人大制度理論研究會的運行困境及機制完善

鄭好

人大制度理論研究會作為專門從事人大制度理論研究的學(xué)術(shù)團體，既是開展人大制度理論研究的重要平臺和載體，又是人大工作的智囊團，擔(dān)負(fù)著組織、協(xié)調(diào)、整合人大理論研究力量，開展理論研究和成果交流，提供決策咨詢和智力支撐的重要職能。近年來，各地人大制度理論研究會圍繞改革發(fā)展大局和人大工作重點，積極開展理論調(diào)研，取得了許多有分量的研究成果，為人大制度的與時俱進和人大工作的實踐創(chuàng)新提供有力的理論智力支持。但與此同時，研究會也還面臨著整體活力不強、社會影響不大、交流合作少、成果應(yīng)用率低等等問題。影響研究會職能充分發(fā)揮的因素很多，機制建設(shè)是首位。如何改進和完善現(xiàn)有的運行機制，充分發(fā)揮研究會的各項功能，是研究會建設(shè)發(fā)展中的一項重要課題。

一、各地人大制度理論研究會運行概況

（一）組織建設(shè)及主要活動

人大制度理論研究會在各級人大體系的建構(gòu)中已經(jīng)逐步完善。目前，全國31個省級行政區(qū)劃中，有21個建成了人大制度理論研究會，一些縣、市、區(qū)層面也成立了類似組織。如浙江有“杭州市人大工作研究會”“嘉興市人大理論與工作研究會”“寧波市人大工作理論研究會”，新疆、河南、貴州、內(nèi)蒙古等其下屬縣、市、區(qū)人大設(shè)有類似組織，并且積極開展活動，有一定的社會影響。

從組織機構(gòu)看。研究會的領(lǐng)導(dǎo)包括名譽會長（名譽理事長）、會長（理事長）、副會長（副理事長）、秘書長。一般研究會的會長（理事長）由退休的人大常委會領(lǐng)導(dǎo)（副主任）擔(dān)任，少數(shù)由在職人大常委會領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（副主任、秘書長或法制委主任委員）。大部分研究會沒有獨立的辦公場所和辦公人員，秘書處工作通常由人大常委會辦公廳或研究室工作人員兼任。研究會在人員構(gòu)成上多以人大系統(tǒng)干部為主。個人會員（理事），包括人大系統(tǒng)退休和在職的同志，黨校、高校及社科研究單位的專家、學(xué)者，以及有關(guān)的黨政部門的同志。單位會員（理事），主要包括人大專門委員會、人大常委會的工作委員會及辦事機構(gòu)，各市、區(qū)、縣人大常委會，以及部分高校及社科研究單位。個別省還吸收了黨委、政府和法院、檢察院的相關(guān)負(fù)責(zé)同志、人大代表參加，如廣東、山東。大部分研究會的經(jīng)費來源主要來自主管單位的經(jīng)費劃撥和會員繳納會費。上海市人大常委會則是以購買服務(wù)的方式，每年給研究會相應(yīng)的課題研究費用，保證研究會的正常運轉(zhuǎn)。部分研究會還成立了基金會籌集和管理活動經(jīng)費，或由研究會直接接受社會研究經(jīng)費捐助，如廣東、北京。

從工作方式和活動內(nèi)容來看。各地人大制度理論研究會工作方式包括如下幾種：召開理論研討會對人大制度理論和工作經(jīng)驗進行交流，對研究成果進行評比、表彰、資助；組織、協(xié)調(diào)人大系統(tǒng)內(nèi)外的專家學(xué)者對人大理論及工作開展課題研究，形成專著、論文、政策咨詢意見；通過講座、刊物、編印資料等方式，對地方人大制度理論和工作經(jīng)驗進行學(xué)習(xí)和宣傳。

（二）工作成果和社會影響

人大制度理論研究會的工作方式柔性和多元，在具體運行中形成了相當(dāng)具有理論和實踐價值的研究成果，社會聲譽頗豐，成效顯著。從成果的形式上來看，既有專著論文，也有針對特定問題的咨詢報告，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅專著類就有《新形勢下的地方人大工作》（廣東省人民代表大會制度研究會），《人大制度建設(shè)探討》（黑龍江省憲法和人大建設(shè)理論研究會）等50篇，論文報告的數(shù)量更是浩繁，內(nèi)容涉及人大代表選舉、地方立法、監(jiān)督、重大事項決定、人大歷史發(fā)展、比較研究、工具書等各個方面。

從社會影響力看。部分省份的研究會的平臺和載體作用發(fā)揮較好，形成了較強的社會影響力。如北京從2009年起設(shè)立課題資助和優(yōu)秀理論研究成果獎勵基金，每年資助十多項研究會委托的課題研究，獎勵以研究會名義評選的優(yōu)秀人大理論研究成果，與北京市委黨校合作建立了“民主與法治學(xué)術(shù)交流研討機制”，為首都從事民主法治建設(shè)理論研究的專家、學(xué)者及實際工作者和部分京外民主法治領(lǐng)域的知名專家、學(xué)者提供學(xué)術(shù)研討交流的對話平臺，并及時將人大理論研究的成果反映到黨校的教學(xué)和培訓(xùn)中。又如，上海市采取人大常委會購買服務(wù)的方式，資助開展十多項課題研究，形成了《關(guān)于上海市人大工作會議的決議落實情況的研究報告》等一批高質(zhì)量的課題研究報告。據(jù)統(tǒng)計，有8個研究會出版會刊，5個研究會有網(wǎng)站。北京、上海、廣東三個研究會既有網(wǎng)站，又有會刊。這些網(wǎng)站與會刊，有利于擴大研究會的影響，積極宣揚和普及人大制度理論，構(gòu)成了人大制度理論研究對外宣傳的窗口與平臺。但與此同時，大部分研究會還是處于封閉型辦會之中，缺乏固定的對外宣傳的平臺，沒有網(wǎng)站和會刊，開展的教育、宣傳、培訓(xùn)活動又比較少，社會影響力相對有限。

二、人大制度理論研究會的運行困境

（一）整體活力不足，影響不大

整體而言，大多數(shù)研究會活動開展情況不是很好，作用還沒有得到充分的發(fā)揮。盡管各地的研究會每年大都會開展一些研究活動，如召開研討會、進行征文比賽。但整體而言，開展活動還不夠經(jīng)常，會員和會員單位的參與度還不高，研究會的凝聚力還不強，整體的氛圍還不夠濃厚；高規(guī)格的研究課題數(shù)量還不多，高質(zhì)量的研究成果還比較少；研究會的教育、宣傳、培訓(xùn)和聯(lián)系指導(dǎo)作用發(fā)揮得還很不充分。從社會影響來看，大部分研究會在輿論宣傳上處于一種半封閉狀態(tài)，即使是黨政部門，對人大制度理論研究會的認(rèn)識也很模糊，社會各界對研究會更是知之甚少，無從知曉其工作進展?fàn)顩r。在研究會的新聞宣傳上，側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)活動或辦會情況的介紹，對研究成果及其實際應(yīng)用反映得較少。

（二）交流合作不夠，平臺和載體作用發(fā)揮不充分

受各方面的因素影響，研究會與黨校、行政院校、高校及科研機構(gòu)之間的交流合作還處于起步階段，交流合作機制還不健全，研究會的組織、協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠充分。機構(gòu)之間信息溝通不暢，一些課題和項目重復(fù)雷同，導(dǎo)致重復(fù)勞動，浪費研究資源。機構(gòu)之間缺乏有效合作，專家學(xué)者的理論研究特長與人大工作者的經(jīng)驗優(yōu)勢結(jié)合不充分，局限了研究的理論深度和實務(wù)層面的指導(dǎo)價值。課題研究的成員往往來自于同一單位甚至同一科室，知識結(jié)構(gòu)和工作經(jīng)驗具有很強的同質(zhì)化傾向，難以形成創(chuàng)新。研究會還相對封閉，與外省區(qū)市的交流聯(lián)系少，與域外的交流合作研究更是鮮見。

（三）研究質(zhì)量有待提高，決策咨詢作用發(fā)揮不明顯

人大理論研究的價值在于為推進人大工作提供有效的決策咨詢，研究成果只有有效地應(yīng)用于實際，有效解決實際中的問題，才具有生命力。張德江委員長在中國人大制度理論研究會上的講話中指出要按照中央關(guān)于建設(shè)智庫的若干意見的要求，把研究會作為人大工作的智囊團，為推進人大工作提供高質(zhì)量的決策咨詢。從研究成果的質(zhì)量來看，還存在針對性不強、研究深度不夠的問題。一些研究與人大運作實踐契合不緊，與人大工作實踐存在脫節(jié)，提出的對策建議針對性不強，存在兩張皮的問題。一些研究類同于一般的工作經(jīng)驗總結(jié)，缺乏對整個制度的實際生長過程和運行狀況的反思，難以就某個基本問題形成一般性的結(jié)論，局限了其指導(dǎo)應(yīng)用價值。一些研究精細(xì)化程度不夠，提出的決策咨詢意見建議過于宏觀和原則，難以操作。一些偏理論性的研究成果，對人大制度和人大工作實踐的現(xiàn)狀和問題把握不準(zhǔn)，難以起到提供研究范式和理論指導(dǎo)的作用。

三、人大制度理論研究會的制度設(shè)計

（一）完善領(lǐng)導(dǎo)機制，強化常委會對研究會的工作領(lǐng)導(dǎo)

研究會工作既有很強的學(xué)術(shù)性，同時又具有很強的思想性、政治性和法律性，必須加強常委會對研究會的工作領(lǐng)導(dǎo)?？梢詮娜齻€方面對研究會的領(lǐng)導(dǎo)機制予以完善。一是建立主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系機制，由常委會的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聯(lián)系研究會，機關(guān)各工作部門負(fù)責(zé)人和區(qū)縣人大常委會主任擔(dān)任常務(wù)理事，強化領(lǐng)導(dǎo)支持體系。二是將研究會的工作納入常委會工作的整體規(guī)劃一并謀劃，統(tǒng)一部署，實現(xiàn)理論研究與人大工作的緊密銜接。三是建立常委會黨組定期聽取研究會工作情況匯報機制，根據(jù)工作需要，每年一到兩次適時聽取研究會的工作匯報。

（二）健全組織機構(gòu)，完善學(xué)術(shù)支持體系

研究會的核心工作是理論研究，需要一個堅實的學(xué)術(shù)支持體系予以支撐。2015年是研究會的換屆之年，可以研究會換屆為契機組建學(xué)術(shù)委員會。在學(xué)術(shù)委員會委員的選聘上，應(yīng)當(dāng)堅持人大工作熟、政策理論水平高、研究能力強的高標(biāo)準(zhǔn)，注意委員會在知識結(jié)構(gòu)、工作背景、研究特長上的平衡。建立完善學(xué)術(shù)委員會工作機制， 發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會課題研究規(guī)劃、實施、評價和應(yīng)用環(huán)節(jié)的作用。另外，在條件成熟時，可依據(jù)研究范圍在研究會下設(shè)立專門從事某個領(lǐng)域的研究機構(gòu)，如專門工作委員會。充分利用研究會形成的研究網(wǎng)絡(luò)，加強理事之間協(xié)助合作，發(fā)揮整體優(yōu)勢。

（三）完善課題管理機制，強化成果評估和應(yīng)用

在課題實施推進上要建立以學(xué)術(shù)委員會為中心的課題運作機制。對于研究課題的立項、實施、評估、驗收等環(huán)節(jié)要緊緊依托學(xué)術(shù)委員會，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的獨立作用。理論研究規(guī)劃階段，課題、項目應(yīng)經(jīng)過學(xué)術(shù)委員會的嚴(yán)格論證才得以立項；在實施階段，學(xué)術(shù)委員會應(yīng)對研究的推進實施給予及時的指導(dǎo)、跟蹤和監(jiān)督；在評估驗收階段，要保持學(xué)術(shù)委員會的獨立性和權(quán)威性，客觀公正作出學(xué)術(shù)上的評價。在成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化上要建立以秘書處為中心的成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化機制。充分發(fā)揮秘書處作為日常工作機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)作用，加強研究成果應(yīng)用情況、實施效果和社會影響等相關(guān)情況的收集分析匯報，加大研究成果的宣傳推廣，拓寬成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化渠道。

（四） 健全課題研究激勵機制，強化人才隊伍建設(shè)

要進一步加大課題研究的經(jīng)費支持力度。結(jié)合人大工作重點，統(tǒng)籌規(guī)劃，每年精選一批研究課題面向社會公開招標(biāo)，予以重點資助。充分發(fā)揮研究會的平臺載體作用，對課題研究項目及時予以指導(dǎo)和支持，為課題研究的資料收集和調(diào)研活動積極創(chuàng)造便利條件。積極推進建立將理論研究作為人大機關(guān)干部升遷的參考指標(biāo)的激勵機制。將理論研究工作作為提高人大制度理論研究者、人大代表和人大機關(guān)干部綜合素質(zhì)的重要途徑，通過研究會這一機制和平臺，努力聚集和造就一支政治素質(zhì)好、理論水平高、業(yè)務(wù)能力強的理論研究隊伍，為提高人大制度理論研究水平提供重要的組織保障和人才支撐。

（五）完善經(jīng)費保障機制，拓展經(jīng)費來源

物質(zhì)投入是任何組織運作的基礎(chǔ)，可靠、穩(wěn)定和不斷增長的投入是組織實現(xiàn)良性發(fā)展的前提。目前，各地人大制度理論研究會的經(jīng)費來源比較單一，主要依靠財政劃撥和會員單位繳納會費。從運行的實際情況來看，由于主管部門投入的基本保障資金比較有限，研究會自身又缺乏創(chuàng)收能力，社會組織發(fā)展不成熟，來自于社會第三部門的捐助較少，難以滿足研究會持續(xù)發(fā)展的需要。鑒于此，應(yīng)當(dāng)在加大財政投入的同時，增強研究會自身向社會籌措資金的能力。財政保障方面，要確保財政投入與研究會發(fā)展相適應(yīng)，滿足其基本運作和開展工作的需要。從研究會自身而言，應(yīng)積極增強社會影響力，吸收社會資金贊助。從域外的學(xué)術(shù)團體及智庫經(jīng)費來源來看，學(xué)術(shù)團體的一般性的研究資金主要的經(jīng)費來源于社會第三部門資助。廣東、上海等地的研究會成立了基金會，北京也實行研究贊助制度，接受企業(yè)、機關(guān)、團體和個人的自愿贊助，并對贊助者采用適當(dāng)?shù)姆绞接枰员碚茫谫Y金使用方面，充分尊重贊助者的意愿?？梢栽诮梃b國內(nèi)外經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，建立多元化、多渠道、多層次的投入體系和經(jīng)費保障機制。

（六）完善內(nèi)部組織機構(gòu)，充實日常工作力量

在條件成熟時，可以依據(jù)研究范圍在研究會下設(shè)立專門從事某項研究的機構(gòu)，如專業(yè)委員會。充分利用研究會形成的研究網(wǎng)絡(luò)，在人大之間加強協(xié)助與合作，發(fā)揮整體優(yōu)勢和作用。按照研究會工作發(fā)展的實際需要，適當(dāng)增加研究會的日常工作力量?？蓞⒄杖珖舜笾贫壤碚撗芯繒淖龇?，為研究會配備一定的事業(yè)編制，或者適當(dāng)增加人大常委會辦公廳和研究室的人員編制，設(shè)置獨立的處室，負(fù)責(zé)人大制度研究會的日常工作，或者采取聘用的辦法，面向社會招聘一些人員充實研究會的工作力量。

（七）充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的作用

人大制度理論研究會的核心要務(wù)是理論研究，對于理論研究的規(guī)劃、實施、評價和應(yīng)用等環(huán)節(jié)要緊緊依托學(xué)術(shù)委員會，重視和充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的作用。首先，理論研究規(guī)劃階段，理論研究相關(guān)的課題、項目等應(yīng)經(jīng)過學(xué)術(shù)委員會的嚴(yán)格論證才得以立項；在實施階段，學(xué)術(shù)委員會應(yīng)對研究的推進實施給予及時的指導(dǎo)、跟蹤和監(jiān)督；在評估驗收階段，要保持學(xué)術(shù)委員會的獨立性和權(quán)威性，客觀公正作出學(xué)術(shù)上的評價；在應(yīng)用階段，學(xué)術(shù)委員會要充分發(fā)揮柔性溝通優(yōu)勢，加大更多的應(yīng)用性成果地推廣。

（八）完善交流合作機制，形成研究合力

對于研究會的合作交流可以采取三種形式進行：一是實現(xiàn)不同性質(zhì)研究機構(gòu)的優(yōu)勢互補。如湖北省人大常委會和中南財經(jīng)政法大學(xué)在武漢共同成立“湖北地方立法研究中心”，這是我國地方國家權(quán)力機關(guān)與高校成立的第一家地方立法研究機構(gòu)。二是加強各地人大制度研究會之間的溝通交流。如福建省1994年組織召開華東、東北十省市人大研究工作座談會，廣泛交流人大研究工作的經(jīng)驗。三是加強人大制度理論研究會對外傳播能力和話語體系建設(shè)，建立對外交流合作機制，開展國內(nèi)外合作項目研究，積極參與國際智庫平臺對話。通過內(nèi)外交流，統(tǒng)籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、科研院所協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的研究體系。

（九）完善研究成果評估和應(yīng)用機制

研究成果評估和應(yīng)用是研究會工作的重要一環(huán)，直接決定著研究的質(zhì)量和聲譽。要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在評價中的中心獨立作用，加強對成果應(yīng)用情況、實施效果和社會影響的評估，同時還應(yīng)重視社會第三方精細(xì)化的專業(yè)評價，構(gòu)建上級評價、同行評價、社會評價相結(jié)合的指標(biāo)體系，增強評估結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。建立完善研究會成果報告制度，強化研究成果的宣傳力度，拓寬成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化渠道，提高轉(zhuǎn)化率。

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（作者單位：重慶市人大常委會研究室）