渠縣土地利用總體規(guī)劃的若干思考

茍興海+馬珍+宋依蕓

摘要：本文在學(xué)習(xí)比對(duì)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀的層面上，以渠縣為案例分析研究，通過(guò)分析渠縣上一輪規(guī)劃及“十二五”規(guī)劃，探討渠縣土地利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出下一輪土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)方向，并就全國(guó)范圍內(nèi)的土地利用提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵字：土地利用；渠縣；總體規(guī)劃；

1.引言

自渠縣進(jìn)行了土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）編制并實(shí)施以來(lái)，開(kāi)展了土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估，中期評(píng)估的主要內(nèi)容主要是以評(píng)價(jià)各用地指標(biāo)情況，重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施情況等，并分析原因，客觀研判未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)及其對(duì)土地利用的影響；隨后，在中期評(píng)估的基礎(chǔ)上開(kāi)展了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，為科學(xué)利用全縣土地資源，增強(qiáng)部門(mén)依法用地意識(shí)，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地，加強(qiáng)土地用途分區(qū)管制，嚴(yán)格保護(hù)耕地，依法履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)等諸多方面發(fā)揮了積極的指導(dǎo)作用，以求在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，固保障耕地紅線之本，同時(shí)，又可以保護(hù)環(huán)境，提高生態(tài)效益。截止到目前，土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)取得了不錯(cuò)的進(jìn)展，但同時(shí)，也出現(xiàn)了相應(yīng)的問(wèn)題，比如，建設(shè)用地指標(biāo)剩余量較少、耕地質(zhì)量得不到提高等問(wèn)題，此規(guī)劃顯然已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)全縣在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下對(duì)土地利用與管理提出的新要求。因此，新一輪的土地利用總體規(guī)劃需要提出更具前瞻性、預(yù)見(jiàn)性的新思路。

2.國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2.1國(guó)外土地利用規(guī)劃研究進(jìn)展

國(guó)外土地利用規(guī)劃大部分都包含在國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃及鄉(xiāng)村規(guī)劃中。其規(guī)劃體系與我國(guó)有較大差異，首先表現(xiàn)在規(guī)劃層次，各國(guó)都具有明顯的規(guī)劃層次差異。美國(guó)規(guī)劃體系分為三大類(lèi)六個(gè)層次，這樣具體的規(guī)劃，可以使各個(gè)規(guī)劃之間無(wú)縫銜接，并且有明確的隸屬關(guān)系，有利于管理，并且可以有效避免責(zé)任互推的現(xiàn)象。日本的規(guī)劃體系分為三個(gè)等級(jí)層次，并制定了具體的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并全部的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃交由府縣級(jí)管理。德國(guó)規(guī)劃體系分為四級(jí)，統(tǒng)稱(chēng)區(qū)域規(guī)劃。從規(guī)劃內(nèi)容來(lái)看，各國(guó)雖然規(guī)劃背景與體系不盡相同，但是規(guī)劃內(nèi)容是一致的，就是使人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，通過(guò)合理配置土地，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益最優(yōu)化。

2.2國(guó)內(nèi)土地利用規(guī)劃研究進(jìn)展

作為土地資源管理的基礎(chǔ)，是土地利用結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化配置。經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展，我國(guó)土地利用規(guī)劃在不同時(shí)期具有不同特點(diǎn)。在封建統(tǒng)治時(shí)期，土地雖然全面投入使用，但大多都是以耕地為主，各方面設(shè)施都相對(duì)滯后，這個(gè)時(shí)期土地規(guī)劃并沒(méi)有完整的體系。新中國(guó)成立以后，蘇聯(lián)對(duì)我國(guó)土地利用規(guī)劃的影響，促使了該學(xué)科在理論和實(shí)踐上有了較大成都的發(fā)展 ，在此之后，土地學(xué)科不僅頒布了相關(guān)法律，還進(jìn)行了全國(guó)土地利用規(guī)劃修編工作。伴隨這土地利用規(guī)劃工作的不斷深入，人才的不斷涌現(xiàn)，目前，該學(xué)科無(wú)論是在理論還是方法都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。

首先表現(xiàn)在理論方面；在眾多專(zhuān)家學(xué)者的共同努力下，提出了土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容：土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局。

第二，技術(shù)方法方面；以往的土地規(guī)劃編制是以資源為導(dǎo)向的用地配置方式、自上而下的指標(biāo)控制編制辦法的靜態(tài)分析，缺乏彈性和應(yīng)變能力。伴隨著土地利用規(guī)劃要求提高，土地規(guī)劃理論與方法不斷提升，現(xiàn)今的土地規(guī)劃利用各種數(shù)學(xué)模型系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)理論，科學(xué)的計(jì)算空間與時(shí)間上的土地仿真分配研究。

第三，在新技術(shù)方面；除了較為廣泛的各類(lèi)遙感影像以外，結(jié)合了3S優(yōu)勢(shì)，土地總體規(guī)劃還進(jìn)行了多規(guī)綜合，實(shí)現(xiàn)了“一張圖”監(jiān)管系統(tǒng)，探索解決土地利用的多目標(biāo)規(guī)劃問(wèn)題。

3.研究區(qū)概況

3.1渠縣區(qū)位條件

渠縣作為達(dá)州市規(guī)劃的二級(jí)商貿(mào)中心，受達(dá)州市的經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)強(qiáng)烈；加之渠縣又是四川普光氣田和四川龍崗氣田的結(jié)合處，給天然氣化工的發(fā)展帶來(lái)了良好的機(jī)遇。再之襄渝鐵路二線、達(dá)成鐵路復(fù)線、達(dá)巴鐵路、南大梁高速公路和國(guó)省道公路干線的新改建使全縣交通優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步顯現(xiàn)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加明顯，這些因素形成了土地利用的有利條件。

3.2土地利用特點(diǎn)及存在問(wèn)題

首先，渠縣土地資源人均占有量低，低于四川省和達(dá)州市的人均土地占有量，人均耕地占有量稍低于四川與達(dá)州市人均耕地占有量水平，但是差距不大。其次，渠縣土地利用率高，高于全國(guó)水平，并且質(zhì)量好和易開(kāi)發(fā)的未利用地已基本開(kāi)發(fā)利用，后備資源已面臨無(wú)地可開(kāi)，無(wú)地可用的境地。第三，城鎮(zhèn)發(fā)展用地不足，低于達(dá)州市及四川省水平。鄉(xiāng)村建設(shè)用地歸并潛力巨大，但是農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，覆蓋范圍大，集中歸并條件不高。

目前渠縣耕地保有量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了2020年耕地保有量目標(biāo)，但是，適宜性平均水平不高，耕地質(zhì)量有待提升，建議可以做適當(dāng)?shù)母睾藴p，優(yōu)化用地布局。建設(shè)用地需求量不足，規(guī)劃設(shè)制的機(jī)動(dòng)指標(biāo)應(yīng)變空間小，很有可能不能滿足渠縣“十三五”規(guī)劃內(nèi)容。

4.下一輪規(guī)劃新思路

4.1規(guī)劃重點(diǎn)

根據(jù)渠縣自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，及渠縣規(guī)劃實(shí)施情況，綜合確定土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地，確定各類(lèi)用地規(guī)模，劃分土地用途區(qū)，重點(diǎn)安排好耕地、生態(tài)用地以及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)。

在人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的大背景下，如何使渠縣自然資源、經(jīng)濟(jì)資源、土地利用方式得到最有效的組合或配置，使各種資源得到充分有效的利用，兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，成為新一輪規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)。

4.2土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)

新一輪規(guī)劃的重心，不再是建設(shè)用地規(guī)模的調(diào)整，而是著手于建設(shè)用地指標(biāo)的彈性設(shè)置，合理清查上一輪渠縣的建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行情況，重大項(xiàng)目規(guī)劃情況，保護(hù)基本農(nóng)田；調(diào)整生態(tài)用地布局，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

渠縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是渠縣，也是達(dá)州的必然要求，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的要求，實(shí)現(xiàn)渠縣成為“川東特色農(nóng)業(yè)大縣”，必須嚴(yán)格把控耕地保有量，統(tǒng)籌利用其他農(nóng)用地，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。在新的一輪規(guī)劃中，要把渠縣建設(shè)成為“達(dá)州新興工業(yè)強(qiáng)縣、川東特色農(nóng)業(yè)大縣”作為奮斗目標(biāo)，為此，必須立足于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)節(jié)約集約用地，增強(qiáng)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。endprint

4.3規(guī)劃用地安排

4.3.1渠縣用地安排

在下一輪中的渠縣土地利用總體規(guī)劃中，仍然將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)作為保障民生的最基本任務(wù)。劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線范圍內(nèi)，任何單位和個(gè)人不得擅自改變或者占用，如不得不占用基本農(nóng)田，必須嚴(yán)格審批程序，控制占用面積，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定。第二，根據(jù)渠縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地市級(jí)情況，新一輪規(guī)劃中，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)零散分布，做出合理的規(guī)整，提高老百姓居住環(huán)境條件，建造美麗鄉(xiāng)村。第三，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在重要為止，在科學(xué)規(guī)劃、合理布局的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地整治，擴(kuò)大城鄉(xiāng)承載能力，改善投資環(huán)境。第四，嚴(yán)格控制基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開(kāi)發(fā)利用，擁有生態(tài)功能的各個(gè)用地保持協(xié)調(diào)穩(wěn)定。構(gòu)建生態(tài)良好的土地利用格局。另外，支持天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)等重大工程，建設(shè)以較大面積的森林、草地和基本農(nóng)田作為綠心和綠帶的重要組成部分的土地生態(tài)安全屏障。

4.3.2下一輪規(guī)劃重點(diǎn)

經(jīng)過(guò)“十二五”規(guī)劃的實(shí)施，渠縣各用地逐漸趨于穩(wěn)定，但是，依然要根據(jù)渠縣未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，有條不紊的做彈性設(shè)置，建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)用地、生態(tài)控制用地控制在合理比例。接下來(lái)的主要任務(wù)在于協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)之間的布局與數(shù)量關(guān)系，著重安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。其次，土地利用總體規(guī)劃是一種政府行為，但是，土地利用是一種公眾行為，在下一輪規(guī)劃中，應(yīng)該體現(xiàn)“以人為本”的思想，廣泛接納群眾意見(jiàn)，規(guī)劃內(nèi)容被全社會(huì)所認(rèn)可。

5. 促進(jìn)土地利用環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的政策措施建議

構(gòu)建土地利用環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，即構(gòu)建社會(huì)人們?cè)诳臻g上合理布局，在結(jié)構(gòu)上有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的土地利用方式觀念。其觀念與機(jī)制建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要相應(yīng)的政策措施。

首先，科學(xué)制定環(huán)境友好型土地用途分區(qū)管制規(guī)則，嚴(yán)格實(shí)施用途管制制度。第二，嚴(yán)格實(shí)行土地利用規(guī)劃許可制度。建立環(huán)境友好型土地利用目標(biāo)的行政首長(zhǎng)任期目標(biāo)責(zé)任制。第三，多渠道籌集生態(tài)建設(shè)資金，加大環(huán)境友好型土地開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的投入力度。推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地產(chǎn)出率和綜合利用效率。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第四，積極宣傳環(huán)境友好型發(fā)展模式，強(qiáng)化社會(huì)大眾在土地利用中的環(huán)境友好意識(shí)。建立和完善環(huán)境友好型土地利用規(guī)劃公眾參與制度。實(shí)行環(huán)境友好型土地利用規(guī)劃公示制度。建立環(huán)境友好型土地利用規(guī)劃管理公開(kāi)制度。第五，定期實(shí)施土地利用規(guī)劃和土地復(fù)墾整理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和土地生態(tài)安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。注重環(huán)境友好型土地利用規(guī)劃與管理隊(duì)伍建設(shè)。

6.參考文獻(xiàn)

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