地方性立法應(yīng)力求“務(wù)實(shí)管用”

地方立法要滿足于公眾“希望能夠制定出‘務(wù)實(shí)管用的地方性法規(guī)”的這種期待，實(shí)際上與地方性立法的“一破”“一立”有關(guān)。這“一破”，就是地方性立法要力避“大而全”，就要打破“大而全”的循矩。而這“一立”，當(dāng)然就與“地方性立法要力求‘務(wù)實(shí)管用，就必須立‘務(wù)實(shí)管用之法”有關(guān)了。

為何地方性立法要打破“大而全”的循矩呢？

我們知道，根據(jù)修改后的立法法，制定地方性法規(guī)的權(quán)力下放到“設(shè)區(qū)的市”，原來只有49個(gè)“較大的市”才擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，一下即擴(kuò)展到了284個(gè)“設(shè)區(qū)的市”的規(guī)模。而這個(gè)地方性立法“擴(kuò)展化”的趨勢，顯然與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然勢態(tài)密切相關(guān)。

改革開放以來，由于各地發(fā)展不平衡、有差異的特點(diǎn)愈來愈明顯，而在通過中央統(tǒng)一立法對其差異性予以治理似乎不太可能的前提下，中央在此次立法法修改前的數(shù)次調(diào)整與地方立法的關(guān)系，就是著眼于立法必須“既保證中央的同一性，又充分調(diào)動(dòng)地方積極性”的這個(gè)原則。如1979年地方組織法賦予省級人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力和1982年、1986年兩次修改地方組織法賦予省會(huì)市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)草案和地方性法規(guī)的權(quán)力，才使具體包括內(nèi)地27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的27個(gè)省會(huì)城市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的18個(gè)較大的市等共49個(gè)城市有了地方立法權(quán)。雖這49個(gè)具有地方立法權(quán)的“較大的市”前期立法經(jīng)驗(yàn)和成效證明了立法權(quán)是地方改革發(fā)展的制度競爭力，但其立法過程中存在的一些地方重復(fù)上位法、與上位法沖突、地方特色不明顯等立法資源浪費(fèi)、立法體系混亂等問題也不同程度地存在。如一些地方為充分利用其地方立法權(quán)，把以往限行、限購等多是以地方規(guī)范性文件形式出現(xiàn)的政策舉措法規(guī)化，從而使其成為地方領(lǐng)導(dǎo)的意志體現(xiàn)和謀利工具，而非公民權(quán)利的彰顯。又如，一些地方在其制定的公共廁所管理法規(guī)中，甚至列出了諸如“公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于兩只”等“雷人”條款，不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，而且還嚴(yán)重傷害了法治的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。鑒此，在修改后的立法法授予的地方立法權(quán)從49個(gè)“較大的市”一下擴(kuò)展到284個(gè)“設(shè)區(qū)的市”的規(guī)模之后，人們對以前曾在地方立法過程中出現(xiàn)過的“大而全”現(xiàn)象有了更多擔(dān)憂即在所難免。因?yàn)椋m然此次授予的地方立法權(quán)，僅有三個(gè)方面的地方立法事項(xiàng)，但其中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這一項(xiàng)，很可能涉及地方借機(jī)將戶籍、教育、計(jì)生、就業(yè)、社保等多方面內(nèi)容都“裝”進(jìn)去，而使此次授予的地方性立法成為“一個(gè)什么都可以往里裝的筐”。故此，打破地方性立法“大而全”的循矩，即顯得確實(shí)重要。

何以打破地方性立法“大而全”的循矩呢？

其一，有必要通過重視公權(quán)的規(guī)范來打破。即地方在擁有立法權(quán)之后，首要考慮的即應(yīng)是如何立良法的這個(gè)問題。由于該問題涉及立法如何提高質(zhì)量、把握重點(diǎn)和注重其合法性、針對性、可行性、科學(xué)性等諸多方面，故而有必要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大社會(huì)有序參與、公眾暢通參與、專家學(xué)者通過充分辯論參與等多個(gè)民主參與的渠道，以使不同利益群體都能通過充分表達(dá)自己意見和訴求，而最終實(shí)現(xiàn)地方的開門立法、科學(xué)立法之愿[1]。

其二，有必要通過注重地方特色來打破。即地方立法在其選題上一定要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)。也就是說，地方立法，其項(xiàng)目不要貪大求全，而要盡量做到一事一法。為此，即不僅應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際精挑細(xì)選具有地方特色的立法項(xiàng)目，并使其所選的立法項(xiàng)目在本地能管用、能解決實(shí)際問題，而且還要在制定具有地方特色的法規(guī)過程中注重提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性。也就是做到對所立之法，有幾條就寫幾條，每條都要寫精寫細(xì)，都要在管用的幾條上下工夫，以增強(qiáng)其可執(zhí)行性。同時(shí)，在制定其具有地方特色的法規(guī)過程中，還要處理好成本與效益、穩(wěn)定與變動(dòng)、現(xiàn)實(shí)與前瞻的關(guān)系[2]。

其三，有必要通過防止部門利益法制化傾向來打破。即地方立法要始終以人為本，立法為民，務(wù)必從過去注重“立權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暋傲⒇?zé)”，務(wù)必從過去注重維護(hù)公權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾曇?guī)范公權(quán)、保障私權(quán)、尊重人權(quán)，以期從根本上打破地方立法的“大而全”[3]。

其四，有必要通過“三公“原則來打破。即在地方立法的整個(gè)過程中，要始終堅(jiān)持貫穿公正、公平、公開的立法原則，并建立健全相應(yīng)完善的立法機(jī)制，不斷提高地方公眾參與地方立法的廣度和深度[4]。同時(shí)，要堅(jiān)持地方立法的正確導(dǎo)向，立足于解決地方執(zhí)法工作中的問題，減少綜合性立法，以此力避“大而全”“小而全”的立法。

當(dāng)然，在此還特別值得一提的是，地方性立法并非僅為打破“大而全”的循矩，而力求立“務(wù)實(shí)管用”之法才是其立法的最終目的。

地方性立法何以才能“務(wù)實(shí)管用”呢？

第一，地方性立法要“務(wù)實(shí)管用”，就必須科學(xué)編制立法計(jì)劃和規(guī)劃。為此，即應(yīng)做到：一是有必要在深入調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，廣泛征集本地群眾、各相關(guān)部門和專家學(xué)者對立法建議項(xiàng)目的意見，為科學(xué)編制年度立法計(jì)劃和五年立法規(guī)劃奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。二是確定地方立法項(xiàng)目一定要“圍繞中心，服務(wù)大局”，一定要與當(dāng)?shù)攸h委中心工作相結(jié)合，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局相吻合，與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娖诖嗥鹾蟍5]。為此，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)就要著眼于本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題，著力于優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)新社會(huì)治理、改進(jìn)公共服務(wù)、維護(hù)群眾利益等方面，對申報(bào)和征集的立法建議項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真的、反復(fù)的、嚴(yán)格的篩選論證，在此基礎(chǔ)上編制本地的年度立法計(jì)劃和五年立法規(guī)劃。三是編制立法計(jì)劃和規(guī)劃，有必要堅(jiān)持寧可“把盤子定小一點(diǎn)”，也要具有針對性，也要立足于解決真問題。

第二，地方性立法要“務(wù)實(shí)管用”，就必須堅(jiān)持質(zhì)量至上。為此，就有必要突出“十個(gè)注重”：一是要注重依法依規(guī)。即應(yīng)嚴(yán)格按照立法法的規(guī)定、立法技術(shù)規(guī)范的要求開展立法工作，既體現(xiàn)法制的統(tǒng)一性，又突出地方特色。二是注重調(diào)查研究。即應(yīng)針對每部法規(guī)要解決的主要問題，深入調(diào)研，既借鑒他山之石，又立足本地實(shí)際，確保法規(guī)的可行性和可操作性。三是注重主導(dǎo)作用。即應(yīng)充分發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員、法制委員會(huì)、法工委及相關(guān)工委的主導(dǎo)作用，形成合力。四是注重協(xié)調(diào)溝通。即應(yīng)加強(qiáng)與政府法制辦、政府相關(guān)職能部門的聯(lián)系，共同做好立法基礎(chǔ)工作。五是注重公開透明。即應(yīng)充分利用媒體網(wǎng)絡(luò)等形式，公開征求專家學(xué)者、立法顧問、基層人大、廣大公眾、社會(huì)各界的意見建議[6]。六是注重爭取支持。即應(yīng)主動(dòng)爭取上級人大及其常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，確保立法質(zhì)量。七是注重科學(xué)論證。即應(yīng)通過及時(shí)召開地方立法論證會(huì)，就其立法項(xiàng)目的合法性、科學(xué)性、合理性和可行性進(jìn)行充分論證和認(rèn)真研究，為科學(xué)制定法規(guī)提供依據(jù)。八是注重認(rèn)真審議。即應(yīng)通過提前印送法規(guī)草案及相關(guān)說明、參閱資料給常委會(huì)組成人員，以便其在正式審議前有充足的時(shí)間了解、熟悉法規(guī)內(nèi)容，提出有針對性的審議意見，從而促進(jìn)地方法規(guī)質(zhì)量的不斷提高。九是注重精細(xì)化。即地方性立法要切實(shí)做到精致縝密、精雕細(xì)刻。為此，在地方立法體例上就要堅(jiān)持需要幾條就制定幾條，以使其法規(guī)條款更加準(zhǔn)確、精練、規(guī)范。十是注重立、改、廢。即地方性立法要注重與其法規(guī)的立、改、廢工作相結(jié)合，就要既注重著力提高立法質(zhì)量，又要根據(jù)法規(guī)在本地的實(shí)施情況綜合運(yùn)用修改、廢止等多種形式，以此促進(jìn)各項(xiàng)相關(guān)法治制度的相互銜接和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

第三，地方性立法要“務(wù)實(shí)管用”，就必須建立健全相應(yīng)的“良法善治”監(jiān)督工作機(jī)制。為此，即有必要做到：一是在逐步拓展地方法規(guī)的立項(xiàng)、起草、論證評估、審議等基礎(chǔ)上，還有必要進(jìn)一步創(chuàng)造條件讓民眾和專家參與在其法規(guī)生效實(shí)施后的具體執(zhí)行過程中的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)有悖上位法或出現(xiàn)損害公民權(quán)利等問題時(shí)，即應(yīng)通過有效反饋渠道及時(shí)向設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)提出審查或修改建議。其間，還有必要引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督中最重要的元素即輿論監(jiān)督的參與。由于真正的輿論監(jiān)督是客觀而又實(shí)事求是的，因而其在很大程度上代表了群眾的監(jiān)督，所以這種監(jiān)督對地方立法的“有權(quán)任性”更能形成比較有效的制約。二是有必要強(qiáng)化全國和省級人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法的監(jiān)督力度。根據(jù)憲法，相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)地方所制定的地方性法規(guī)和上位法相沖突，經(jīng)過上級人大常委會(huì)審查后，可以退回去，地方性法規(guī)因此就不能生效。但是，在實(shí)際操作中，這套機(jī)制很少發(fā)揮作用。在擴(kuò)大地方立法權(quán)后，如果備案審查機(jī)制得不到切實(shí)執(zhí)行，必然造成立法損失。故此，為切實(shí)保障地方設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)立法的質(zhì)量，建議省級人大常委會(huì)不僅應(yīng)嚴(yán)格遵循修改后的立法法設(shè)置的“限制立法權(quán)限，僅在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等幾類事項(xiàng)上有立法權(quán)；必須遵守不抵觸原則，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，不得與國家的法律、行政法規(guī)包括所在省的地方性法規(guī)相抵觸”等幾道防線，依法審查和批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)，而且全國人大常委會(huì)和國務(wù)院還應(yīng)根據(jù)立法法的規(guī)定，在備案審查已經(jīng)省級人大常委會(huì)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)時(shí)，同樣有必要嚴(yán)格依法予以合法性審查。即全國人大常委會(huì)和國務(wù)院在審查設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)時(shí)，發(fā)現(xiàn)有違法情況的，同樣要依照法律的規(guī)定予以糾正，堅(jiān)決遏制地方用合法外衣?lián)p害百姓利益的不良立法傾向的發(fā)生，以促使地方立法真正能實(shí)現(xiàn)“良法善治”[7]。

注釋：

[1][2][3][4][5][6][7]翟峰：《地方性環(huán)保立法要把握好一破一立》，載《中國環(huán)境報(bào)》2015年8月25日。

（作者系四川省人大代表、四川省廣元市人大常委會(huì)專職常委）