運(yùn)用行政法基本原則審查行政規(guī)范性文件

于金惠

對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律賦予各級(jí)人大的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，是健全法律實(shí)施和監(jiān)督制度的重要手段。監(jiān)督法中專設(shè)了規(guī)范性文件備案審查一章，規(guī)范和指引各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)“規(guī)范性文件備案審查”的工作。近期黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確指出，要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把備案審查工作提高到了一個(gè)新的歷史地位。

實(shí)際工作中各級(jí)人大及其常委會(huì)審查對(duì)象絕大多數(shù)為各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，做好對(duì)行政規(guī)范性文件的備案審查，是做好備案審查工作的重中之重。

對(duì)于行政規(guī)范性文件，按照監(jiān)督法的規(guī)定，有以下幾種不適當(dāng)情形時(shí)可以撤銷：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的?？梢钥闯?，監(jiān)督法對(duì)規(guī)范性文件合法性不適當(dāng)?shù)那闆r作了較明確的規(guī)定。但對(duì)于合法性之外的，概括為其他不適當(dāng)情形，沒(méi)有具體規(guī)定。同時(shí)，各地人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件不適當(dāng)情形的審查，做法也不盡相同。有些地方人大工作規(guī)程中只是照列監(jiān)督法的幾種不適當(dāng)情形，有些地方人大在監(jiān)督法的基礎(chǔ)上作了一些擴(kuò)充，如增加違反法定程序的情形，同上級(jí)和本級(jí)人大及其常委會(huì)決議、決定相抵觸的情形等?？梢钥闯觯骷?jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件除合法性之外的“其他不適當(dāng)情形”也沒(méi)有全面的、統(tǒng)一的規(guī)定。這導(dǎo)致在實(shí)際審查時(shí)，除對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查之外，其他方面如合理性等得不到審查或?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)不一，很可能導(dǎo)致備案審查審不全面，最終達(dá)不到審查目的。

如何全面合理審查行政規(guī)范性文件？筆者認(rèn)為，可以以行政法基本原則為標(biāo)準(zhǔn)，審查行政規(guī)范性文件。行政法基本原則包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)信用、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等基本原則，涵蓋了合法性、合理性、程序性、公眾性等各個(gè)方面，同時(shí)指導(dǎo)具體行政行為與抽象行政行為。行政規(guī)范性文件作為抽象行政行為的產(chǎn)物，必然要遵循行政法的基本原則。行政規(guī)范性文件違反行政法基本原則，就應(yīng)存在不適當(dāng)?shù)那樾巍Ｐ姓?guī)范性文件沒(méi)有違反行政法基本原則，就為其適當(dāng)性提供了可靠的依據(jù)。所以，用行政法基本原則審查規(guī)范性文件的適當(dāng)性，能夠確保審查的全面性和質(zhì)量，可以將其作為審查工具。

具體來(lái)講，行政規(guī)范性文件要符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)信用、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等六項(xiàng)行政法基本原則。

一、合法行政。合法行政包括法律優(yōu)先和法律保留兩方面的內(nèi)容。習(xí)近平同志說(shuō)的“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”，很好地概括了這兩方面的內(nèi)涵。法律優(yōu)先是指“法已規(guī)定必須為”，即上一位階法律規(guī)范已有規(guī)定的情況下，下一位階的法律規(guī)范不得與上一位階的法律規(guī)范抵觸。下一位階的法律規(guī)范可以就法律未規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，但是一旦有法律規(guī)定，必須與法律一致。行政規(guī)范性文件違反法律優(yōu)先原則與監(jiān)督法中“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的”情形相對(duì)應(yīng)。法律保留是指“法無(wú)授權(quán)即禁止”，指行政活動(dòng)必須以明確的法律授權(quán)為基礎(chǔ)。在沒(méi)有法定權(quán)限或法律授權(quán)的情況下，行政活動(dòng)不得作出限制權(quán)利或增加義務(wù)的規(guī)定。行政規(guī)范性文件違反法律保留與監(jiān)督法“不得超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的”規(guī)定相對(duì)應(yīng)?？梢?jiàn)，合法行政原則包含了監(jiān)督法對(duì)行政規(guī)范性文件合法性的要求，可以以此為標(biāo)準(zhǔn)審查行政規(guī)范性文件的合法性。

二、合理行政。合理行政包含公平公正對(duì)待、正當(dāng)考慮和比例原則三個(gè)方面內(nèi)容。合理行政是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)客觀、適度、符合理性。這里的理性是最低限度的理性，即行政決定應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng)，并且能夠符合科學(xué)公理和社會(huì)公德。

公平公正對(duì)待，要求行政規(guī)范性文件對(duì)于行政對(duì)象同等情況應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待，不同情況應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，不得恣意地實(shí)施差別待遇。例如，對(duì)非本行政區(qū)域內(nèi)的外地企業(yè)實(shí)行差別對(duì)待的地方保護(hù)主義政策，即是違反合理行政原則中的公正公平對(duì)待。

正當(dāng)考慮，要求在制定行政規(guī)范性文件時(shí)，只能考慮符合立法授權(quán)目的的相關(guān)因素，不得考慮不相關(guān)因素。行政機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)以某種明示目的為“幌子”掩蓋不正當(dāng)目的，通過(guò)制定行政規(guī)范性文件，謀取本部門(mén)利益、特殊集團(tuán)利益、個(gè)人利益或其他私利，損害公共利益。應(yīng)深入審查行政規(guī)范性文件的制定目的，認(rèn)真審查其明示目的背后是否正當(dāng)，判斷該行政規(guī)范性文件的制定是否有利于建立良好的社會(huì)秩序。

比例原則，又稱 “禁止過(guò)分”原則，包括合目的性、適當(dāng)性、損害最小三個(gè)方面，是指行政權(quán)的行使雖為達(dá)成行政目的所必需，但給公民造成的不利影響，不能超過(guò)目的所要求的價(jià)值和范圍，必須在侵害人民權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使。其一是合目的性，是指行政規(guī)范性文件中所采取的具體措施必須符合法律目的，運(yùn)用的規(guī)制手段適合于所要實(shí)現(xiàn)的目的，有必要制定行政規(guī)范性文件。二是適當(dāng)性，是指行政機(jī)關(guān)所選擇的具體措施和手段應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)法律效果所必需，結(jié)果和手段之間存在著正當(dāng)性。三是損害最小，是指行政機(jī)關(guān)在可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)某一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采用對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。

比例原則比較抽象，在此舉例說(shuō)明。如某市為緩解交通擁堵?tīng)顩r，計(jì)劃出臺(tái)行政規(guī)范性文件，擬規(guī)定在規(guī)范性文件有效期內(nèi)市民必須有車位才可以購(gòu)買汽車。此規(guī)定目的是要限制機(jī)動(dòng)車保有量，但實(shí)現(xiàn)手段上要求市民必須先有車位才能買車，實(shí)際上是對(duì)市民買車這一民事行為附加了前置許可，而且此要求也非限制機(jī)動(dòng)車保有量所必須的唯一手段，手段是不正當(dāng)?shù)?，手段與目的之間的聯(lián)系也就不正當(dāng)。如此規(guī)定就違反了比例原則中的適當(dāng)性要求。

又如某市還是為緩解交通擁堵?tīng)顩r，擬規(guī)定長(zhǎng)時(shí)期實(shí)行單雙號(hào)限行。其目的是為了緩解交通擁堵，限行手段也是可以使用的。但是為實(shí)現(xiàn)緩解交通擁堵的目標(biāo)，應(yīng)該有多種方式可以采用，如合理規(guī)劃設(shè)計(jì)道路，加強(qiáng)交通疏導(dǎo)，發(fā)展公共交通等。直接實(shí)行長(zhǎng)期單雙號(hào)限行是可以有效緩解交通，但不屬于對(duì)當(dāng)事人的損害最小的方式，相反而是非常大，直接侵犯了當(dāng)事人合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)。如此規(guī)定就違反了比例原則要求的損害最小。

合理行政原則屬于實(shí)質(zhì)行政法治范疇，違反合理性原則不像違反合法性原則那么明顯。有些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損國(guó)家、人民的利益或有悖國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨，這些顯然都是不適當(dāng)?shù)摹２粚彶楹侠硇栽瓌t或?qū)彶椴蝗?，顯然不利于法制的統(tǒng)一。以合理行政原則為標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)致審查行政規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)上的真面目，是備案審查不可或缺的部分。

三、程序正當(dāng)。程序正當(dāng)包括行政公開(kāi)、公眾參與、公務(wù)回避三個(gè)方面的要求。對(duì)行政規(guī)范性文件的要求就是保證公開(kāi)與公眾參與。要求行政規(guī)范性文件在起草過(guò)程中應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求意見(jiàn)；涉及重大公共利益和群眾切身利益的，應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，廣泛聽(tīng)取行政管理相對(duì)人和有關(guān)基層單位的意見(jiàn)；涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)或者專業(yè)性較強(qiáng)的，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。要據(jù)此審查行政規(guī)范性文件是否充分保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

四、高效便民。高效便民包括提高行政效率及便利當(dāng)事人兩個(gè)方面。高效包含效能、效率兩方面，要求行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，同時(shí)節(jié)約行政資源。便民要求減輕當(dāng)事人程序負(fù)擔(dān)。審查行政規(guī)范性文件時(shí)，要看其中相關(guān)規(guī)定實(shí)際上有沒(méi)有降低了行政效率、節(jié)約行政資源，有沒(méi)有增加當(dāng)事人的程序負(fù)擔(dān)。實(shí)際中有這樣一種情況，行政機(jī)關(guān)為了重視和強(qiáng)調(diào)某一方面的工作，便制發(fā)行政規(guī)范性文件，把已有的法律、規(guī)定重新梳理、羅列，而沒(méi)有增加新的限定權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。這種做法實(shí)際上違反了高效原則。因?yàn)樾姓?guī)范性文件從制定到審查，需要經(jīng)政府法制部門(mén)、人大備案審查部門(mén)，需要投入很多行政、立法資源。這種無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的行政規(guī)范性文件，造成了資源的浪費(fèi)。

五、誠(chéng)實(shí)信用。誠(chéng)實(shí)，即行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。信用，即非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政相對(duì)人因此受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。按照誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)行政規(guī)范性文件應(yīng)審查以下幾個(gè)方面。一是行政規(guī)范性文件制定過(guò)程是否存在失信行為，包括出爾反爾、刻意隱瞞等。比如同一行政主體正式向公眾宣布近期不會(huì)采取某種政策，結(jié)果幾天內(nèi)卻出臺(tái)了此項(xiàng)政策，這種行為應(yīng)認(rèn)定為失信行為。政府失信行為將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，動(dòng)搖政府的行政基礎(chǔ)。從根本上說(shuō)，屬于違反誠(chéng)實(shí)信用這一法律原則的行為。對(duì)于這種規(guī)范性文件，本著對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，完全可以認(rèn)定其是不適當(dāng)?shù)?，并予以撤銷。二是行政規(guī)范性文件應(yīng)保持穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。即同級(jí)政府行政規(guī)范性文件之間的相關(guān)規(guī)定要協(xié)調(diào)、銜接，不能存在沖突。三是語(yǔ)言表述清楚，行文符合規(guī)范。行政規(guī)范性文件的性質(zhì)決定了其語(yǔ)言表述既應(yīng)遵守立法技術(shù)規(guī)范，也應(yīng)遵守公文處理規(guī)范。文件的語(yǔ)言表述應(yīng)清楚，不能有歧義，應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確地表達(dá)行政機(jī)關(guān)的意志。四是保護(hù)信賴?yán)?。行政機(jī)關(guān)違反法定程序或非因法定事由不得撤銷已經(jīng)生效的行政規(guī)范性文件。確需撤銷的，需對(duì)行政相對(duì)人因此受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以賠償。

六、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。權(quán)責(zé)統(tǒng)一指行政效能與行政責(zé)任的統(tǒng)一，法律法規(guī)要賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法手段，保證政令有效。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)行政違法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。制定行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在賦予行政機(jī)關(guān)必要職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

規(guī)范性文件符合行政法基本原則是應(yīng)有之義，用行政法基本原則對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查也就順理成章。把行政法基本原則用作衡量規(guī)范性文件的適當(dāng)性的尺子，能為提高審查質(zhì)量提供有效手段，確保不適當(dāng)?shù)摹皭悍ā北患皶r(shí)發(fā)現(xiàn)并清理。這對(duì)保障我國(guó)社會(huì)主義法治體系的良好運(yùn)行，促進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程具有重要意義。

除行政規(guī)范性文件之外，規(guī)范性文件還包括各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決議決定，以及其他規(guī)范公民法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。如何探索建立一套成熟的備案審查體系，是加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)的基礎(chǔ)，需要人大工作者在工作中不斷探索。

（作者單位：廣東省廣州市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)辦公室）