全面依法治國中的人大應(yīng)該如何作為

席文啟

當(dāng)前，“四個(gè)全面”已經(jīng)成為黨和國家最重要指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略布局。其中，全面依法治國又是重頭戲。那么，在全面依法治國當(dāng)中，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大又應(yīng)該如何作為呢？這是一個(gè)不能回避而又必須盡快回答的問題。但是，為了回答這個(gè)問題，我們又必須先從根上說起，即從我國依法治國方略的確定、人大在依法治國中的地位作用、人大在依法治國中的具體作用說起，最后再回答這個(gè)問題。而這也就是我們這篇文章的結(jié)構(gòu)。

一、我國依法治國方略的確定與發(fā)展

（一）我們建國時(shí)面臨的有關(guān)背景情況。主要是兩個(gè)方面。一方面，我國幾千年的歷史是封建帝王專制統(tǒng)治基礎(chǔ)上的人治社會(huì)，這些封建帝王口含天憲，言出法隨，生殺予奪，全憑個(gè)人興趣與好惡。所以，我國在傳統(tǒng)上缺乏民主基礎(chǔ)上的法治意識(shí)資源，而具有的只是封建專制下的刑制思維，即統(tǒng)治者治理老百姓的刑制（尤其是刑法，嚴(yán)刑酷法，那個(gè)法制其實(shí)就是刑制或刑治）規(guī)則。所謂，“禮不下庶人，刑不上大夫”就是說的這個(gè)意思。因此，缺乏法治意識(shí)，這一點(diǎn)，無論對(duì)于草根層來說，還是對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層來說，都是如此，并無例外。另一方面，建國后，馬列主義成為占統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)，成為全社會(huì)的指導(dǎo)思想；而馬列主義是以革命為主旨的學(xué)說，同樣缺少社會(huì)主義執(zhí)政黨如何依法治國的理論資源。在這個(gè)理論中，法律主要是階級(jí)統(tǒng)治的一種工具，而革命特別是暴力革命才是天下最有權(quán)威的東西。列寧有一個(gè)典型說法，即無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)“是直接憑借暴力而不受任何法律約束的政權(quán)”[1]。這個(gè)說法對(duì)于共產(chǎn)黨執(zhí)政以后用什么方式治國理政產(chǎn)生了極大的影響。這就是我們開國時(shí)面臨的兩個(gè)方面的背景。

（二）我們建國后所經(jīng)歷的人治和法治的徘徊與糾結(jié)。解放以后，我們很快宣布廢除了國民黨統(tǒng)治時(shí)期的六法全書，但是我們并沒有馬上制定自己的各種法律，而只有一個(gè)全國政協(xié)通過的具有代行憲法功能的《共同綱領(lǐng)》。本應(yīng)由具體法律進(jìn)行規(guī)范的事情只能按照各種政策和經(jīng)驗(yàn)去處理了。按照我們?cè)瓉淼拇蛩?，這個(gè)法律真空階段是要維持相當(dāng)一個(gè)時(shí)期的。但是，斯大林催著中國趕緊召開人民代表大會(huì)會(huì)議，趕緊制定憲法。當(dāng)然，斯大林也不一定就是重視憲法和法律。根據(jù)研究專家的說法，他之所以這樣做，可能是因?yàn)樾轮袊@種以政協(xié)代行人大職權(quán)、以《共同綱領(lǐng)》代行憲法功能的新民主主義模式，跟蘇聯(lián)一黨專政的體制太不一樣了，他想以這種方式讓中國趕緊改弦更張向蘇聯(lián)體制靠攏。這樣，中國就只好抓緊起草憲法、籌備召開人大會(huì)議了。毛澤東親自擔(dān)任憲法起草委員會(huì)主任，然后發(fā)起全民大討論，并于1954年9月召開的人民代表大會(huì)會(huì)議上通過。在這前后，中國從最高領(lǐng)導(dǎo)層到各級(jí)各界，從會(huì)議到報(bào)刊，憲法重要、按照憲法辦事的呼聲是很高的。但是，根據(jù)后來的曲折反復(fù)的情況來看，這恐怕還不能說是真正在思想深處解決了問題，而只能說是一種臨時(shí)性的激情。在思想深處恐怕還是把憲法法律當(dāng)作階級(jí)斗爭(zhēng)和專政工具來對(duì)待的。當(dāng)然，在這種形勢(shì)下，人大也的確制定了一些法律規(guī)定。1957年反右派運(yùn)動(dòng)以后，情況馬上起了變化，法制的呼聲又為人治的思維所取代。比如，毛澤東1958年說過：民法、刑法那么多的條文誰記得了，憲法是我參加制定的，我也記不得。我們的各種規(guī)章制度，大多數(shù)、90%是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會(huì)，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。我們每個(gè)決議都是法，開會(huì)也是法，治安條例也要靠養(yǎng)成習(xí)慣。人民代表大會(huì)、國務(wù)院開會(huì)有他們那一套，我們還是靠我們這一套。比如，劉少奇則更明確地提出：到底是法治還是人治？看來還是靠人，法律只能作為辦事的參考[2]。反右運(yùn)動(dòng)以后，越來越左，到了文化大革命時(shí)期，那就是一個(gè)無法無天的時(shí)代了。這一點(diǎn)，對(duì)于從那個(gè)年代過來的人，是用不著多說的；至于沒有文化大革命經(jīng)歷的年輕人，只要知道堂堂中華人民共和國主席劉少奇是怎樣拿著憲法被批斗、迫害致死的，也就可以想明白了。

建國初期的共產(chǎn)黨之所以不重視法律和法治，除了上面談到的兩個(gè)背景之外，還有另外的原因。一是共產(chǎn)黨剛剛戰(zhàn)勝了國民黨的800萬武裝到牙齒的軍隊(duì)，建立了自己的國家，挾有勝利之師的自信甚至是某種驕傲情緒，覺得自己無所不能。二是認(rèn)為自己是從馬上得天下的，在馬上治天下也未嘗不可。在他們心里可能覺得，自己搞革命可以，搞經(jīng)濟(jì)搞建設(shè)也不在話下；難道種莊稼、治理老百姓，真的比戰(zhàn)勝國民黨還難嗎？不太相信。在領(lǐng)導(dǎo)人的思想觀念中，自己的老經(jīng)驗(yàn)——階級(jí)斗爭(zhēng)一抓就靈，以黨治國也肯定成功。正是上面的兩個(gè)背景，再加上自己的這兩種心理，使得他們輕視甚至有些蔑視法律和法治，從思想深處還是崇尚人治，實(shí)際上也就是崇尚自己的革命經(jīng)驗(yàn)和治理能力。

文化大革命以后，共產(chǎn)黨人開始覺醒，1978年的十一屆三中全會(huì)是覺醒的標(biāo)志。這個(gè)覺醒的核心問題，就是靠人治不行，還得靠民主和法制，即制度比個(gè)人重要。鄧小平是覺醒的老一代革命家中的代表。他就此講過很多話。比如，他講：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫作違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，法也就跟著變?！盵3]比如，他講：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法如意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！@個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵4]比如，他講：“民主要堅(jiān)持下去，法制也要堅(jiān)持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！薄吧鐣?huì)主義民主和社會(huì)主義法制是不可分的?！盵5]這里的核心思想就是民主與法治必須相互結(jié)合，制度權(quán)威必須在個(gè)人權(quán)力之上。應(yīng)該說，中國共產(chǎn)黨人法治思想的真正開端是在文化大革命以后，是在十一屆三中全會(huì)以后。

（三）在經(jīng)歷了文化大革命這場(chǎng)磨難之后，我們最終確定了依法治國的方略。應(yīng)該說，是以鄧小平為代表的覺醒了的老一代革命家開創(chuàng)了走向法治的道路。在這一方面，江澤民是繼承了共產(chǎn)黨人文化大革命之后的這個(gè)覺醒的。1989年9月26日，他講到了這個(gè)問題：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法，這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定遵循法治的方針?！盵6]在我看到的材料中，這是我國最高領(lǐng)導(dǎo)人最早關(guān)于要搞法治而不能搞人治的明確表述。從1996年初，江澤民就開始在不同場(chǎng)合論述依法治國問題。比如，他講：“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，依法治國，是鄧小平同志建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會(huì)事務(wù)的重要方針?！盵7]1997年召開的黨的十五大正式確立了依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的方略。十五大報(bào)告是這樣說的：“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程?！薄耙婪ㄖ螄?，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！盵8]關(guān)于依法治國方略，在胡錦濤同志任期內(nèi)，也有很多積極的說法。比如，他講：“依法治國，前提是有法可依，基礎(chǔ)是提高全社會(huì)的法律意識(shí)和法制觀念，關(guān)鍵是依法執(zhí)政、依法行政，依法辦事，公正司法。依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政?！盵9]

（四）近年來我們的依法治國方略得到了進(jìn)一步的發(fā)展。習(xí)近平接任總書記以后，繼續(xù)高舉依法治國的旗幟，進(jìn)一步發(fā)展了依法治國的思想。在習(xí)近平主持起草的十八大報(bào)告中，已經(jīng)提出了“全面推進(jìn)依法治國”的思想。2012年12月，在紀(jì)念八二憲法制定30周年講話中，習(xí)近平堅(jiān)持前任領(lǐng)導(dǎo)的說法，重申：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政?！辈⑻岢觯骸皯椃ǖ纳谟趯?shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”[10]。2013年2月，他提出：要“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”[11]。2014年4月，他提出：“要全面推進(jìn)依法治國，更好維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。對(duì)各類社會(huì)矛盾，要引導(dǎo)群眾通過法律程序、運(yùn)用法律手段解決，推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境?！盵12]在這里，全面推進(jìn)依法治國的提法已經(jīng)進(jìn)一步豐富起來了。同年10月，十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的決定》，提出了一系列全面推進(jìn)依法治國的新思想、新觀念、新布局、新舉措。我們從七個(gè)部分的標(biāo)題就可以看出它所包含的豐富內(nèi)容：（1）堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系；（2）完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；（3）深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；（4）保證公正司法，提高司法公信力；（5）增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；（6）加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；（7）加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。

至此， 自1997年確立的依法治國方略，以全面推進(jìn)依法治國為標(biāo)志，獲得了新的進(jìn)一步的發(fā)展。應(yīng)該說，全面推進(jìn)依法治國是黨的執(zhí)政方式的一場(chǎng)深刻轉(zhuǎn)變，是國家治理方式的一場(chǎng)深刻革命，也是社會(huì)觀念和思維方式的一場(chǎng)深刻變革，更是行政管理方式和司法運(yùn)行方式的一場(chǎng)深刻革新[13]。

二、人大在依法治國中應(yīng)有的地位和作用

（一）我們應(yīng)該弄清楚，人大在依法治國中具有何種地位和作用。總的來說，人民代表大會(huì)在依法治國中處于主體地位，具有主導(dǎo)作用。這里，所謂主體地位，就是說人大是黨領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)依法治國的主體機(jī)關(guān)，因?yàn)槿舜笫菄覚?quán)力機(jī)關(guān)，在所有國家機(jī)關(guān)中居于核心地位，憲法和法律由其制定和修改，憲法和法律也由其監(jiān)督和保證實(shí)施。所謂主導(dǎo)作用，就是說在黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國中，人大的作用既不是從附庸從屬性的，也不是橡皮圖章式的，而是發(fā)揮著推動(dòng)和引導(dǎo)的主要作用。所謂主體地位和主導(dǎo)作用，就體現(xiàn)在一個(gè)主字上，它是主人，它是主力，它是主體，它是主導(dǎo)。

（二）我們還應(yīng)該弄清楚，人大在依法治國中為何具有這樣的地位和作用。首先，人大在依法治國中的地位是我國國體和政體所決定的。人大在依法治國中的主體地位是由我國國體決定的。我們國家是人民的國家，國家一切權(quán)力屬于人民，人民是我們國家的主體，人民是管理國家事務(wù)的主體，當(dāng)然也就是依法治國的主體。而人民代表大會(huì)是人民的法定代表機(jī)關(guān)，當(dāng)然也就是管理國家事務(wù)的法定主體機(jī)關(guān)，也就是依法治國的主體機(jī)關(guān)。人大在依法治國中的主體地位也是由我國政體決定的。在我國，人民代表大會(huì)是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主、行使國家權(quán)力的法定機(jī)關(guān)，人民只有通過人民代表大會(huì)才能依法有序地當(dāng)家作主、行使國家權(quán)力。因此，作為人民當(dāng)家作主、行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，當(dāng)然也就是人民實(shí)現(xiàn)依法治國的主體機(jī)關(guān)。

其次，人大在依法治國中的地位是人大的任務(wù)和職責(zé)所決定的。人大在依法治國中的主導(dǎo)作用是由人大的根本任務(wù)所決定的。人民代表大會(huì)的根本任務(wù)是推進(jìn)民主法治建設(shè)。作為國家民主法治的主要體現(xiàn)者和承擔(dān)者，作為國家民主法治的重要推動(dòng)者和保障者的人民代表大會(huì)，當(dāng)然也就是依法治國主導(dǎo)作用的責(zé)任者。因此，在依法治國中人大具有主導(dǎo)作用[14]。人大在依法治國中的主導(dǎo)作用也是由人大的法定職權(quán)所決定的。人大是國家立法的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，人大是憲法法律實(shí)施的保證機(jī)關(guān)，人大是國家重大事項(xiàng)的依法決定機(jī)關(guān)，人大是國家法律實(shí)施的依法監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，人大在依法治國中具有主導(dǎo)作用[15]。

再次，人大在依法治國中的地位和作用是依法治國的要求所決定的。人大在依法治國中的地位和作用也與依法治國的內(nèi)容和要求有關(guān)。在改革開放的前30 年中，依法治國的基本要求是：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。而這些都離不開人大的作為。人大既要立法，保證有法可依，又要監(jiān)督法律的實(shí)施，保證憲法和法律的有效實(shí)施。在提出全面推進(jìn)依法治國之后的現(xiàn)階段，依法治國的基本要求是，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。這也同樣離不開人大的作為。比如，我們要加大憲法實(shí)施的力度，就不能離開人大對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督。比如，我們要進(jìn)一步完善中國特色社會(huì)主義法律體系，就不能離開人大的科學(xué)立法。比如，我們要推進(jìn)全面改革，就不能離開法律的先行和保障。比如，我們要加大法律實(shí)施的力度，就不能離開人大的法律監(jiān)督。比如，我們要推進(jìn)司法改革，就不能離開人大對(duì)相關(guān)法律的調(diào)整與監(jiān)督實(shí)施。比如，我們要推行全民守法，就不能離開人大對(duì)普法的輿論動(dòng)員與宣傳教育，等等。因此，人大在依法治國中處于主體地位、具有主導(dǎo)作用。這既是依法治國內(nèi)容的要求，也是人大制度的題中應(yīng)有之義。

（三）怎樣理解人大在依法治國中的地位和作用？我們先說怎樣理解人大在依法治國中處于主體地位。在我們國家，人民是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，國家機(jī)關(guān)也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)也是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)。因此，人民代表大會(huì)作為依法治國的主體，也是黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行依法治國的主體。在這個(gè)問題上，我們不能說，人大作為依法治國的主體具有絕對(duì)性，因?yàn)橐勒諔椃ㄔ瓌t，人大在依法治國中的這種主體地位也是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的主體地位。我們?cè)僬f怎樣理解人大在依法治國中具有主導(dǎo)作用。中國共產(chǎn)黨是我們國家的執(zhí)政黨，人大是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，人大作為依法治國的主導(dǎo)作用的責(zé)任者，并不是否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。人大正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮這個(gè)主導(dǎo)作用、承擔(dān)這個(gè)主導(dǎo)責(zé)任的。因此，我們也不能說，人大在依法治國方面的主導(dǎo)作用具有絕對(duì)性。因?yàn)橐勒諔椃ㄔ瓌t，這種主導(dǎo)作用的發(fā)揮也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。

三、人大在全面依法治國中的具體作用

（一）人大為依法治國提供法律資源。在我國，人大是主體立法機(jī)關(guān)。人大的重要職能是立法、修法，使依法治國有法可依，且有良法可依。有法可依，這一點(diǎn)在2012年底已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，即全國人民代表大會(huì)正式宣布已經(jīng)建立了社會(huì)主義法律體系。其中，全國人大及其常委會(huì)立法200余件，地方人大立法8000余件，當(dāng)然，在這個(gè)法律體系中也包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)。依法治國，僅僅停留在有法可依上，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我們治國所依之法，還必須是良法，即能夠體現(xiàn)社會(huì)文明進(jìn)步發(fā)展方向的、于國情民意文化倫理相適合的、對(duì)公民權(quán)益有保障對(duì)公共權(quán)力有約束的、為絕大多數(shù)人所接受而且行得通的好的或比較好的法。雖然我們現(xiàn)在距離這個(gè)要求還有不小的距離，但是我們現(xiàn)在正在朝著有良法可依的目標(biāo)前進(jìn)。當(dāng)前，提高立法質(zhì)量已經(jīng)成為比增加立法數(shù)量更為重要的事情，所以修法的任務(wù)在某種程度上比立法的任務(wù)還要重。這些，顯然都是需要人大來擔(dān)綱主演的。

（二）人大為依法治國提供輿論動(dòng)員。在我國，人大是非常重要的法治動(dòng)員機(jī)關(guān)。從人民代表大會(huì)正式建立起，就一直重視法制的宣傳教育工作，把法治的輿論動(dòng)員作為推進(jìn)法治建設(shè)的重要組成部分。特別是1985年11月全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育，在公民中普及法律常識(shí)的決議》，從那時(shí)起，拉開了由各級(jí)人大主導(dǎo)的每五年一輪的大規(guī)模的普法活動(dòng)，到現(xiàn)在已經(jīng)是第六輪了。其實(shí)，早在此之前，在地方已經(jīng)有27個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)通過了向公民普法的決議。各級(jí)人大的這些普法決議起到了廣泛動(dòng)員人民，持續(xù)進(jìn)行教育，不斷營(yíng)造法治輿論和法治氛圍的巨大作用，產(chǎn)生了很好的普法效果。

（三）人大為依法治國提供實(shí)施保證。在我國，依照法律規(guī)定，人大最根本的職能是保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施。人大所有履職行為，都離不開這一點(diǎn)。比如，地方立法在很大程度上是為了保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的更好實(shí)施，討論決定重大事項(xiàng)和人事選舉任免也是依法履行職權(quán)，至于各種監(jiān)督那就更加直接地與憲法和法律的實(shí)施連接在一起了。所以說，人大是為依法治國提供保證的，是為憲法和法律實(shí)施提供保證的。

（四）人大為依法治國提供全面監(jiān)督。人大監(jiān)督是什么性質(zhì)的監(jiān)督呢？一般地說，人大監(jiān)督是代表人民意志和國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的具有最高法律效力的監(jiān)督。就是說，不但其他國家機(jī)關(guān)處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國家監(jiān)督機(jī)關(guān)也處于它的監(jiān)督之下，因而它的監(jiān)督是具有至上性和不可侵犯性的監(jiān)督。它在本質(zhì)上是依法進(jìn)行的一種以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督。人大監(jiān)督包括哪些內(nèi)容呢？我認(rèn)為，人大及其常委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該有三個(gè)方面，或者說有三種類型，即法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。再讓我們看看這些監(jiān)督內(nèi)容都采取了哪些監(jiān)督形式。我認(rèn)為，在法律監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括規(guī)范性文件備案審查、立法后評(píng)估（立法監(jiān)督）、執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)督），也包括案件監(jiān)督等。在工作監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括總體監(jiān)督、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、工作評(píng)議（部門工作評(píng)議和專項(xiàng)工作評(píng)議）等，也包括用于監(jiān)督目的的工作視察、專題調(diào)查等。在人事監(jiān)督方面，包括述職評(píng)議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監(jiān)督形式中，還有一些屬于綜合性的監(jiān)督形式，包括受理申述、控告、檢舉；詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查等。我認(rèn)為，以廣義來說，人大所有監(jiān)督在歸根結(jié)底的意義上、在本質(zhì)上，都可以歸結(jié)為法律監(jiān)督，工作監(jiān)督是依法監(jiān)督其工作狀況，人事監(jiān)督是依法監(jiān)督國家公職人員依法履職的狀況。人大以國家法律監(jiān)督的方式為各個(gè)國家機(jī)關(guān)依法立法、依法行政、依法審判、依法檢察提供保障。

我們還想就狹義上的法律監(jiān)督的四種主要形式[16]做些說明。首先，審查有關(guān)國家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件（規(guī)范性文件備案審查）。應(yīng)該說，規(guī)范性文件的備案審查有三種方式：一是備案審查。這在監(jiān)督法里有明確規(guī)定。二是批準(zhǔn)生效。三是改變或撤銷同級(jí)行政機(jī)關(guān)或下一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。應(yīng)該說，對(duì)于這些工作，除了批準(zhǔn)生效這件事情不能不做以外，其他方面我們做得還很不夠，甚至有些工作還沒有認(rèn)真展開。即使是區(qū)縣人大常委會(huì)，這方面也還是可以有所作為的。其次，對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督（執(zhí)法檢查）。這項(xiàng)工作也是地方人大常委會(huì)的創(chuàng)造。1983年5月，遼寧省沈陽市人大常委會(huì)首開執(zhí)法檢查先河，而且是針對(duì)憲法實(shí)施情況進(jìn)行的檢查。后來全國各個(gè)地方紛紛仿效，并且得到了全國人大的認(rèn)可，列入了監(jiān)督法。因?yàn)檫@是現(xiàn)在我們都在做的事情，大家都比較熟悉，不用多說。但是，現(xiàn)在存在的問題是執(zhí)法檢查不夠嚴(yán)格，整改效果不夠突出，甚至有雨過地皮濕、走過場(chǎng)的現(xiàn)象，需要切實(shí)改進(jìn)。再次，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)涉嫌違法處理案件進(jìn)行監(jiān)督。這件事情本來在監(jiān)督法出臺(tái)以前，在全國各地已經(jīng)搞得轟轟烈烈，效果也不錯(cuò)，只不過在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界有些爭(zhēng)議，需要在工作中進(jìn)一步予以規(guī)范而已。但是，由于沒有列入監(jiān)督法的范圍，就戛然而止?，F(xiàn)在，不少人認(rèn)為，在糾正冤假錯(cuò)案中，聽不到人大的聲音，是個(gè)很大的遺憾。其實(shí)，我覺得應(yīng)該在進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上繼續(xù)試驗(yàn)，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑵涮嵘秊榉梢?guī)定的監(jiān)督形式。現(xiàn)在，政治界、司法界、法學(xué)界的共識(shí)是司法工作要以案件審理為中心，而案件監(jiān)督正是人大切入這個(gè)作為司法工作中心的監(jiān)督形式，我們卻把它停下來了，只是圍著司法工作的外圍打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，真的是一個(gè)很大的遺憾。當(dāng)然，一些地方在實(shí)際上還在不聲不響地做著。最后，糾正有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員違反憲法和法律的職務(wù)行為。這個(gè)工作主要與人大受理公民、法人或者其他組織的申訴、控告、檢舉緊密相連，更多地表現(xiàn)為受理違憲違法控告后的處理。憲法第四十一條規(guī)定：對(duì)于人民群眾的申訴、控告和檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。地方組織法第四十四條規(guī)定：地方人大常委會(huì)受理人民群眾對(duì)本級(jí)“一府兩院”和國家工作人員的申訴與意見?？上У氖?，我們?cè)谶@方面的工作也沒有認(rèn)真開展。比如，人大現(xiàn)在對(duì)于公民信訪的處理，主要是轉(zhuǎn)辦，自己并未親自辦理。這就在一定程度上影響了受理申訴、控告和檢舉的渠道暢通，以及隨之而來的糾正有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員違反憲法和法律的職務(wù)行為。如果僅僅把受理變成轉(zhuǎn)辦甚至是轉(zhuǎn)交是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)檗D(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦都不是法律規(guī)定的真正意義上的受理。顯然，法律監(jiān)督的這四個(gè)方面，都極其密切地關(guān)系到依法治國的各個(gè)方面，都需要我們認(rèn)真對(duì)待。從這里我們也可以看到人大在全面推進(jìn)依法治國中的地位和作用。

四、人大在全面依法治國中應(yīng)該如何作為

在敘述了前面這些情況之后，現(xiàn)在我們就可以回答在文章標(biāo)題中提出的問題了。

（一）人大應(yīng)該全面推進(jìn)依法履職。依法治國進(jìn)入了一個(gè)新的階段。那么，作為在依法治國中處于主體地位，并且發(fā)揮主導(dǎo)作用的人大，應(yīng)該如何作為呢？這是全面依法治國新階段給人大提出的一個(gè)嚴(yán)肅而迫切的問題。我們應(yīng)該如何回答這個(gè)問題呢？我覺得，如果用一句話來回答這個(gè)問題，那就是：人大及其常委會(huì)應(yīng)該全面推進(jìn)依法履職。目的是在全面履職上有所推進(jìn)，因?yàn)楝F(xiàn)在我們的履職是不全面的，不到位的。這種不到位，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即行使職權(quán)不到位、實(shí)施力度不到位、落實(shí)效果不到位等。我們以在行使職權(quán)方面的不到位列舉些表現(xiàn)。比如，我們的立法還有許多不足，存在著有些方面還有無法可依的現(xiàn)象，有些法與法之間還缺乏銜接，有些法還不夠具體細(xì)致缺乏可操作性；當(dāng)然，還有不少法質(zhì)量不高，存在缺陷。比如，我們對(duì)于重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的行使遠(yuǎn)未到位，許多應(yīng)該由人大決定的事情沒有做，許多不該政府決定的事情政府越權(quán)作為，還有不少國家執(zhí)行機(jī)關(guān)本應(yīng)該向人大請(qǐng)示報(bào)告的重大事項(xiàng)沒有請(qǐng)示報(bào)告（如區(qū)劃調(diào)整）等等。比如，我們?cè)谌蟊O(jiān)督上，工作監(jiān)督做了不少，但效果有限；法律監(jiān)督有些方面尚未認(rèn)真開展起來；人事監(jiān)督方面，以對(duì)由人大選任的國家公務(wù)人員進(jìn)行的述職評(píng)議，在上世紀(jì)八九十年代曾經(jīng)搞得轟轟烈烈，很有效果，但從本世紀(jì)初實(shí)質(zhì)上就被叫停了。比如，在人事選任方面，黨委推薦干部與人大選任干部之間，還沒有進(jìn)行具體制度層面的對(duì)接，等等。至于人大工作的力度不大、效果不佳的情況，普遍存在，人所共知，就不用贅述了。這些顯然都極大地妨礙著全面依法治國的推進(jìn)。因此，作為人大，現(xiàn)在最重要的就是要全面推進(jìn)依法履職，這就是全面依法治國對(duì)人大提出的嚴(yán)肅而迫切的要求。

為什么這么說呢？因?yàn)?，在我看來，有這樣幾個(gè)理由：一是這是人大工作適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國的需要，人大作為依法治國的主體和主導(dǎo)，必須有所作為，必須得跟上這個(gè)形勢(shì)，不能消極等待，甚至無動(dòng)于衷；二是現(xiàn)在的人大沒有全面履職的現(xiàn)狀（就是前面講的幾個(gè)不到位）妨礙著全面依法治國的推進(jìn)，人大必須在這方面有所改觀；三是人大如果不能全面依法履職，全面依法治國無論如何是到不了位的。在這里，核心的問題是人大及其常委會(huì)要依照憲法和法律要求，不折不扣地（盡可能全面地）把自己的職權(quán)行使到位，把自己的責(zé)任履行到位。

這里有一個(gè)問題，即推進(jìn)人大全面依法履職與我們北京人大這些年倡導(dǎo)的“該做能做、有用有效”的關(guān)系問題，特別是與該做能做的關(guān)系問題。我是這樣理解這個(gè)問題的。首先，我們之所以提出該做能做這個(gè)概念，不是因?yàn)槲覀兲貏e喜歡這個(gè)概念，而是因?yàn)樾胃駝?shì)禁使得我們不得不如此，從這個(gè)意義上也可以說是一種無奈之舉，是一種曲線履職行為。其次，現(xiàn)在轟轟烈烈展開的推進(jìn)全面依法治國的這個(gè)新形勢(shì)，是我們提出推進(jìn)人大全面依法履職的一個(gè)重要契機(jī)，我們?nèi)绻軌蜃プ∵@個(gè)契機(jī)，順勢(shì)而上，那無疑是人大制度和人大工作的一個(gè)進(jìn)步甚至是突破，因?yàn)樵撟瞿茏?，畢竟不是我們希望永遠(yuǎn)如此的理想狀態(tài)（人大工作的理想狀態(tài)，應(yīng)該是該做必做，有用有效）；但是，如果我們抓不住這個(gè)契機(jī)，那就不一定要等到什么時(shí)候再有新的機(jī)會(huì)了。再次，在全面推進(jìn)人大依法履職的旗幟下，人大工作中該做能做的事情可能會(huì)越來越多；如果沒有這個(gè)全面推進(jìn)人大依法履職的概念，那就可能是人大工作中該做能做的事情會(huì)越來越少了。所以，我主張順勢(shì)提出這樣一個(gè)推進(jìn)人大全面依法履職的口號(hào)。這既是全面依法治國的切實(shí)需要，也是推動(dòng)人大工作向前邁出步子的切實(shí)需要，同時(shí)還能夠起到擴(kuò)大該做能做內(nèi)涵的作用。

（二）人大應(yīng)該怎樣全面推進(jìn)依法履職？這里說的全面，雖然從意思上說，可以解釋成為指人大職權(quán)的全面行使到位，但我這里卻不僅僅是指把橫向排列的幾項(xiàng)職權(quán)一一行使到位，它的含義要更寬泛一些，就是說既包括了職權(quán)行使到位的問題，也包括了工作力度到位的問題，還包括了效果落實(shí)到位的問題。應(yīng)該說，在這三個(gè)方面人大現(xiàn)在的履職是存在一定局限的，或者說是有缺陷的。

首先，人大應(yīng)該把法律賦予的職權(quán)全面行使到位。比如，憲法給全國人民代表大會(huì)賦予了15條職權(quán)（第六十二條），給全國人大常委會(huì)賦予了21條職權(quán)。比如，地方組織法給地方人民代表大會(huì)賦予了15項(xiàng)職權(quán)（第八條），給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)賦予了13項(xiàng)職權(quán)（第九條），給縣級(jí)以上人大常委會(huì)賦予了14項(xiàng)職權(quán)（第四十四條）。這里僅僅是在憲法和法律專門列舉職權(quán)的條款中呈現(xiàn)的內(nèi)容，還遠(yuǎn)不是憲法和法律賦予的全部職權(quán)。但是，我們現(xiàn)在對(duì)這些權(quán)力的行使還遠(yuǎn)未覆蓋到位，在這方面我們需要做的事情太多了。所謂把憲法和法律賦予的職權(quán)全面行使到位，就是盡可能地不要留下缺口。因?yàn)椋灰獓曳ǘńo人大的權(quán)力，人大沒有實(shí)施而留有缺口，那就只能由非法定的機(jī)關(guān)或個(gè)人來行使了。這樣一來，還有什么權(quán)力法定、依法行權(quán)？還有什么依憲治國、依法治國？因此，人大要在全面依法治國中發(fā)揮更大的作用，首先是要實(shí)現(xiàn)自己的全面依法履職，即要盡可能地把自己的職權(quán)行使到位，以便使所有國家權(quán)力的行使和一切國家作為、國家行為盡可能快地走向法治化。比如，人大對(duì)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使到位，實(shí)際上就是對(duì)政府依法行政的促進(jìn)與保證；比如，人大對(duì)于人事選舉任免權(quán)的行使到位，盡可能快地實(shí)現(xiàn)與黨管干部的依法銜接，實(shí)際上就是對(duì)黨依法執(zhí)政的促進(jìn)和保證。

其次，人大應(yīng)該把自己工作的力度全面追加到位。人大工作中存在的另一個(gè)問題，就是工作力度或者叫作履職力度不夠，或者叫作沒有嚴(yán)格履行自己的職權(quán)，在履職中存在著種種疲軟、軟弱現(xiàn)象，存在著隨意、隨便的現(xiàn)象。面對(duì)這種現(xiàn)象，亟需加大工作力度，實(shí)行嚴(yán)格履職。所謂嚴(yán)格履職，就是履職要有力、要給力，就是要硬化、要強(qiáng)化，就是不能太隨意、太隨便。我們應(yīng)該盡可能地克服履職中的弱化、軟化、虛化、隨意化現(xiàn)象。比如，工作監(jiān)督中的軟化現(xiàn)象，法律監(jiān)督中的弱化現(xiàn)象，人事監(jiān)督中的虛化現(xiàn)象等。當(dāng)然，分析這些問題產(chǎn)生的原因，首先得說是人大自己的原因，履職意識(shí)、履職能力、履職力量都還遠(yuǎn)沒有到位。但是，如果進(jìn)一步分析產(chǎn)生這些問題的背后的動(dòng)因，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，問題也并不全在人大自己，而是有著更加深厚而復(fù)雜的因素。其中比較重要的一個(gè)因素，就是現(xiàn)行制度體制上的原因，就是黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家、如何領(lǐng)導(dǎo)人大，還遠(yuǎn)沒有完全實(shí)現(xiàn)具體制度與具體法律上的銜接?；蛘撸€可以進(jìn)一步說，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國這三者之間還沒有完全實(shí)現(xiàn)制度、法律、操作上的融會(huì)貫通。現(xiàn)在，最需要的就是，黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化與人民當(dāng)家作主法治化之間的法治化對(duì)接。這個(gè)對(duì)接到位，可能是解決目前全面推進(jìn)人大依法履職的關(guān)鍵所在。這個(gè)問題非常重要，需要好好研究，有所創(chuàng)新。

再次，人大應(yīng)該把自己履職的效果全面提升到位。以上種種履職力度不夠的結(jié)果，就是效果不佳。履職，包括所有主體的履職，當(dāng)然都是為了有用有效。有用有效，就是要盡可能地避免無效勞動(dòng)、低效勞動(dòng)，盡可能地使履職行為產(chǎn)生更大的效果，發(fā)揮更大的作用。人大的履職目標(biāo)也是如此。現(xiàn)在的問題是人大工作中存在著效果不佳的種種現(xiàn)象：比如，走過場(chǎng)、走形式的現(xiàn)象；比如，干打雷、不下雨的現(xiàn)象；比如，雨過地皮濕的現(xiàn)象等等。在人大工作中，低效甚至無效的勞動(dòng)大量存在。即使有效果，其效也還不夠?qū)?、不夠大、不夠快。這種現(xiàn)象應(yīng)該盡快扭轉(zhuǎn)。

（三）怎樣提升人大的履職效果呢？首先，人大自己要更加努力。這個(gè)更加努力，從人大的履職原則來看：就是要堅(jiān)持“三統(tǒng)一”“四善于”。其內(nèi)容是“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”[17]。這個(gè)更加努力，從人大的具體履職來看：就是要認(rèn)識(shí)到，人大既然是實(shí)現(xiàn)全面依法治國的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，首先是要使自己的履職全面依法到位，為國家機(jī)關(guān)依法履職作出榜樣，為全國公民自覺守法作出榜樣。這是作為全面依法治國主導(dǎo)機(jī)關(guān)的題中應(yīng)有之義。而要實(shí)現(xiàn)前面說的依法履職到位，全面履職、嚴(yán)格履職、有效履職，就是人大需要有更加努力的目標(biāo)和方向。也就是說，人大“要切實(shí)擔(dān)負(fù)起保證憲法和法律實(shí)施的重要職責(zé)”“要切實(shí)擔(dān)負(fù)起完善地方立法的重要職責(zé)”“要切實(shí)擔(dān)負(fù)起督促‘一府兩院依法行政、公正司法的重要職責(zé)”“要在推動(dòng)全民守法中充分發(fā)揮作用”[18]。

其次，黨委支持要更加給力。中國的事情關(guān)鍵在黨。人大能不能當(dāng)好這個(gè)主導(dǎo)，關(guān)鍵也在于黨。在這里，需要黨委關(guān)于國家事務(wù)的決策法治化，即把黨關(guān)于國家事務(wù)的主張以建議的方式提交人大審議決定，轉(zhuǎn)化為國家意志，轉(zhuǎn)化為國民行動(dòng)。同時(shí)也需要黨委更加堅(jiān)實(shí)地領(lǐng)導(dǎo)、支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，更加堅(jiān)實(shí)地領(lǐng)導(dǎo)、支持和保證人大全面依法履職?？上驳氖牵罱鼛啄暌粤?xí)近平同志為總書記的黨中央對(duì)人大制度、人大工作、人大建設(shè)的認(rèn)識(shí)越來越高了，支持力度越來越大了，給人大履職創(chuàng)造的環(huán)境也越來越好了。最近中央出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的精神就是明證。中央的這種做法也影響和帶動(dòng)了各級(jí)黨委。比如，北京市委和各區(qū)縣黨委2014年底以來陸續(xù)召開的人大工作會(huì)所形成的文件和黨的書記們發(fā)表的言論，其對(duì)人大工作和建設(shè)的認(rèn)識(shí)高度與支持力度，就明顯地較之于以往有了很大幅度的提升。

再次，國家執(zhí)行機(jī)關(guān)要更加自覺。這里的國家執(zhí)行機(jī)關(guān)主要是指政府、法院、檢察院。應(yīng)該說，這些年來，國家執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)，對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，對(duì)自己在國家體系中位置的認(rèn)識(shí)，比較以前均有較大幅度的提高，相應(yīng)地對(duì)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)所作決議決定的執(zhí)行也更為有力，對(duì)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督也更為配合。但是，就總體而言，我們不得不說，在這個(gè)方面國家執(zhí)行機(jī)關(guān)還有許多事情可做。如果用一句話來表達(dá)，那就是應(yīng)該在提高執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的意識(shí)方面，應(yīng)該更加自覺，更加到位。比如，對(duì)于人民代表大會(huì)制度這個(gè)國家根本政治制度，應(yīng)該更加虔誠地懷有敬畏之心與自覺自信；對(duì)于應(yīng)該由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作出決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)該自覺地提請(qǐng)人大及其常委會(huì)決定；應(yīng)該在采取行動(dòng)之前向人大及其常委會(huì)報(bào)告的事項(xiàng)，應(yīng)該自覺地進(jìn)行報(bào)告；對(duì)于人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，應(yīng)該更加自覺主動(dòng)地配合到位，而且有些事情應(yīng)該主動(dòng)提請(qǐng)人大進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)于人大及其常委會(huì)選任的干部，應(yīng)該主動(dòng)向人大及其常委會(huì)進(jìn)行述職報(bào)告工作等等。顯然，在這些方面我們還有很大可以提升的空間。

注釋：

[1]《列寧選集》第三卷，人民出版社1995年版，第594～595頁。

[2]參見蔡定劍著：《歷史與變革》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第92～93頁。

[3][4][5]《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第146～147、333、189～359頁。

[6]轉(zhuǎn)引自李步云文章：《親歷從法制到法治的轉(zhuǎn)變》，載《新華文摘》2015年第2期。

[7][8]《江澤民論有中國特色社會(huì)主義》，中央文獻(xiàn)出版社2002年版，第326、326～327頁。

[9]轉(zhuǎn)引自全國人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《中國人大研究報(bào)告》第二輯，中國民主法制出版社2009年版，第23頁。

[10][11][12]《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014版，第141、138、144、204頁。

[13]這個(gè)說法，參考了2015年1月28日《人民法院報(bào)》文章。

[14]這里的論述可以參考郭金龍同志在中共北京市委第四次人大工作會(huì)上的講話：“人大及其常委會(huì)既是我國社會(huì)主義民主法治建設(shè)的主要體現(xiàn)者和承擔(dān)者，又是民主法治建設(shè)的重要推動(dòng)者和保障者。” （載《北京人大》2015年第1期）。

[15]這里的論述可以參考郭金龍同志在中共北京市委第四次人大工作會(huì)上的講話：“人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)，這是依法治國的前提；負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法和法律實(shí)施，這是依法治國的根本保障；產(chǎn)生國家機(jī)關(guān)并監(jiān)督其活動(dòng)，這是依法治國的關(guān)鍵?！?（載《北京人大》2015年第1期）。

[16]這個(gè)說法參考了尹中卿文章《人大監(jiān)督問題專題研究引論》，載全國人大常委會(huì)辦公廳研究室編《研究報(bào)告》2002年第1期。

[17]參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

[18]參見郭金龍同志在中共北京市委第四次人大工作會(huì)上的講話（載《北京人大》2015年第1期）。

（作者單位：北京市人大制度研究會(huì)）