歐美金融監(jiān)管體制變遷及其啟示

吳旭

國(guó)際金融業(yè)主要存在兩種經(jīng)營(yíng)管理體制，一種是分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的體制，一種是混業(yè)經(jīng)營(yíng)、混業(yè)管理的體制。世界各國(guó)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制經(jīng)過(guò)不斷演變，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、技術(shù)等因素的變化對(duì)制度的影響，大體上經(jīng)歷了從最初的簡(jiǎn)單混合經(jīng)營(yíng)到高級(jí)的行業(yè)細(xì)分經(jīng)營(yíng)的發(fā)展邏輯。

美國(guó)金融管理體制變遷

美國(guó)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制經(jīng)歷了一個(gè)從混業(yè)到分業(yè)，再?gòu)姆謽I(yè)到更高層次混業(yè)的歷程。

自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期。1933年以前，美國(guó)的金融業(yè)鼓勵(lì)開(kāi)展自由競(jìng)爭(zhēng)。1864年的美國(guó)《國(guó)民銀行法》雖然禁止國(guó)民銀行從事證券業(yè)務(wù)，但私人銀行機(jī)構(gòu)可以既從事一般銀行業(yè)務(wù)，接受客戶存款又可以從事承銷、證券投資等一般證券業(yè)務(wù)。當(dāng)時(shí)進(jìn)入證券市場(chǎng)受限制的國(guó)民銀行，可以通過(guò)其控股子公司從事一般證券業(yè)務(wù)。

大危機(jī)后嚴(yán)格金融監(jiān)管時(shí)期。以1929年10月華爾街股市崩盤為標(biāo)志，美國(guó)金融泡沫開(kāi)始破滅，大量銀行擠兌、95%商業(yè)銀行倒閉導(dǎo)致美國(guó)金融體系幾乎癱瘓，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度備受質(zhì)疑。1933年羅斯福上臺(tái)后頒布了《格拉斯-斯蒂格爾法》，禁止商業(yè)銀行、投資銀行和保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)上相互滲透；禁止商業(yè)銀行參與投資銀行業(yè)務(wù)，特別是證券承銷和自營(yíng)業(yè)務(wù)，同時(shí)禁止商業(yè)銀行與證券機(jī)構(gòu)聯(lián)營(yíng)或人員相互兼職；規(guī)定商業(yè)銀行從證券市場(chǎng)獲得的收益不得超過(guò)總收入的10%，使得大多數(shù)商業(yè)銀行被迫退出股市。隨后，美國(guó)又相繼頒布了《1934年證券交易法》、《投資公司法》等一系列法案，逐步強(qiáng)化了金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。另外，建立了證券業(yè)最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦證券交易委員會(huì)（SEC）。美國(guó)聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)如美聯(lián)儲(chǔ)與SEC等與各州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)監(jiān)管金融行業(yè)的只能，美國(guó)步入嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管時(shí)代。

再次放松金融監(jiān)管時(shí)期。分業(yè)制度雖然在一定程度上穩(wěn)定了金融秩序，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和金融環(huán)境變遷，分業(yè)制度面臨諸多挑戰(zhàn)：首先，1973年布雷頓森林體系崩潰引起全球金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，兩次石油危機(jī)使美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入滯脹：高失業(yè)率伴隨著高通貨膨脹率。凱恩斯主義受到質(zhì)疑，崇尚經(jīng)濟(jì)自由主義的貨幣學(xué)派逐漸占領(lǐng)上風(fēng)；其次，以德國(guó)為代表的歐洲國(guó)家商人銀行全面金融業(yè)務(wù)對(duì)美國(guó)金融分業(yè)制度形成一定沖擊；再次，銀行和證券公司越來(lái)越多地運(yùn)用金融工具創(chuàng)新來(lái)規(guī)避法律限制，對(duì)分業(yè)監(jiān)管體制提出新的挑戰(zhàn)；最后，金融自由化浪潮及計(jì)算機(jī)通訊技術(shù)的迅速發(fā)展，使全球資本流動(dòng)更加頻繁?；谏鲜鲈颍绹?guó)聯(lián)邦政府采取了一系列放松金融管制的措施，如《1980年存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法》等。1999年11月頒布的《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，徹底打破了銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)之間的界限，允許商業(yè)銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險(xiǎn)在內(nèi)的全面金融服務(wù)，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

審慎金融監(jiān)管時(shí)期。2007年的次貸危機(jī)給美國(guó)經(jīng)濟(jì)及全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重的打擊。次貸危機(jī)始于金融領(lǐng)域，最終擴(kuò)散至實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)危機(jī)。為了防止危機(jī)進(jìn)一步惡化、穩(wěn)定美國(guó)金融系統(tǒng)，2010年7月21日，奧巴馬簽署金融監(jiān)管改革法案《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，重新界定了四大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，明確由美聯(lián)儲(chǔ)作為美國(guó)金融監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)銀行的資本要求；加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；加大對(duì)金融衍生產(chǎn)品監(jiān)管力度；加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者及投資者保護(hù)。從此美國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)入審慎金融監(jiān)管時(shí)期。這部法案對(duì)美國(guó)金融業(yè)、金融監(jiān)管系統(tǒng)以及全球金融監(jiān)管發(fā)展趨勢(shì)帶來(lái)空前的影響。

英國(guó)金融管理體制變遷

英國(guó)過(guò)去一直實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理，商業(yè)銀行和投資銀行分離。英格蘭銀行作為中央銀行對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，非銀行金融機(jī)構(gòu)分別由特定的九個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。20世紀(jì)70年代，隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)程度深化，英國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到分業(yè)監(jiān)管體系的缺陷，于1971年開(kāi)始放松管制，鼓勵(lì)銀行業(yè)參與更多業(yè)務(wù)領(lǐng)域。1986年10月，英國(guó)進(jìn)行了史稱“大爆炸”的金融改革，廢除商業(yè)銀行對(duì)證券投資的限制。1998年7月，《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》公布，由金融服務(wù)局FSA代替原來(lái)英格蘭銀行對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)也將原來(lái)九個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能承接過(guò)來(lái)，對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。至此英國(guó)實(shí)行完全的混業(yè)管理。

次貸危機(jī)爆發(fā)后，英國(guó)對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了深刻反思。針對(duì)英國(guó)金融市場(chǎng)效率低下、難以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，政府決定將金融服務(wù)局FSA進(jìn)行拆分，將金融監(jiān)管權(quán)力重新劃分到英格蘭銀行的職能中。立法層面，先后出臺(tái)了《2009銀行法案》、《2010金融服務(wù)法》、《衍生品交易市場(chǎng)改革方案》、《金融監(jiān)管改革法案》、《金融監(jiān)管新框架：建立更強(qiáng)大系統(tǒng)》等一系列法律將改革方案予以法治化。2013年4月，金融服務(wù)局FSA完成拆分，由英格蘭銀行統(tǒng)一監(jiān)管英國(guó)的金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了英格蘭銀行的最高監(jiān)管權(quán)。在英格蘭銀行下設(shè)審慎監(jiān)管局PRA負(fù)責(zé)銀行、投資銀行、保險(xiǎn)等2000多家金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。同時(shí)，在英格蘭銀行董事會(huì)下設(shè)金融政策委員會(huì)FPC，負(fù)責(zé)整個(gè)金融體系的安全性和穩(wěn)定性評(píng)估。

歐盟金融管理體制變遷

歐盟的金融監(jiān)管分為三個(gè)層次：最高層歐盟委員會(huì)，負(fù)責(zé)金融法律、法規(guī)的制定；中間層歐洲中央銀行，負(fù)責(zé)歐元區(qū)貨幣政策的制定和執(zhí)行；最底層歐盟各成員國(guó)內(nèi)部的監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

次貸危機(jī)爆發(fā)后，歐盟認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有監(jiān)管體系并不足以防范及化解系統(tǒng)性危機(jī)。鑒于此，歐盟發(fā)布了一系列監(jiān)管改革文件，如2008年4月簽署了旨在解決跨國(guó)金融危機(jī)問(wèn)題的《諒解備忘錄》；2009年6月歐盟理事會(huì)通過(guò)的《歐盟金融監(jiān)管體系改革》；2010年9月歐洲會(huì)議通過(guò)的《泛歐金融監(jiān)管法案》；2010年10月歐洲議會(huì)初步批準(zhǔn)的《對(duì)沖基金監(jiān)管草案》等。

這些改革措施主要包括：《歐盟金融監(jiān)管體系改革》提出將宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管結(jié)合起來(lái)。2010年9月22日歐洲議會(huì)決定成立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)（ESRB），負(fù)責(zé)監(jiān)控和預(yù)警歐洲經(jīng)濟(jì)中的金融風(fēng)險(xiǎn)；歐洲中央銀行地位加強(qiáng)，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；加強(qiáng)成員國(guó)之間的金融監(jiān)管合作協(xié)調(diào)機(jī)制；2011年，歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)（ESFS）建立，旨在為歐洲金融業(yè)提供優(yōu)良金融環(huán)境，避免發(fā)生大規(guī)模金融危機(jī)。

我國(guó)的金融監(jiān)管體制變遷

我國(guó)金融監(jiān)管體制改革是伴隨著我國(guó)金融業(yè)發(fā)展逐步進(jìn)行的，總體上分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的金融監(jiān)管體制、統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)期的金融監(jiān)管體制、分業(yè)監(jiān)管時(shí)期的金融監(jiān)管體制三個(gè)階段。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的金融監(jiān)管體制（1948～1978年）。我國(guó)在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下建立并實(shí)行了高度集中統(tǒng)一的“大一統(tǒng)”金融體制。

統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)期的金融監(jiān)管體制（1978～1992年）。1978年我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行銀行體系改革，到1984年基本形成二級(jí)銀行體制，即：中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能，各專業(yè)銀行在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展業(yè)務(wù)。20世紀(jì)80年代中期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和金融改革的深化，我國(guó)建立了一大批非銀行金融機(jī)構(gòu)；開(kāi)放了貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)；推行了專業(yè)銀行的企業(yè)化改革。1986年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》進(jìn)一步明確了中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職能，對(duì)金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

分業(yè)監(jiān)管時(shí)期的金融監(jiān)管體制（1992至今）。1990年11月26日和1990年12月1日，滬深交易所相繼成立。1992年10月，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)成立，標(biāo)志著中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制形成。1993年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》明確提出銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)管理，從而確立了我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制。1995年3月，《中國(guó)人民銀行法》頒布，確立了中國(guó)人民銀行作為中央銀行的職能。隨后，《商業(yè)銀行法》、《證券法》等一系列法律的頒布實(shí)施，明確了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的模式。監(jiān)管體系上，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)先后從中國(guó)人民銀行分離出來(lái)，分別承擔(dān)證券、銀行及保險(xiǎn)監(jiān)管職能，構(gòu)成了我國(guó)“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體系。

從實(shí)踐情況看，我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，在我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)育、制度建設(shè)及監(jiān)管體系還不十分健全的情況下，有存在的必然性和合理性，總體上是利大于弊的。這一監(jiān)管模式適合我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融體系，為我國(guó)金融業(yè)各金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了良好的金融環(huán)境，也為我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展提供了有力保障。但是也應(yīng)看到，隨著我國(guó)金融綜合經(jīng)營(yíng)和金融創(chuàng)新的發(fā)展、人民幣國(guó)際化程度的提高、互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入金融領(lǐng)域，現(xiàn)行金融監(jiān)管體制與金融發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題日益突出：存在監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。在分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管部門僅對(duì)各自監(jiān)管領(lǐng)域下的特定的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于跨行業(yè)金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，缺乏相關(guān)法律制度和職能的嚴(yán)格定位，導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管真空；阻礙金融創(chuàng)新。我國(guó)對(duì)金融業(yè)的嚴(yán)格限制、融資及投資渠道的缺乏及傳統(tǒng)單調(diào)的業(yè)務(wù)品種，使得具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及套期保值功能的金融產(chǎn)品及衍生工具無(wú)法在市場(chǎng)上存在，影響了金融市場(chǎng)發(fā)展的深度廣度和市場(chǎng)主體的運(yùn)作決策；缺乏規(guī)范的監(jiān)管信息共享機(jī)制。我國(guó)金融監(jiān)管的信息系統(tǒng)尚處于分割、低效、失真的狀態(tài)。一方面一行三會(huì)的監(jiān)管信息共享系統(tǒng)尚未建立；另一方面監(jiān)管信息報(bào)送制度難以落實(shí)，各部門向監(jiān)管對(duì)象提取監(jiān)管數(shù)據(jù)，存在重復(fù)提取和無(wú)效提取的問(wèn)題，不僅導(dǎo)致監(jiān)管重疊，基礎(chǔ)設(shè)施分散，增加了金融監(jiān)管的整體成本，而且影響了金融市場(chǎng)的統(tǒng)一互聯(lián)和金融資源的有效配置。

對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)金融體制建立從1978年改革開(kāi)放至今三十余年，同美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，金融監(jiān)管體系需要更多的改進(jìn)。

正確處理金融創(chuàng)新與監(jiān)管關(guān)系。金融創(chuàng)新是金融體系發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，是金融市場(chǎng)快速發(fā)展的助推器。金融創(chuàng)新為消費(fèi)者提供了更加豐富的產(chǎn)品和服務(wù)，使市場(chǎng)交易更有效率。然而金融創(chuàng)新同時(shí)是把雙刃劍，在帶來(lái)收益的同時(shí)，也帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)正處于金融市場(chǎng)加速發(fā)展期，美國(guó)次貸危機(jī)使我國(guó)對(duì)金融發(fā)展重新審視，但不能因噎廢食，禁止金融創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施為其提供高效有序的金融市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)也增大金融創(chuàng)新品種的監(jiān)管力度。

加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者及投資者保護(hù)。我國(guó)金融業(yè)迅速發(fā)展的今天，金融產(chǎn)品種類之多、創(chuàng)新之快、結(jié)構(gòu)之復(fù)雜，不是普通的金融消費(fèi)者可以全面了解和掌握的。金融市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱、欺詐行為、內(nèi)幕交易等行為屢見(jiàn)不鮮。因此，針對(duì)金融消費(fèi)者和投資者保護(hù)立法，維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益作為金融監(jiān)管的目標(biāo)之一，是保證金融市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi)的基本前提。在立法進(jìn)一步完善的同時(shí)，為保護(hù)投資者與消費(fèi)者的權(quán)益，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)可設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)部門。一方面，加大對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，解決道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；另一方面，提高消費(fèi)者與投資者維權(quán)意識(shí)，通過(guò)合法途徑保護(hù)自身權(quán)益。

增強(qiáng)中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職能。美國(guó)金融監(jiān)管改革將美聯(lián)儲(chǔ)地位進(jìn)一步加強(qiáng)，使其成為監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)，使美國(guó)監(jiān)管模式真正發(fā)展為傘形監(jiān)管模式。隨著經(jīng)濟(jì)金融的深入發(fā)展，目前我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的模式，已經(jīng)難以做到風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋，存在著金融監(jiān)管空白。四個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互之間是平級(jí)機(jī)構(gòu)，相互之間都不存在約束力。當(dāng)出現(xiàn)金融監(jiān)管邊界模糊的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管不協(xié)調(diào)、監(jiān)管缺失，容易形成金融監(jiān)管空白，缺乏對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范。因此，有必要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮央行在金融監(jiān)管中的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職能。

促進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管分工協(xié)調(diào)。從我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，把防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定運(yùn)行作為監(jiān)管的基本目標(biāo)，促進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管分工協(xié)調(diào)。（1）明確央行行使最高監(jiān)管權(quán)，負(fù)責(zé)防范和化解全局性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；（2）“三會(huì)”繼續(xù)存續(xù)對(duì)微觀業(yè)務(wù)領(lǐng)域行使監(jiān)管職能，著力提高監(jiān)管水平；（3）明確地方政府承擔(dān)一部分地方金融活動(dòng)的監(jiān)管職能，如對(duì)小貸公司、擔(dān)保公司的監(jiān)管。通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、調(diào)整“一行三會(huì)”的職能、整合監(jiān)管資源，建成由中央銀行主導(dǎo)的，各監(jiān)管部門分工合理、內(nèi)部協(xié)調(diào)、覆蓋全面、反應(yīng)迅速、處置穩(wěn)妥的宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的金融監(jiān)管體系，確保我國(guó)不發(fā)生系統(tǒng)性、大規(guī)模深度金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）