基于戶籍新政解構(gòu)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進路徑的重構(gòu)

吳 波

（安徽經(jīng)濟管理學(xué)院 教務(wù)處，安徽 合肥 230059）

人口的流動轉(zhuǎn)移和集聚擴散等演化態(tài)勢對區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及社會、環(huán)境、文化等各方面都有深刻的影響。黨的十八大和十八屆三中全會提出要“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”這一戰(zhàn)略舉措。但在我國，傳統(tǒng)戶籍制度不僅僅是戶口信息登記的證明，還隱含有一定的福利因素，戶口具有“等級化”、“價值化”的傾向，使得市民化進程要滯后于城鎮(zhèn)化進程，同時，農(nóng)村資產(chǎn)升值預(yù)期產(chǎn)生的巨大外溢效應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)村戶籍含金量區(qū)位價值差異及“逆市民化”現(xiàn)象呈日益擴大化的趨勢。雖然戶籍問題不是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的唯一因素，但是，戶籍問題將直接影響著市民化實現(xiàn)的程度和進度。

一、問題提出

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理解

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是在黨的十八大會議中首次提出的，代替之前“農(nóng)民工”的提法，但在內(nèi)涵和外延上都比“農(nóng)民工”的概念要豐富和擴大?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”、“市民化”是一個具有空間屬性、時間屬性和社會屬性的概念?；趹艏嵌壤斫猓诔蔀槌擎?zhèn)市民前的具有農(nóng)業(yè)身份的人口統(tǒng)稱為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就是使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為市民的過程，在空間上經(jīng)歷從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)或具有城鎮(zhèn)特質(zhì)的新興農(nóng)村社區(qū)；在職業(yè)上從自我組織的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)職業(yè)者；依據(jù)城鄉(xiāng)空間正義原則，在權(quán)益上可以獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項公共服務(wù)和政治權(quán)利。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要標志是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民的同融化程度，能在身份、經(jīng)濟、政治、社會、文化方面達到“同城同視、同工同酬、同權(quán)同待、同籍同惠、同享同建”的一體化目標，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能順心離得開農(nóng)村、安心保得住鄉(xiāng)愁、舒心留得下城鎮(zhèn)。

（二）關(guān)于“戶籍制度與市民化”方面的研究述評

“市民化”首先是以人口遷移流動的空間屬性而表現(xiàn)出來。人口遷移流動本來應(yīng)是個人追求生存發(fā)展空間、實現(xiàn)自我需要的一種手段和一項基本權(quán)利，但因人口遷移流動會帶來區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口空間分布的變化和影響，使得人口遷徙自由權(quán)常會受到非市場因素的干預(yù)甚至剝奪。國外成型的人口遷移理論主要有劉易斯（W.Arthur Lewis）的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”理論、拉文斯坦（E.G.Ravenstein）遷移法則、拉尼斯-費（Ranis-Fei）的人口流動自動均衡理論、吉佛（Zipf G K）的引力模型、赫伯爾和博格（R.Herberle and D.J.Bagne）的推—拉理論、舒爾茨（T.W.Schultz）的成本—效益理論以及托達羅（M.P.Todaro）的人口鄉(xiāng)—城遷移理論，人口遷移理論是西方學(xué)者從人口遷移的影響因素、空間格局、機理作用等方面進行研究的成果，但鮮有涉及戶籍的。而在我國，傳統(tǒng)的戶籍制度卻成為人口自由遷移流動的一種羈絆。

1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布，標志著我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度正式確立，也第一次將居民戶籍明確劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。從此，就業(yè)、教育、社會保障等社會福利均與戶口相掛鉤，制度限制了“農(nóng)業(yè)戶口”向“非農(nóng)業(yè)戶口”的自由轉(zhuǎn)換。這種權(quán)益差別很大的二元戶籍制度一直延續(xù)至新的戶籍制度正式頒布實施。

盡管新中國的戶籍制度與計劃經(jīng)濟邏輯和體制聯(lián)系密切，但不能說戶籍制度就是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，因為它沒有隨計劃經(jīng)濟體制的消失而消失[1]。中外戶籍管理模式的差異，通?？偨Y(jié)為，我國戶籍管理制度遵循的是“治民”原則，具有多元的功能，會因不同的身份而形成不同的待遇，而大多數(shù)國家遵循的是“便民”原則，其功能主要是登記人口事項，證明居民身份，并極力避免身份的不平等[2]。正是因為不平等的二元戶籍制度對經(jīng)濟、社會的發(fā)展造成了很大障礙，使得學(xué)者們對傳統(tǒng)的戶籍制度詬病多多。諸如，戶籍制度對于人口遷移的嚴格管控，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、城市之間就像有一道道看不見的“隔離墻”[3]；戶籍制度違背了公平正義的原則，不利于和諧社會的建立[4]、人為地延緩了我國的城市化進程，形成了不平衡的二元社會和不平等的社會群體[5]、嚴重阻礙和延緩了中國城市化過程中農(nóng)民工市民化的進展和市民化路徑的選擇[6]、導(dǎo)致了農(nóng)民的相對貧困狀態(tài)不能得到有效改變[7]、嚴重阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)[8]；長期以來，城市采取“經(jīng)濟接納，政治拒絕”的地方政策，使農(nóng)民工缺乏城市歸屬感，進而使農(nóng)民工市民化傾向受挫[9]；可見，二元戶籍制度及其導(dǎo)致的二元勞動力市場、二元社會保障成為農(nóng)民工市民化受阻的根本原因[10]和最大的障礙[11]。

由此，許多學(xué)者在研究如何推進市民化的改革時，都提出了從改革戶籍制度入手或把改革戶籍制度作為不可或缺的一個重要方面。曾芬鈺[12]認為，要使進城的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)化為市民，必須改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度；戶籍制度改革應(yīng)還原其戶籍制度的本原功能（蘇志霞）[13]；劉傳江[14]認為，推進農(nóng)民工市民化需要從農(nóng)民工的農(nóng)村退出、城市進入、城市融合三個環(huán)節(jié)著手，探索農(nóng)民工市民化的土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度創(chuàng)新；打破戶籍及其衍生的壁壘，將入城農(nóng)民的社會保障制度與城市社會保障體系對接合并，保障入城農(nóng)民的合法權(quán)益和有尊嚴的生活（吳波）[15]；王瓊、胡靜[16]通過對農(nóng)民工向城市市民的轉(zhuǎn)換過程中各種矛盾的分析，認為解決這些矛盾需要協(xié)調(diào)戶籍制度改革中各利益集團之間的關(guān)系、解決農(nóng)民工市民化背后的成本分擔(dān)問題以及提升服務(wù)型政府的能力；未來我國必須進一步深化戶籍制度改革[17]，讓農(nóng)民工有更多的機會、更多的選擇去實現(xiàn)市民化，使城鎮(zhèn)化逐漸從“數(shù)量增加”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)變（李強）[18]；蔡昉[19]在政治經(jīng)濟學(xué)的理論框架下，嘗試從城鄉(xiāng)社會福利制度的層面上理解戶籍制度；陳錫文[20]多次撰文將“農(nóng)民市民化”問題置于“三農(nóng)問題”研究之中；由侯云春、韓俊、蔣省三[21]主持的國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，基于對全國20多個城鎮(zhèn)6232名農(nóng)民工的問卷調(diào)查和對重慶等6個城市的實地考察，較全面系統(tǒng)地研究了農(nóng)民工市民化的相關(guān)理論和政策問題；郭鐵成、龍開元[22]提出以“中城市化”來帶動農(nóng)民市民化；魏后凱、蘇紅鍵[23]通過對當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增長狀況和市民化進程的科學(xué)評估后，提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議；孔令剛、程必定[24]研究判斷，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是未來一段時間城鎮(zhèn)化努力方向；要實現(xiàn)農(nóng)民市民化必須改革戶籍制度與土地制度（陳學(xué)法）[25]。

總之，學(xué)術(shù)界對二元戶籍制度的痼疾及其嚴重的負面影響研究頗多，諸多學(xué)者們提出了許多戶籍改革的真知灼見，并為戶籍新政的出臺做出了特別的貢獻。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個動態(tài)演變的過程，這個過程不僅僅是簡單的戶籍身份、生活空間與就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變，還包括城市文明、環(huán)境意識、價值觀念、社會權(quán)利和福利等多方面的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)戶籍制度下，農(nóng)業(yè)人口市民化的途徑是有條件的，主要有投靠親屬（如夫妻間的投靠）轉(zhuǎn)非、大中專學(xué)生升學(xué)轉(zhuǎn)非、投資購房轉(zhuǎn)非、征地轉(zhuǎn)非、指標（如引進人才）轉(zhuǎn)非等方式。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的滯后，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型都會產(chǎn)生深遠的不利影響。因此，在戶籍新政下，探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進機理，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進路徑，就顯得非常必要且現(xiàn)實意義重大。

二、戶籍新政“新”在何處

2014年7月30日，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）正式下發(fā)，標志著我國戶籍新政進入全面實施階段，其改革力度之大、涉及面之廣、指導(dǎo)性之強、措施之實、創(chuàng)新之多均屬空前。

（一)戶籍新政解構(gòu)

戶籍新政解構(gòu)如圖1所示。

圖1 解構(gòu)戶籍新政

1.樹立戶籍改革的新標桿

新的戶籍制度是在中央全面深化改革的部署下而進行的一次綜合性配套的改革，既是對戶籍政策的一次總體調(diào)整，又是對新型戶籍制度的一次整體構(gòu)建和重新定位，樹立了戶籍制度改革“兩”大新的標桿，一是“到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，讓在城鎮(zhèn)就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口暫時沒有落戶的，能夠逐步享受當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)”[26]。二是“基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度”[26]。

2.建立城鄉(xiāng)戶口一體化的新制度

梳理一下我國曾經(jīng)出臺的戶籍制度，戶籍改革的重心基本上是圍繞著是否給予或放松公民自由流動遷移權(quán)，特別是在解決農(nóng)民（工）落戶城市及進入城鎮(zhèn)的戶口管理方面，如，1984年國務(wù)院出臺的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，開始允許有經(jīng)營能力和有技術(shù)專長的農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶；1985年公安部頒布的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》和1989年的《臨時身份證暫行規(guī)定》，開始對流動人口實行“暫住證”制度；1994年取消了以商品糧為依據(jù)劃分的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式的戶口管理模式；《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》（國發(fā)〔1997〕20號)和《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》（國發(fā)〔1998〕24號）、《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》（國發(fā)〔2001〕6號）、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)〔2006〕5號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2011〕9號）等方面的政策旨在逐漸降低戶籍對入戶城鎮(zhèn)的門檻，開始試點在城鎮(zhèn)推行以購房、投資和知識技能提升為落戶條件的遷移制度。在地方，農(nóng)民工城鄉(xiāng)間流動的束縛也逐漸放開，不少地方實行“居住證”制度，如溫州的“綠卡制”，上海、深圳的“藍印戶口制”。但對于落戶大城市實現(xiàn)市民化還是有很多有形限制（如購房、落戶積分要求、承包地流轉(zhuǎn)權(quán)換取社保等）和無形限制（如難以承受的城鎮(zhèn)經(jīng)濟生活成本、精神層面融入難度大等）。

本次戶籍改革是基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口”為全覆蓋，徹底地將“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”這種附著在戶口上的二元戶籍的身份功能、職業(yè)功能去除，并且以“居民戶口”來代替，居民戶口的功能角色也將逐步回歸到“人口信息登記和人口遷移管理”的本原角色上。人口信息登記管理就是登記常住戶口所在地、落戶情況、家庭成員等信息，并在“戶口登記制度”基礎(chǔ)上，對于離開常住戶口所在地達半年以上的，將建立“居住證”制度，“居住證”具有人口登記管理的功能，是獲得居住地公共服務(wù)的載體。通過居民戶口角色回歸和功能轉(zhuǎn)換，將會推動城鄉(xiāng)一元化戶籍制度改革的不斷深化，并能保證戶籍改革的成功。

3.確立戶口遷移的新政策

“戶口遷移政策”是戶籍改革的重點，也是戶籍改革的牛鼻子。市場經(jīng)濟下，人口流動應(yīng)是自由的。戶籍新政下，首先要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“四”級落戶政策，而且不僅指本人，還包括與本人共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等。“四”級落戶政策[26]即是指，建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制全面放開；中等城市落戶限制有序放開；合理確定大城市落戶條件；嚴格控制特大城市人口規(guī)模?？梢娺w移的重點是中小城市及小城鎮(zhèn)，偏重于就地城鎮(zhèn)化。為防止大城市病，對承載力差的大城市和特大城市嚴格了落戶條件，但并沒有關(guān)死落戶的大門，只是門檻（積分落戶條件）比較高。其次是要求落實并建立與“戶口遷移”相關(guān)的配套制度，包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度；信息管理制度；公共服務(wù)及其財力保障制度，涉及教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生、計劃生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、社會救助等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)方面。

4.啟立戶籍改革的新起點

二元經(jīng)濟下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能是根據(jù)勞動力市場規(guī)律下自發(fā)地為尋求自我經(jīng)濟改善、自我發(fā)展而從貧窮落后的農(nóng)村向發(fā)達先進的城市流動，這種個體流動看上去是自由的，但實際上這種流動的自由無形中會被傳統(tǒng)的戶籍制度限制，進而形成了一種“候鳥式”的遷徙。融入不到城市，更加劇了“落葉歸根”的“小農(nóng)”思想意識。新的戶籍制度不僅強調(diào)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身流動的自由，更是將傳統(tǒng)戶籍制度下嚴重缺失的遷移自由權(quán)歸還，取消城鄉(xiāng)戶口下公共權(quán)利的差別，賦予其“追求自我發(fā)展，擴展權(quán)利的經(jīng)濟行為和政治行為，與城市居民共享改革的物質(zhì)成果和文明成果的結(jié)果”[27]。戶籍新政并不是僅僅著眼于形式上戶口的轉(zhuǎn)變，而是以自發(fā)流動變?yōu)檎侠硪龑?dǎo)和推進，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“遷移自由權(quán)”作為改革新的起點，真正實現(xiàn)并保障享有平等的公民權(quán)和豐富多彩的人生價值。

（二）戶籍新政下的市民化推進機理

為達到“合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的目的，戶籍新政構(gòu)建了“規(guī)范有序、以人為本、因地制宜、統(tǒng)籌配套”的新的推進機理（見圖2）。

圖2 解構(gòu)戶籍新政下的市民化推進機理

積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的著力點。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化全局全程應(yīng)該做到積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。既不要裹足不前，又不能急于求成。當(dāng)前“積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序”就體現(xiàn)在“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”上。存量是指“進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題”，包括已在城鎮(zhèn)生根的農(nóng)民工及高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)回國人員等常住人口；增量是指還未融入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這部分人要合理引導(dǎo)他們自愿選擇落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期，以就地城鎮(zhèn)化為主。

以人為本、遵從意愿——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的基本點。“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，也是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本點。這個基本點就是要充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口自主定居的意愿，通過政府“有形推手”的合理引導(dǎo)和市場機制的“無形拉力”作用，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)衡利益得失后心甘情愿地自行選擇落戶城鎮(zhèn)，而不是采取強迫措施出現(xiàn)“被市民化”的結(jié)果。

因地制宜、區(qū)別對待——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的突出點。我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、資源稟賦、城鎮(zhèn)綜合承載能力和政府提供基本公共服務(wù)的能力、社會支持網(wǎng)絡(luò)等都不相同，因此，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中應(yīng)突出因地制宜、區(qū)別對待的重要性和可行性，實施差別化落戶政策，不可采用一刀切、運動式的推進方式。

統(tǒng)籌配套、協(xié)同保障——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的關(guān)鍵點。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單一政策和措施是無法完成的。城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其相關(guān)制度改革的過程實質(zhì)就是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的過程。因此，應(yīng)多管齊下、多方協(xié)同，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、公共服務(wù)制度、信息管理制度、財稅金融制度等多方面配套改革密切配合下，不斷擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，不斷增強社會支持網(wǎng)絡(luò)的支持體系，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

三、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進路徑

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)的差異、所處社會環(huán)境的不同及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需求的層次性、復(fù)雜性，決定了其市民化進程中利益訴求的多樣性、轉(zhuǎn)化程度的層次性、轉(zhuǎn)化道路的差異性[28]。因此，應(yīng)該依據(jù)戶籍新政中“規(guī)范有序、以人為本、因地制宜、統(tǒng)籌配套”的推進機理，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進進程中，要充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體，因地制宜、規(guī)范有序、多舉協(xié)同地推進。

（一）規(guī)范有序，把握好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進基調(diào)

規(guī)范有序是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總基調(diào)。依據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實及城鎮(zhèn)的綜合承載力和人口吸納力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)采取分階段、分步驟地有序推進。依此，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展的目標分為初級目標和高級目標。初級目標是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能進城、愿意留在城，并逐漸享有市民化待遇。高級目標是指實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的價值觀念、思維意念、生活理念和行為體念的轉(zhuǎn)變，徹底與市民融為一體。

與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展的目標相適應(yīng)，按照發(fā)展階段的不同，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化劃分為初級階段（階段Ⅰ）和高級階段（階段Ⅱ）。市民化的初級階段是指在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷由農(nóng)村居住轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)（或農(nóng)村新興社區(qū)）居住，并獲得城鎮(zhèn)市民戶籍身份和享有市民權(quán)利的過程，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“城鎮(zhèn)居民化”，完成市民化初級的“身份轉(zhuǎn)換”階段；市民化的高級階段是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在“城鎮(zhèn)居民化”基礎(chǔ)上，其價值觀念、思維理念、生活方式、行為范式，不斷與市民相互融合的過程，完成市民化高級的“身心轉(zhuǎn)換”階段，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全的市民化。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進路徑設(shè)計（見圖3）：“個體—家庭化”推進與“整體化”推進相結(jié)合?！皞€體—家庭化”推進就是對已在城鎮(zhèn)立足的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（如農(nóng)民工、畢業(yè)的大學(xué)生、經(jīng)商人），但因身份、住房、經(jīng)濟及親屬在農(nóng)村等原因還沒有融入城鎮(zhèn)中而進行的市民化推進過程。對有經(jīng)濟實力和生活能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接受其在所工作的城鎮(zhèn)落戶，并鼓勵其帶動家屬以“家庭”為單位落戶城鎮(zhèn)。“整體化”推進就是結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，依托經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)的帶動，根據(jù)與城鎮(zhèn)距離的遠近而逐步以整村的方式來推進農(nóng)業(yè)人口市民化，尤其是城中村及郊區(qū)村可最先采用這種模式，對于偏遠的農(nóng)村可以就地在靠近小城鎮(zhèn)的地方建立農(nóng)村新型社區(qū)，將附近3～5個村的村民集中安置，在解決好其落戶城鎮(zhèn)問題時，還要及時安排好其居住、就業(yè)、生活、社會保障等問題。這兩種模式并非是相互割裂的，而是可以依據(jù)實際情況和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求來協(xié)同共進。

圖3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進路徑

當(dāng)然，這種分階段、分步驟、分情況而推進的市民化必須要有一個前提，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意進入城鎮(zhèn)。在戶籍新政下，進入城鎮(zhèn)已沒有了障礙，但不僅是要進得來，而且還要能留得下、穩(wěn)得住。據(jù)2014年2月20日國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會介紹，2013年全國農(nóng)民工接近2.69億人，其中，新生代農(nóng)民工（1980年及以后出生）約1.3億人。據(jù)2014年8月1日中央電視臺《新聞1+1》的調(diào)查報道，75%的新生代農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口，而20世紀60、70年代出生的農(nóng)民工中80%不愿意轉(zhuǎn)變成非農(nóng)戶口，如果以交回承包地作為落戶城鎮(zhèn)的條件，則90%不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。由此，目前在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了非常嚴重的“逆市民化”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為一個理性的人，說明農(nóng)村的利益或者說預(yù)期收益要比獲得一個城鎮(zhèn)戶口的名分要大得多。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅會關(guān)注進入城鎮(zhèn)后生活會不會改善，而且還會惦記著農(nóng)業(yè)集體產(chǎn)權(quán)下的那一份屬于自己應(yīng)得的集體資產(chǎn)分配權(quán)、收益權(quán)，這就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否愿意市民化的底線，因此，就應(yīng)該采取措施，固化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的權(quán)益。

（二）以人為本，把固好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進底線

推進以取消二元戶籍歧視為內(nèi)容的戶籍制度改革是市民化進程中必須逾越的門檻。應(yīng)該來說，戶籍新政已在政策層面落實放寬了戶口遷移政策，為城鎮(zhèn)落戶掃清了制度上的障礙。但現(xiàn)在農(nóng)民關(guān)注的并不是能否落戶城鎮(zhèn)的問題，而是落戶城鎮(zhèn)后是否能受益的問題。因此，戶籍改革的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向如何能固化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化權(quán)益上。戶籍新政雖然破解了傳統(tǒng)的具有價值等級差異的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，但并不意味著就能很快實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)一體化。

建議將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶口簿統(tǒng)一制作與市民的“紅本”戶口簿一致，但要在名稱中標注有“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”字樣。戶籍新政下，剔除了戶口簿上的身份功能、職業(yè)功能，但戶口簿仍要承載著一定的經(jīng)濟功能，黏附著一定的經(jīng)濟利益和社會權(quán)益，但這與傳統(tǒng)戶籍制度下戶口簿所黏附的利益是不同的。傳統(tǒng)的戶籍黏附的是一種歧視性制度，甚至可以說是一種剝奪性制度，剝奪了農(nóng)民應(yīng)該享有的市民化的權(quán)益。戶籍新政下這種黏附利益功能應(yīng)強化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，是對農(nóng)民利益做“加法”，就是向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行賦權(quán)與增權(quán)，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吃一顆權(quán)益不受損害的“定心丸”。市民化后被賦權(quán)與增權(quán)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，既可以享受城鎮(zhèn)市民的各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，又能保證其擁有固有的農(nóng)村利益，這樣，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就會欣然接受、樂享其成，同時，因未給已在城鎮(zhèn)生活的人口增加負擔(dān)，未觸及城鎮(zhèn)人口的既得利益，一定程度上將會扭轉(zhuǎn)“逆市民化”、“城鎮(zhèn)排斥化”的擴大趨勢。為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鄉(xiāng)政策的對接及農(nóng)村利益不受損失，建議以政策將之固化，把農(nóng)村的集體資產(chǎn)盤活，發(fā)揮其跨越農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本門檻的杠桿作用。新的戶口簿固化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化權(quán)益主要有：

第一，固化好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口固有的“私有”農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益，如農(nóng)地上的“三權(quán)”，即承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)，宅基地的私有權(quán)和各種相關(guān)惠農(nóng)補貼。

第二，固化好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口固有的“公有”農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益?！肮小鞭r(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益主要指空置未用或閑置未開發(fā)的集體資產(chǎn)，如荒山（丘）、水面、灘涂、廢棄的工礦地、騰挪后的宅基地等。建議每個村民組注冊成立一個“農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社”，并由村民民主選舉5名負責(zé)人，代表村民負責(zé)對固有的“公有”資產(chǎn)進行分配，分配的方法采用村民股份制，即將土地和空地等資產(chǎn)進行分類，以每類資產(chǎn)的總值（或總面積）除以現(xiàn)有總?cè)丝诘贸鲆粋€均數(shù)，這個均數(shù)就作為一股，然后以家庭進行登記該家庭擁有的股數(shù)。因資產(chǎn)是固定的，但人口是變動的。因此，首先確立一個時點（如某月某日零點），像統(tǒng)計人口一樣，以這個時點來統(tǒng)計總?cè)丝冢⑶覍⑵淙丝跀?shù)固定下來，以后每5年作為一個調(diào)整周期。在一個統(tǒng)計周期內(nèi)，無論什么情況下發(fā)生的人口增減均不作調(diào)整，這樣保證在一個周期內(nèi)人口相對固定，收益相對穩(wěn)定。

第三，固化好城鄉(xiāng)對接的政策，保障流動渠道暢通。建議農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，對城鄉(xiāng)政策有差異的采用“就高不就低”的對接方式。如計劃生育政策：建議不符合單獨二胎政策的且第一胎是女孩的，可以生二胎。對于退伍軍人待遇政策、城鄉(xiāng)低保政策、社會保障政策、義務(wù)教育政策、住房保障政策等，全部以融入的城鎮(zhèn)政策為基準。

第四，固化好住房保障，鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以宅基地換取城鎮(zhèn)住房或住房補償款。如果宅基地是以集體形式整村退出集中建房安置的，在就近城鎮(zhèn)根據(jù)家庭人口數(shù)量和原居住面積，按照每人不低于35平方米的標準給予住房安置，超標準部分允許按照市場價購買。同時，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人可以通過出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓、出租等方式，按照現(xiàn)行建設(shè)用地標準，將宅基地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)村村民住宅小區(qū)建設(shè)等。如果農(nóng)村村民是單獨主動退出宅基地的，根據(jù)各地情況給予一定數(shù)額的一次性的補償或者政府予以獎勵，或采取其他手段的激勵。

第五，兜底提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。建議運用底線思維，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最低生活水平和最基本的公共需要。公共財政要關(guān)注生活困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要能及時地提供最基本的生活保障，要著重在教育、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面提供與市民同等的待遇。

第六，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的拓展空間。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)發(fā)展空間，對于就地就業(yè)的，可以在流轉(zhuǎn)經(jīng)營大戶內(nèi)就業(yè)，也可在城鎮(zhèn)開發(fā)園區(qū)做適合自己的工作，政府提供職業(yè)技能免費培訓(xùn)；給予有文化、有素質(zhì)、有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供發(fā)展空間和平臺，讓他們得到發(fā)展的機會和資源，從而實現(xiàn)自我發(fā)展。

（三）因地制宜，把控好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進方式

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項具有復(fù)雜性、長期性、階段性、差異性的系統(tǒng)工程。從我國的國情看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有多種分類，如，按照地域分類，可分為郊區(qū)與非郊區(qū)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；按照職業(yè)分類，可分為從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；按照市民化意愿強弱分類，分為強市民化、弱市民化、排斥市民化型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這里，依據(jù)現(xiàn)實情況、居住地域、職業(yè)等綜合情況，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分為失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)民工市民化、城郊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城中村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、居村（整個自然村）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等。其中，農(nóng)民工市民化具有分散性、個體化的特點；而失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城郊或城中村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化起因都是圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而導(dǎo)致的城鎮(zhèn)擴張，具有整體性、規(guī)劃性、統(tǒng)一性等特點，覆蓋到轄區(qū)內(nèi)或擴展區(qū)內(nèi)所有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，存在著居村市民化的因素，可以成建制地推進，即通過自然村莊的整體城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。因此，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化時，要結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟現(xiàn)實、意愿及城鎮(zhèn)承載力，差別對待，分類管理，因地制宜、因時制宜、因局（格局）制宜，既要解決現(xiàn)有的“個體化”推進模式下的“半城鎮(zhèn)化”問題和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半市民化”問題，又要統(tǒng)籌考慮采用“整體化”推進模式來解決“人”的城鎮(zhèn)化問題和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序地轉(zhuǎn)移。無論推進何種市民化的路徑都要有序有效地推進，避免出現(xiàn)城市貧民窟和“鄉(xiāng)村病”的后遺癥。

（四）統(tǒng)籌配套，把穩(wěn)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進格局

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項協(xié)同配套的系統(tǒng)工程，戶籍改革雖為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掃清了政策落戶城鎮(zhèn)的障礙，但并不意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就可達到預(yù)期目標，還需與其他目標和制度統(tǒng)籌配合，地方出臺配套掛鉤的實施細則，才可實現(xiàn)協(xié)同推進格局。

需與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同掛鉤的配套目標主要是：二元戶籍制度改革應(yīng)與“四化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）目標特別是新型城鎮(zhèn)化目標要緊密聯(lián)系起來。兩目標是相互推進相輔相成相得益彰的關(guān)系，戶籍新政的功能調(diào)適和角色轉(zhuǎn)換將是承擔(dān)人的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的關(guān)鍵；市民化目標應(yīng)與“四化”目標齊頭并進。

需與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同掛鉤的配套制度主要有：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——在對農(nóng)地確權(quán)、發(fā)證的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）分置”格局，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主決定是否流轉(zhuǎn)、何種方式流轉(zhuǎn)、何種價格流轉(zhuǎn)；信息管理制度——建議以居民的身份證號作為用戶名，進行完整的信息采集，以身份證號歸并專屬個人的戶口號、社會保障號、金融賬號、房屋登記號等，并進行全國數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，這將會為以后信息查詢、社保接續(xù)、補貼資金結(jié)算等帶來極大的便利；社會保障（五險一金）制度——依據(jù)“就高”原則，享受與市民同等的社會保障，做好養(yǎng)老、醫(yī)療保險的接續(xù)工作；行政體制改革及公共服務(wù)均等化制度——在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)、廉租住房、社會救助等方面與市民一視同仁，同城同待遇；財稅金融制度——理順事權(quán)關(guān)系及公共財政的責(zé)任，在稅收、金融等方面給予一定的優(yōu)惠和便利，以促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進；社會支持網(wǎng)絡(luò)——以社會支持網(wǎng)絡(luò)為起點，經(jīng)由主體選擇引導(dǎo)以及社會情境營造的路徑，構(gòu)建一個集政府部門、工作單位、社區(qū)組織、社會團體、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身社會資本于一體的完善的身份建構(gòu)支持體系和平等包容的文化與社會環(huán)境，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口理性處理市民化問題，盡快融入城鎮(zhèn)之中。

總之，戶籍新政是在適應(yīng)中國特色城鎮(zhèn)化道路的客觀規(guī)律下，中央審時度勢推出的一項促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的頂層設(shè)計方案。通過對戶籍新政的深度解析，促使戶籍管理制度社會功能的調(diào)適和功能角色的轉(zhuǎn)換，提煉出“規(guī)范有序、以人為本、因地制宜、統(tǒng)籌配套”的推進機理，并以此確立“推進基調(diào)、推進底線、推進方式、推進格局”的“四把”式的推進機制，探討出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化易于操作、便于實踐的實現(xiàn)路徑。

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