每戶移民補(bǔ)貼2萬元，與實(shí)際所需相差甚遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)移出來的牧民缺乏發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)所需的啟動資金。

三是少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城市后心理層面的不適應(yīng)。少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城市后，渴望得到城市人的接納與認(rèn)同，但由于傳統(tǒng)習(xí)慣、文化語言差異和身份地位上的差距而導(dǎo)致的實(shí)際地位上的不平等，以及一些市民對流動人口的偏見和歧視，往往使他們產(chǎn)生自卑心理。同時，生活環(huán)境的改變、生活壓力的增大、人際關(guān)系的復(fù)雜多變和功利趨勢，打破了他們長期在生活中形成的處事規(guī)則，容易產(chǎn)生焦慮、不安、壓抑等情緒。與目前全國各地的流動人口一樣，少數(shù)民族流動人口在體制上處于邊緣地位，難以平等分享都市資源，難以適應(yīng)和融入都市生活，游離于現(xiàn)代都市工業(yè)文明和傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)文明之間，陷入都市不適應(yīng)困境。

四是合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。與用工企業(yè)相比，勞動者個體處于弱勢，大多數(shù)少數(shù)民族流動人口參加了戶籍所在地的新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險，但進(jìn)城務(wù)工后他們的企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險的參保率偏低。

五是法制觀念淡薄，維權(quán)意識差，遇到問題不能依法妥善處理。在2011年5月對呼和浩特市百余名少數(shù)民族流動人口進(jìn)行的問卷調(diào)研中，當(dāng)問到“遇到問題或權(quán)利被侵害時，首先想到向誰求助”時，回答是“政府”的占ll%，“同學(xué)或老鄉(xiāng)”的占36%，“朋友”的占24%，“不知道找誰”的占l4%。在民族交往中，因語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰的差異引發(fā)矛盾和沖突不可避免，有的少數(shù)民族人員將簡單的民事糾紛上升為民族矛盾，擴(kuò)大事態(tài)，激化矛盾。一些用工單位因擔(dān)心招惹是非，在招工時將一些少數(shù)民族人員拒之門外；有的居民不愿意把房屋出租給少數(shù)民族流動人口，反過來給他們?nèi)谌氤鞘性斐闪俗枇Α?/p>

六是部分少數(shù)民族流動人員的自身行為與現(xiàn)代城市管理不相適應(yīng)。城市流動人口管理中普遍存在的問題在少數(shù)民族流動人口管理中也同樣存在，比如亂搭亂建住所，影響城市市容市貌；衛(wèi)生意識差，亂扔垃圾、亂倒廢棄物、甚至隨地大小便，影響城市環(huán)境衛(wèi)生；隨意擺攤設(shè)點(diǎn)、無照經(jīng)營、偷稅漏稅、強(qiáng)買強(qiáng)賣而影響城市交通秩序、違規(guī)違法經(jīng)營；違反計劃生育政策偷生、超生等現(xiàn)象，增加了城市管理的壓力。

七是少數(shù)民族流動人口違法犯罪活動增加。近年來，文化低、無特長、居無定所的盲目流動少數(shù)民族人員呈增多趨勢，難以疏導(dǎo)。這些人就業(yè)困難，沒有穩(wěn)定的生活來源，抱團(tuán)四處流浪謀生，為了生存參與坑蒙拐騙、扒竊偷盜等違法犯罪活動，增加了城市社會治安管理的難度。

八是少數(shù)民族流動人口參與違法宗教活動。近年來，國外一些國家和地區(qū)對我宗教活動不斷進(jìn)行滲透，他們以幫助信教群眾修建教堂為名，爭取少數(shù)民族群眾。有些不明真相的少數(shù)民族群眾，包括部分少數(shù)民族流動人口被這些敵對勢力所利用，從事非法宗教活動，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一。

五、對策及建議

1.建立完善少數(shù)民族流動人口轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系，形成齊抓共管的工作格局。少數(shù)民族流動人口管理與服務(wù)是群眾工作，需要各級黨委、政府及有關(guān)部門和全社會共同關(guān)注、共同支持，不能僅由統(tǒng)戰(zhàn)、民族工作部門“單打獨(dú)斗”，應(yīng)將其作為農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系中的重要部分，逐步建立完善“盟市、旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村”四級就業(yè)服務(wù)體系。建立由勞動保障、扶貧、民政、發(fā)展改革、財政、教育、公安、計劃生育、統(tǒng)戰(zhàn)、民族工作等部門參與的就業(yè)工作聯(lián)席會議制度，按期召開聯(lián)席會議，解決有關(guān)問題。

2.大力開展轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)，提升少數(shù)民族流動人口技能水平。一是要發(fā)展壯大當(dāng)?shù)芈殬I(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。目前，一部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專業(yè)設(shè)置與市場脫節(jié)，建議相關(guān)部門根據(jù)市場需求，及時調(diào)整和增設(shè)培訓(xùn)專業(yè)；一部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)能力有限，主要是師資力量薄弱、培訓(xùn)設(shè)施陳舊，建議加快培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整合力度和建設(shè)投資力度，提高培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)質(zhì)量。二是要完善就業(yè)與市場對接機(jī)制。以往從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的少數(shù)民族人員接受新鮮事物的能力有限，加之信息不對稱等外部原因，對市場需求掌握不到位或錯位。勞動就業(yè)部門要提前征集崗位，采取“訂單、定向、定崗”培訓(xùn)形式，建議與其簽訂培訓(xùn)+就業(yè)“雙”協(xié)議，避免少數(shù)民族人員盲目培訓(xùn)，徹底解決少數(shù)民族人員“培訓(xùn)后無法就業(yè)”的后顧之憂。三是要注重特色培訓(xùn)，發(fā)揮少數(shù)民族流動人口的優(yōu)勢。錫林郭勒盟把就業(yè)培訓(xùn)辦在牧民家門口，創(chuàng)造性地開展了“一村一品”勞動力品牌工程，采取“一村發(fā)展一品，一品帶動就業(yè)，多村形成基地”模式，發(fā)展民族特色經(jīng)濟(jì)，鼓勵農(nóng)牧民自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)。目前，錫林郭勒盟鑲黃旗石雕藝術(shù)隊(duì)已初具規(guī)模，太卜寺旗貢寶拉嘎蘇木哈夏圖嘎查牧家樂項(xiàng)目、東烏珠穆沁旗馬頭琴制作項(xiàng)目發(fā)展迅速，民族服裝加工、手工藝品制作、馬頭琴制作與演奏、民族歌舞表演等方面的培訓(xùn)已小有影響。

3.降低少數(shù)民族流動人口轉(zhuǎn)移就業(yè)成本。一是大力發(fā)展民營企業(yè)、中小企業(yè)，充分發(fā)揮其吸納勞動力的主渠道作用，使進(jìn)城務(wù)工人員充分就業(yè)；同時，建立企業(yè)職工工資正常增長機(jī)制和支付保障機(jī)制。二是有效控制城市房價，降低流動人口在城市特別是中小城鎮(zhèn)就業(yè)和定居的生活成本。三是繼續(xù)不折不扣落實(shí)支農(nóng)（牧）惠農(nóng)（牧）優(yōu)惠政策，取消一些地方（如農(nóng)墾系統(tǒng)）仍在收取的土地耕種管理費(fèi)，控制年年大幅上漲的農(nóng)田灌溉費(fèi)，減輕農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)；對城鎮(zhèn)擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等嚴(yán)格監(jiān)管，使有意愿進(jìn)城特別是子女在城鎮(zhèn)就讀的農(nóng)牧民能轉(zhuǎn)得起，使其保存向城市轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。四是爭取國家及自治區(qū)對生態(tài)惡化的草原、戈壁草原農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目支持，開辟人口轉(zhuǎn)移項(xiàng)目投資渠道。特別是在目前實(shí)施的京津風(fēng)沙源治理工程中單列一塊人口轉(zhuǎn)移資金，比例不低于1/4。給予少數(shù)民族人口搬遷轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策。

4.力求法制建設(shè)到位。建議國家有關(guān)部門要修訂出臺保護(hù)城市和散居少數(shù)民族權(quán)益、清真食品管理、少數(shù)民族流動人口管理的《城市民族工作條例》，因勢而宜，率先切入，積極推進(jìn)民族法制建設(shè)，在制定和健全法律法規(guī)體系上下功夫，依法管理好城市民族工作，依法保障各民族群眾的合法利益，為做好城市民族工作提供政策措施保證。

5.健全民族工作激勵機(jī)制。要建立街道、社區(qū)民族工作的激勵機(jī)制，把少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理納入街道、社區(qū)考核內(nèi)容，年終由街道、社區(qū)的上級主管部門和民族工作部門聯(lián)合考評。要加大民族工作經(jīng)費(fèi)支持力度，政府應(yīng)對民族工作進(jìn)社區(qū)和矛盾糾紛調(diào)解員給予一定的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰活動作為基層文明建設(shè)的重要內(nèi)容，促進(jìn)社區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展。