淺析“十三五”期間土地空間資源再開發(fā)瓶頸和對策

雷震

摘要：本文簡要介紹了永泰縣“十二五”期間土地利用總體規(guī)劃實施成效、存在的問題以及土地利用面臨的形勢，分析“十三五”期間全縣土地空間資源再開發(fā)的潛力和瓶頸，提出土地空間資源再開發(fā)的思路和對策。

關(guān)鍵詞：土地空間資源；再開發(fā)；瓶頸；對策

土地空間資源利用是指人類為一定的社會和經(jīng)濟目的而進行的長期性或周期性土地空間資源開發(fā)、利用、改造和保護的經(jīng)營活動。隨著人口的增長和經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地空間資源不足的問題將愈益突出，因此分析土地空間資源再開發(fā)的潛力和瓶頸，提出進行合理的規(guī)劃和開發(fā)利用的思路和對策，加強保護和科學(xué)管理，具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略價值。

1 “十二五”土地利用成效及存在的問題

1.1 “十二五”土地利用成效

“十二五”期間，永泰縣政府和國土資源管理部門注重土地利用規(guī)劃的實施管理，通過采取加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加強土地利用的宏觀調(diào)控和微觀管理，嚴格用地審批和耕地占補平衡，推進土地使用制度改革，強化基本農(nóng)田保護和加強土地利用環(huán)境管理等措施，取得了顯著成效。

1.1.1 加強以土地用途管制為核心的規(guī)劃管理，提高了土地宏觀調(diào)控能力

建立供給制約、引導(dǎo)需求機制，強化土地用途管制。建立和實施以土地利用總體規(guī)劃、年度土地利用計劃為主要依據(jù)的用地審批制度，實行建設(shè)用地總量控制，嚴格執(zhí)行土地利年度計劃，層層建立建設(shè)項目用地預(yù)審制度和土地利用項目規(guī)劃審查制度。

1.1.2 嚴格落實耕地保護目標責(zé)任，耕地特別是基本農(nóng)田得到有效的保護

全面推行和完善了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領(lǐng)導(dǎo)任期耕地保護責(zé)任制，明確將土地整理與補充耕地工作納入年度績效考核范圍。“十二五”期間，通過開發(fā)整理復(fù)墾新增耕地面積434.05公頃，年均增加86.81公頃。扎實開展高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作，推進基本農(nóng)田質(zhì)量的提升，切實有效保護了耕地和基本農(nóng)田。全縣基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在19868.51公頃以上，超過了上級下達的基本農(nóng)田保護任務(wù)指標。

1.1.3 嚴格依法用地，保障社會經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求

全力推進建設(shè)項目用地報批工作，嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃批地供地。緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展大局，在指標安排上有保有壓，確保重點建設(shè)項目和中心城區(qū)項目用地?！笆濉逼陂g，完成新增建設(shè)用地供地審批73批次，涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用957.63公頃，其中耕地299.41公頃。期間向莆鐵路、福永高速、省道202線改建、大樟溪界竹口水電站等項目用地順利獲得批復(fù)，有效保障了經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需求，促進了全縣經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展。

1.1.4 促進土地集約節(jié)約利用，提高土地的利用效益

高度重視土地利用總體規(guī)劃對用地的調(diào)控引導(dǎo)，協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系，發(fā)揮集約節(jié)約用地的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，充分挖掘土地潛力保障發(fā)展。積極鼓勵和引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)、村莊外延擴展受到控制，促進了土地的集約利用，土地利用效益得到明顯提高。

1.2 土地利用存在的主要問題

1.2.1 耕地占補平衡形勢嚴峻

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各項建設(shè)不可避免要占用耕地，由于土地是不可再生資源，加上近幾年土地整理復(fù)墾開發(fā)力度較大，耕地后備資源不足，且開發(fā)不當容易造成水土流失。同時隨著土地整理工作的深入，土地整理成本不斷提高，新增耕地比例降低，新增耕地難度增大，耕地占補平衡形勢嚴峻。

1.2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地比較散亂

在全縣工業(yè)化快速推進、城鎮(zhèn)加速發(fā)展和經(jīng)濟實力得到不斷壯大的同時，城鎮(zhèn)建設(shè)存在公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，城鎮(zhèn)發(fā)展方向不協(xié)調(diào)，邊界地區(qū)出現(xiàn)爭奪空間資源現(xiàn)象。山區(qū)農(nóng)村居民點用地散亂，近郊村莊與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工礦用地區(qū)混雜，“城中村”、“空心村”現(xiàn)象較突出。

1.2.3 生態(tài)環(huán)境保護存在一定壓力

近年來，全縣工業(yè)污染得到有效的控制和治理，廢水排放達標率得到提高，但工業(yè)化進程加快和第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，環(huán)境容量壓力加大，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度有待加強，生態(tài)保護存在一定壓力。

2 “十三五”期間土地利用面臨的形勢

2.1 土地利用面臨的挑戰(zhàn)

2.1.1 建設(shè)用地供需矛盾愈加突出

“十三五”期間，隨著構(gòu)建“一心兩軸四重點”的城鎮(zhèn)土地利用布局的形成，加強工業(yè)集中區(qū)優(yōu)化整合，繼續(xù)做強做優(yōu)現(xiàn)有“兩區(qū)一走廊”工業(yè)平臺，重點開發(fā)建設(shè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等工業(yè)平臺戰(zhàn)略決策的實施，在相當長的時期內(nèi)，城鎮(zhèn)工礦用地需求量較大，加上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地需求進一步加大，各項建設(shè)用地供需矛盾日益突出。

2.1.2 耕地保護形勢更加嚴峻

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各項建設(shè)步伐加大，新增建設(shè)用地需求增加。各項建設(shè)不可避免要占用耕地，而耕地是不可再生資源，隨著耕地后備資源的減少，耕地的開發(fā)、利用和保護將面臨更加嚴峻的形勢。

2.1.3 社會發(fā)展功能定位對土地利用提出了更高的要求

建設(shè)福建省會中心城市“后花園”的社會發(fā)展功能定位要求轉(zhuǎn)變土地利用方式，實現(xiàn)城鎮(zhèn)內(nèi)部空間的協(xié)調(diào)整合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加強生態(tài)用地保護，防治土地退化、土地污染和水土流失，加強農(nóng)田生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境建設(shè)，做到發(fā)展與保護并重，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益并重，這對調(diào)整區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)和布局提出更高的要求。

2.2 土地利用面臨的機遇

2.2.1 科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實為土地資源優(yōu)化整合創(chuàng)造條件

隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實，全縣的資源、環(huán)境問題得到重視，節(jié)約集約利用土地資源的意識不斷提高。保護資源、節(jié)約集約資源、利用資源，土地科學(xué)合理利用逐步成為全社會的自覺行動，有利于加強土地的宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護。endprint

2.2.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為解決土地利用問題提供了有利條件

隨著農(nóng)村居民點整治工程深入開展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的順利實施，以及經(jīng)濟社會快速協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合實力不斷提高，總體進入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的階段，這為加大對土地利用和管理提供了基礎(chǔ)保障，有利于增加對基本農(nóng)田建設(shè)、土地整理復(fù)墾特別是村莊整治的投入，有利于提高土地利用綜合效益，有利于推動土地資源的科學(xué)利用，有利于促進城鄉(xiāng)土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2.2.3 “海西”發(fā)展戰(zhàn)略的實施有利于土地資源的綜合開發(fā)利用

海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，為土地利用管理提供了有利條件和發(fā)展平臺。全縣將圍繞著建設(shè)中等發(fā)達、生態(tài)良好、社會和諧的省會中心城市“后花園”的經(jīng)濟社會發(fā)展功能定位，進一步發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，以構(gòu)建“山水旅游城”為目標，加大旅游景區(qū)配套設(shè)施建設(shè)力度，充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，實施開放帶動，促進全縣土地資源的綜合開發(fā)利用。

3 “十三五”期間土地空間資源再開發(fā)潛力和瓶頸

保護資源與保障發(fā)展用地需求之間的矛盾由來已久，并日趨緊張，在節(jié)約集約用地中，“充分挖潛，盤活現(xiàn)有建設(shè)用地”是提高用地整體效益，緩解建設(shè)用地需求壓力，保障全縣經(jīng)濟又好又快發(fā)展的最直接、最快捷的途徑，同時，也是科學(xué)盤整用地空間和布局、促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級的關(guān)鍵措施。

3.1 土地空間資源再開發(fā)潛力

3.1.1 外部擴展?jié)摿?/p>

根據(jù)《永泰縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》與2009年標準時點數(shù)據(jù)銜接分析，2010-2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃新增指標為1126.09公頃，結(jié)合年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2010-2014年共新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地677.9公頃，2015-2020年實際可用城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標約為448.19公頃，同時土地利用總體規(guī)劃下達的全縣2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為4369.74公頃（約束性指標），而2014年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模達到4556.98公頃，已超出2020年規(guī)劃控制規(guī)模約187.24公頃，全縣外部擴展?jié)摿τ邢蕖Ｒ虼恕笆濉逼陂g應(yīng)充分挖掘城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部潛力，清查閑置土地，盤活存量建設(shè)用地和低效用地，合理確定經(jīng)濟發(fā)展所需的建設(shè)用地空間。

3.1.2 內(nèi)部挖掘潛力

（1）存量建設(shè)用地核查

城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地包括閑置地、空閑地、批而未供土地。通過采取有效的技術(shù)手段，充分挖掘存量建設(shè)用地，可以有效地提高土地利用效率，緩解人地矛盾壓力。

充分挖掘存量建設(shè)用地是增加土地有效供給，減少經(jīng)濟建設(shè)占用農(nóng)用地的重要途徑。結(jié)合開展土地市場清理整頓工作，查清各類建設(shè)用地的總量及存量土地，永泰縣現(xiàn)有存量建設(shè)用地155.51公頃，其中閑置土地105.87公頃，批而未用土地49.64公頃。

（2）低效建設(shè)用地潛力

①以人均用地測算建設(shè)用地潛力

目前永泰縣農(nóng)村居民點的人均建設(shè)用地為118平方米，按規(guī)劃農(nóng)村人均建設(shè)用地允許調(diào)整幅度0～15平方米進行低效建設(shè)用地的測算，全縣農(nóng)村居民點用地最大潛力約為450公頃。

通過分析永泰縣城鎮(zhèn)工礦用地實際利用程度，全縣現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地面積138平方米，按照國家120平方米/人的標準，每人用地減少18平方米，就相當于全縣可節(jié)約近144公頃的土地，全縣城鎮(zhèn)工礦用地潛力為144公頃。

②以控制性指標測算建設(shè)用地潛力

根據(jù)閩國土資綜【2013】197號文精神，工業(yè)項目用地必須符合《福建省工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標（2013年本）》。在項目用地面積不變的條件下，提高區(qū)域建設(shè)用地的容積率或提高投資強度、建筑系數(shù)，實質(zhì)上都相當于拓展了用地使用空間。我省在本次修訂的工業(yè)用地控制指標中，將容積率提高了0.27，在建設(shè)用地規(guī)模不變的情況下相當增加了30%的建筑用地面積。同時工業(yè)項目投資強度平均值提高幅度達20.7%，可拓展的用地使用空間都是相當可觀的，按照控制性指標測算，全縣工業(yè)項目在投資強度、建筑系數(shù)、容積率方面存在25%以上的拓展空間。

③以產(chǎn)業(yè)升級測算建設(shè)用地潛力

低效用地最直觀的表象是產(chǎn)出效益低下，究其根源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)含量低下也是一主要原因。同樣的區(qū)位，同樣面積的土地，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)土地單位產(chǎn)出通常要比發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)單位產(chǎn)出高1000萬元左右。因此，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，加快產(chǎn)業(yè)升級改造，可實現(xiàn)建設(shè)用地挖潛20%以上。

3.2 土地空間資源再開發(fā)瓶頸與障礙

3.2.1 缺乏統(tǒng)一的法規(guī)、標準

在進行“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”的三舊改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是房屋拆遷及相應(yīng)的補償安置問題，目前還沒有一個獨立完整的國家級法律，現(xiàn)有的《土地管理法》、《國有土地房屋征收補償條例》以及《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》等法律僅具有指導(dǎo)意見，無法提供全面、系統(tǒng)的法律支撐和法治環(huán)境，同時在補償標準上缺乏考慮地理位置的因素，實行一刀切標準，于是野蠻拆遷或被拆遷戶上訪事件層出不窮。

3.2.2 資金壓力大，積極性不高

在進行土地二次開發(fā)過程中，由于利益驅(qū)動，原土地使用權(quán)人不愿土地仍以工業(yè)用地價格被回購，卻要分享使用期間產(chǎn)生的土地增值收益。如對原企業(yè)外遷改造，涉及征購?fù)恋?、建設(shè)廠房、市政配套、購置設(shè)備、職工安置等復(fù)雜補償利益，如為集體土地上企業(yè)，則補償利益還涉及農(nóng)民搬遷和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變而更復(fù)雜。由此造成工業(yè)用地收儲價格日益趨高，而政府進行基礎(chǔ)設(shè)施改造、環(huán)境整治等土地整理成本卻高昂，土地收支難以平衡。

3.2.3各部門缺乏合作機制

現(xiàn)行土地行政管理條塊分割，對待改造企業(yè)的定性、發(fā)展方向、職工安置、土地使用權(quán)處置、再開發(fā)的利益分配等涉及多部門管理，而各部門脫不開本部門的權(quán)力與利益羈絆，雖對企業(yè)改造的具體問題都有發(fā)言權(quán)，但又都不做主，部門之間缺乏合作。endprint

4 土地空間資源再開發(fā)的思路和對策

“十三五”是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的重要時期，也是空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時期。既要滿足人口增加、生產(chǎn)生活改善、經(jīng)濟發(fā)展對土地空間的巨大需求，又要為保障糧食安全而保護耕地，還要保障生態(tài)安全，因此，必須調(diào)整開發(fā)思路，促進串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城市發(fā)展，確立集約發(fā)展和緊湊型發(fā)展的理念，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間，形成規(guī)模適度、布局合理、功能互補的城鎮(zhèn)空間體系。

4.1 明確原則，整合標準，推進“多規(guī)合一”

依據(jù)國家土地管理法律法規(guī)，將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃充分銜接，整合現(xiàn)有各行業(yè)用地標準，從規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺、協(xié)調(diào)機制和行政管理等方面理順相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，實現(xiàn)多個規(guī)劃的有效銜接，結(jié)合規(guī)劃調(diào)整完善，根據(jù)調(diào)整后的規(guī)劃主要指標和用地布局，開展城市發(fā)展邊界線、耕地保護紅線與生態(tài)環(huán)境保護紅線“三線”劃定，保障經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地形成人口、產(chǎn)業(yè)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)的城市空間格局，提升政府服務(wù)效能，提高政府科學(xué)決策能力，實現(xiàn)發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局和土地開發(fā)強度的統(tǒng)一。

4.2 完善管理機制，發(fā)揮土地循環(huán)經(jīng)濟效應(yīng)

根據(jù)建設(shè)用地調(diào)查評價結(jié)果，測算全縣土地的擴展?jié)摿?、結(jié)構(gòu)潛力、強度潛力和管理潛力，在此基礎(chǔ)上，研究建立以宗地為單位的建設(shè)用地集約利用動態(tài)評價體系和動態(tài)評價信息系統(tǒng)。并以此為指導(dǎo)，按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推行企業(yè)退出機制，促進土地的循環(huán)利用。

動態(tài)評價信息系統(tǒng)同時也可作為加強監(jiān)管力度的重要工具。通過對已供應(yīng)土地的開工建設(shè)進度、投資建設(shè)比例等跟蹤檢查，及時發(fā)現(xiàn)、及時處理閑置土地，以及依法或按合同收回未按進度完成投資的土地。以有效杜絕新的閑置土地，提高土地有效利用率。

4.3 加強土地管理法制建設(shè)，完善監(jiān)督機制

根據(jù)國家法律法規(guī)和管理要求，結(jié)合福州市具體實施辦法、細則，推進土地管理法制化進程，依法管理土地。

結(jié)合《行政許可法》的實施要求，完善土地管理各項辦事程序。加大對閑置土地的處置力度，提高新建項目用地集約水平，凡與城市性質(zhì)不符、消耗水土資源過多、投資強度和產(chǎn)出率低的基本建設(shè)項目，堅決不得予以審批；嚴格執(zhí)行土地預(yù)審程序，制定、細化相關(guān)評審標準，對違反規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)項目，堅決予以否決。

加強用地報批后的監(jiān)管，加大行政執(zhí)法監(jiān)察力度和違法用地查處力度，構(gòu)建和充實基層監(jiān)控隊伍，發(fā)揮媒體和公眾監(jiān)督作用。完善對集體土地的基礎(chǔ)管理，制定管理操作程序和地方配套政策，依法行政。加強對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策和管理方法研究，總結(jié)經(jīng)驗，為修訂相關(guān)法律做準備。

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