深化城市社會(huì)治理公共權(quán)力體制改革路徑探析

□ 程慧棟

深化城市社會(huì)治理公共權(quán)力體制改革路徑探析

□ 程慧棟

公共權(quán)力（或稱為行政權(quán)力）主要是指在社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)中，政府及有關(guān)部門賴以處理各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的權(quán)力。正如金太軍在《公共權(quán)力與公共福利保》一文中所指出，“其基本功能之一在于維持、調(diào)整或發(fā)展整個(gè)社會(huì)生活的基本秩序，使社會(huì)免于瓦解?！蓖瑫r(shí)，政府公共權(quán)力具有雙重屬性，因?yàn)椤罢矙?quán)力既承擔(dān)著政治職能，又擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)公共事務(wù)的職能?！边@體現(xiàn)了公共權(quán)力的廣泛性與公共性。從根本上來(lái)說(shuō)，公共權(quán)力的所有者是社會(huì)公眾，政府僅僅是公共權(quán)力的代表者和行使者。也就是說(shuō)，政府的公共權(quán)力需要受到法律與制度的規(guī)范與制約，需要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督與約束。然而，當(dāng)前我國(guó)政府在行使社會(huì)治理公共權(quán)力的過(guò)程中，依舊存在著諸多問(wèn)題，制約著公共權(quán)力的效益，影響著公眾對(duì)公共權(quán)力的認(rèn)可。因此，深化城市社會(huì)治理公共權(quán)力體制改革成為了提升城市社會(huì)治理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

轉(zhuǎn)變政府職能，提升公共權(quán)力效益

轉(zhuǎn)變政府職能是深化城市社會(huì)治理公共權(quán)力、提升公共權(quán)力效益的重要內(nèi)容。政府作為公共權(quán)力的重要執(zhí)行者，其權(quán)力的合法性和合理性主要來(lái)自法律和制度所規(guī)定的政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型和責(zé)任型政府意味著公共權(quán)力行使理念以及方式的轉(zhuǎn)型。也就是說(shuō)，政府履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能的過(guò)程事實(shí)上就是行使公共權(quán)力的過(guò)程。因此，社會(huì)治理水平的高低在很大程度上取決于政府職能的界定是否準(zhǔn)確，政府職能的履行是否到位。概括來(lái)看，轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共權(quán)力效益可以從如下幾方面著手：

第一，樹立“以人為本”的服務(wù)意識(shí)，推進(jìn)“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。構(gòu)建服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的核心目標(biāo)。服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)是政府以滿足人們的基本需求以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，努力為人們提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，如搭建政府社會(huì)公共事務(wù)綜合服務(wù)平臺(tái)，提升公共服務(wù)質(zhì)量和供給，深化行政審批制度改革，提升政府服務(wù)的規(guī)范化、程序化。

第二，明確界定不同社會(huì)治理主體的職責(zé)界限。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)組織以及社會(huì)大眾等其他社會(huì)治理主體的積極性和主動(dòng)性，有序引導(dǎo)其他社會(huì)治理主體參與社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)，逐步推進(jìn)政府由“全能—包攬型”向“有限—外包型”轉(zhuǎn)變，確保社會(huì)組織能夠有效承接政府轉(zhuǎn)移出的部分公共事務(wù)管理職能，避免出現(xiàn)政府職能缺位現(xiàn)象。

第三，堅(jiān)持依法行政，以法律形式保障政府職能的轉(zhuǎn)變。法律作為最具權(quán)威的行為規(guī)范和行為導(dǎo)向，有利于確保政府職能轉(zhuǎn)變的規(guī)范性和持續(xù)性。因此，政府職能轉(zhuǎn)變必須以相關(guān)法律法規(guī)為基本依據(jù)和主要保障，要堅(jiān)持“職能法定”的基本原則，出臺(tái)有針對(duì)性的法律法規(guī)，避免政府職能轉(zhuǎn)變的主觀性和隨意性；要堅(jiān)持法治思維和法治方式，規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)變的基本程序、內(nèi)容，確保政府職能轉(zhuǎn)變能夠在合法的范圍內(nèi)展開；要全面加強(qiáng)依法行政建設(shè)，規(guī)范行政權(quán)力的有效運(yùn)行，保障行政決策的規(guī)范化、科學(xué)化、法治化，推進(jìn)政府依法治理、依法辦事。

第四，構(gòu)建全方位的政府職能績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。評(píng)估社會(huì)治理的成就和不足，發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，引導(dǎo)社會(huì)治理的改革方向，努力推進(jìn)績(jī)效評(píng)估由單一的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指標(biāo)向多維的經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)量指標(biāo)轉(zhuǎn)變，避免政府單一的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略了社會(huì)發(fā)展的重要性。如適當(dāng)加大生活滿意度、社會(huì)公平度等指標(biāo)的比例，提升政府對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的重視度。

培育和發(fā)展社會(huì)組織，有效制衡政府公共權(quán)力

傳統(tǒng)的社會(huì)治理公共權(quán)力結(jié)構(gòu)屬于層級(jí)性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府公共權(quán)力占有絕對(duì)支配地位，公共權(quán)力的執(zhí)行方向是自上而下的。這一權(quán)力結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用。因此，社會(huì)治理公共權(quán)力改革的核心就是培育出能夠有效制衡政府公共權(quán)力的社會(huì)力量，逐步構(gòu)建出多中心的立體化網(wǎng)絡(luò)型權(quán)力結(jié)構(gòu)。而社會(huì)組織作為社會(huì)力量的重要代表，在制衡政府公共權(quán)力方面較市場(chǎng)以及社會(huì)公眾具有獨(dú)特的作用。所以說(shuō)，深化社會(huì)治理公共權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是壯大和培育一批具有話語(yǔ)權(quán)的社會(huì)組織，從而保障其能夠有效參與社會(huì)公共事務(wù)、影響政府決策及執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，需要從如下幾方面著手：

第一，加大對(duì)社會(huì)組織的孵化、培訓(xùn)力度，積極推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，提升社會(huì)組織的參與能力。社會(huì)組織與政府公共權(quán)力之間不是相互對(duì)抗的關(guān)系，而是相互支持的關(guān)系。因此，要想提升公共權(quán)力效益，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，就必須實(shí)現(xiàn)政府公共權(quán)力與社會(huì)組織的協(xié)同互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

第二，清晰界定政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，明確社會(huì)組織的主體地位，賦予社會(huì)組織更多的社會(huì)參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)組織的功能作用。政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系不是上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的縱向關(guān)系，而是相互配合、相互支持的橫向關(guān)系。因此，在社會(huì)治理領(lǐng)域，要正確處理政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，尊重社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性，避免政府公共權(quán)力過(guò)度滲透到社會(huì)組織的日常實(shí)踐中。

第三，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理。社會(huì)組織的培育和發(fā)展不僅需要政府的政策支持，同時(shí)也需要政府的有效監(jiān)督。為了有效扭轉(zhuǎn)這一局面，政府需要發(fā)揮其監(jiān)督管理職能，推進(jìn)“管制型”模式向“服務(wù)型”模式的轉(zhuǎn)型，提升其為社會(huì)組織服務(wù)的意識(shí)和水平。具體來(lái)說(shuō)，如積極推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革，改變過(guò)去的“雙重”管理格局，避免出現(xiàn)業(yè)務(wù)主管單位與登記管理單位之間的相互推諉，以致出現(xiàn)管理“空白”；分類管理社會(huì)組織，逐步降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，尤其要鼓勵(lì)和支持公益性社會(huì)組織的培育和發(fā)展；構(gòu)建多維度、全方位的社會(huì)組織考評(píng)體系，發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評(píng)估功能。

建立健全公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督管理

社會(huì)治理公共權(quán)力的有效行使離不開政府的自我監(jiān)督和社會(huì)的外部監(jiān)督。因此，深化公共權(quán)力改革，提升公共權(quán)力效益，需要進(jìn)一步建立健全社會(huì)治理公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政府決策與政策執(zhí)行的監(jiān)督管理。

第一，搭建社會(huì)組織、市場(chǎng)、社會(huì)公眾等社會(huì)治理主體與政府的溝通交流平臺(tái)。公共權(quán)力的監(jiān)督制約需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，需要有效搜集民眾反饋意見。因此，強(qiáng)化對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督管理，需要搭建不同社會(huì)治理主體之間的交流平臺(tái)。具體來(lái)說(shuō)，如建立社會(huì)治理公共事務(wù)溝通網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，強(qiáng)化不同社會(huì)治理主體之間的溝通交流，借助社會(huì)力量來(lái)強(qiáng)化對(duì)政府公共權(quán)力的監(jiān)督管理。

第二，完善公共權(quán)力監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制約的程序化、法律化、規(guī)范化。公共權(quán)力的監(jiān)督離不開法律的支撐。因此，強(qiáng)化公共權(quán)力監(jiān)督，需要進(jìn)一步建立健全法律體系。具體來(lái)說(shuō)，如進(jìn)一步規(guī)范和公開監(jiān)督程序，保障監(jiān)督權(quán)的有效使用，避免公共權(quán)力運(yùn)行的隨意性和偏離性；依據(jù)監(jiān)督對(duì)象以及監(jiān)督內(nèi)容的不同，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，保障監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。

第三，綜合運(yùn)用法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。法律作為一種強(qiáng)制性的監(jiān)督力量，在制約公共權(quán)力方面發(fā)揮著重要作用。但單純的依賴法律監(jiān)督不僅成效不高，而且成本較高。因此，在強(qiáng)化法律監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)該有效結(jié)合行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督，最大限度實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的全面、有效監(jiān)督。

強(qiáng)化人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障公共權(quán)力實(shí)施

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的一項(xiàng)根本政治制度，體現(xiàn)了我國(guó)民主化的廣泛性和有效性。因此，要深化城市社會(huì)治理公共權(quán)力體制改革，需要充分發(fā)揮人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的作用，保障最廣大人民群眾的合法權(quán)益。

第一，強(qiáng)化人大的立法功能。以制度、法律形式進(jìn)一步保障人大立法工作的順利開展，高度重視、審議優(yōu)化人大提交的法規(guī)草案，提升人大的立法水平；建立健全人大立法機(jī)制，主要包括立法前論證和立法后評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)人大立法的科學(xué)化、民主化、可操作化。

第二，強(qiáng)化人大的監(jiān)督功能。進(jìn)一步建立健全人大監(jiān)督機(jī)制體系，建立事前、事中、事后跟蹤監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化和具體化，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)以及行政規(guī)章的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)行政體制改革以及行政職能的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算以及執(zhí)行的審計(jì)、跟蹤監(jiān)督。進(jìn)一步創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，拓寬人大監(jiān)督渠道，提升人大監(jiān)督效能。將法律監(jiān)督、工作監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)；進(jìn)一步大力宣傳法治精神，提升法律意識(shí)，強(qiáng)化人大代表的監(jiān)督管理職責(zé)；加大對(duì)人大代表的培訓(xùn)，提升人大代表的監(jiān)督意識(shí)和能力。

（作者系湖北省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所湖北省現(xiàn)代社會(huì)治理體系研究中心助理研究員）

責(zé)任編輯：宋瀟