美國避免鄰避沖突的做法和啟示

李雪姣

一、研究背景

近年來，由鄰避沖突處理不當(dāng)而導(dǎo)致的社會(huì)問題越來越多的出現(xiàn)在人們視線中，特別是以PX為代表的新建大型化工項(xiàng)目每次都會(huì)遇到社會(huì)力量的抵制，引發(fā)大規(guī)模的群體性事件。美國現(xiàn)代化進(jìn)程要遠(yuǎn)快于中國，在城市現(xiàn)代化的過程中，很早就遇到了鄰避沖突的事件，研究其成功案例對(duì)我國有效地處理類似事件大有裨益。

城市化進(jìn)程的加快在不斷方便人們生活的同時(shí)，也帶來了以保護(hù)“自家后院”為目的的鄰避沖突。1976年美國政府頒布資源保護(hù)及恢復(fù)法案致使城市垃圾儲(chǔ)存設(shè)施的劇增引發(fā)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的鄰避運(yùn)動(dòng)；1980年以后這種鄰避運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，繼而波及到各個(gè)領(lǐng)域，因此當(dāng)時(shí)被《紐約時(shí)報(bào)》稱為美國的“鄰避時(shí)代”。[1]鄰避沖突，即某些公共設(shè)施可以為多數(shù)居民帶來利益，但設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營時(shí)所帶來的外部成本由設(shè)施附近的居民承受，從而不受當(dāng)?shù)鼐用竦臍g迎，造成不斷地產(chǎn)生抗?fàn)幍默F(xiàn)象。

二、美國避免鄰避沖突的主要做法

（一）設(shè)置規(guī)范透明的操作程序。在美國有效處理鄰避沖突的大多數(shù)案例中基本都涉及了設(shè)置規(guī)范透明的操作程序這一項(xiàng)，典型的案例是紐約垃圾設(shè)施選址。紐約市在垃圾設(shè)施選址的整個(gè)過程中經(jīng)歷了信息事先公布—居民反饋—公示備選方案—實(shí)施建址幾個(gè)環(huán)節(jié)，并且將“城市土地利用審批程序”作為配套程序。這一規(guī)范透明的操作程序，為公眾參與提供了平臺(tái)，提升了居民對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)同感及減少了居民的對(duì)抗情緒，對(duì)有效的處理鄰避沖突的發(fā)生起到了積極的作用。

規(guī)范透明的操作程序集中體現(xiàn)在科學(xué)的選址程序上。1990年12月，紐約市規(guī)劃局頒布了《城市設(shè)施選址標(biāo)準(zhǔn)》，即所謂“平等共享選址程序”，分為以下步驟：一當(dāng)?shù)卣嘉磥韮赡陜?nèi)城市計(jì)劃新建、擴(kuò)建、關(guān)閉或縮減的設(shè)施及對(duì)所有計(jì)劃內(nèi)的市政設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行投資預(yù)算和選址可行性論證；二報(bào)告發(fā)布后，每個(gè)社區(qū)董事會(huì)在90天內(nèi)做出反應(yīng)；三城市規(guī)劃局將社區(qū)董事會(huì)的意見轉(zhuǎn)給相關(guān)建設(shè)機(jī)構(gòu)；四各社區(qū)董事會(huì)將意見呈至相應(yīng)的區(qū)行政長官，區(qū)行政長官匯總后向上提議設(shè)施備選地址；五設(shè)施地址選定后，社區(qū)董事會(huì)有權(quán)設(shè)立一個(gè)設(shè)施監(jiān)督委員會(huì)，全程監(jiān)督設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行。

在配套程序“城市土地利用審批程序”方面，先由官方、公共機(jī)構(gòu)或個(gè)人團(tuán)體向城市規(guī)劃局提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃局進(jìn)行資格認(rèn)證。得到批準(zhǔn)后，城市規(guī)劃局就得保證整個(gè)項(xiàng)目按U

LURP 時(shí)間表啟動(dòng)，包括社區(qū)委員會(huì)審查、區(qū)行政長官審查、城市規(guī)劃委員會(huì)審查、市議會(huì)審查和市長審查等數(shù)個(gè)程序，每個(gè)程序都必須包括公眾聽證會(huì)和投票。[2]規(guī)范透明的操作程序，使得公眾參與極大的得到了當(dāng)?shù)卣目隙ê凸膭?lì)，這對(duì)有效吸收公眾意見和建議、減少鄰避沖突有積極作用。

（二）注重科學(xué)理念及技術(shù)手段的應(yīng)用。美國在處理和規(guī)避鄰避沖突過程中不僅注重采用科學(xué)的理念——選擇最好的方案，還注重技術(shù)手段——3R政策。在“選擇最好的方案”方面，以紐約最大的垃圾處理廠為例。2001年，在公眾的反對(duì)聲中該填埋場(chǎng)正式封場(chǎng)。但是這一必不可少的設(shè)施又在當(dāng)?shù)鼐用竦慕ㄗh下逐步建立了多個(gè)小型垃圾場(chǎng)?？梢娀A(chǔ)設(shè)施的興建如果涉及了鄰避因素，“選擇最好的方案”就顯得具有及其重要的意義。

在技術(shù)應(yīng)用方面，20世紀(jì)90年代前后，紐約市逐漸建立起一整套完善的固體廢棄物治理方略，即3R政策：一在生產(chǎn)階段，實(shí)施源頭控制，減少使用成為污染源的物質(zhì)；二在出售階段，提高帶有包裝商品的價(jià)位或者對(duì)通過高耗能產(chǎn)出的包裝收取額外稅，變相減少消費(fèi)者對(duì)有可能產(chǎn)生大量垃圾商品的購買；三通過堆肥、焚燒熱能回收利用，實(shí)現(xiàn)廢物資源、能源的再生利用。

（三）實(shí)施利益補(bǔ)償。利益補(bǔ)償是應(yīng)對(duì)鄰避沖突過程中較早出現(xiàn)的，可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償。其中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以分為現(xiàn)金補(bǔ)償、應(yīng)急基金和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可分為實(shí)物補(bǔ)償、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)提供就業(yè)。在美國一項(xiàng)關(guān)于市政垃圾填埋場(chǎng)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，沒有任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，居民的支持率只有

30%，但當(dāng)提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，支持率幾乎翻了一倍?？梢?，利益補(bǔ)償對(duì)居民的態(tài)度有重要影響，然而，這卻未必能保證居民支持鄰避設(shè)施的建設(shè)。

從美國處理鄰避沖突的成功案例可發(fā)現(xiàn)，設(shè)置規(guī)范透明的操作流程、注重科學(xué)的操作方式和實(shí)施利益補(bǔ)償政策對(duì)減少和避免鄰避沖突有積極作用。但公眾參與作為一個(gè)始終貫穿整個(gè)環(huán)節(jié)中的因素，其地位是及其重要的。

三、美國的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

問題的嚴(yán)重和緊迫與現(xiàn)實(shí)研究的不足形成了鮮明對(duì)比，但在研究過程中更要立足于我國的基本國情和環(huán)境，辯證的借鑒他國經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)這些，中國社科院社會(huì)學(xué)研究所社會(huì)心理研究中心結(jié)合國內(nèi)PX項(xiàng)目事件，開展了一次社會(huì)調(diào)查，主要從行業(yè)信任、個(gè)體特型變量和個(gè)人感受變量出發(fā)，分析了影響居住區(qū)附近化工項(xiàng)目接受程度的因素（見表1）。從中發(fā)現(xiàn)，影響居住區(qū)附近化工項(xiàng)目接受程度的因素主要有政府治理、一般收益、公共效能感和程序公平，其顯著性分別為0.013、0.010、0.003和

0.001?？梢?，我國鄰避沖突中占主位的因素不是公眾參與，反而政府治理起到了舉足輕重的作用。

然而，加強(qiáng)政府職能并不是要政府一支獨(dú)大，而是要科學(xué)有效的發(fā)揮政府組織和協(xié)調(diào)作用。在這個(gè)過程中，不能只單純的依靠某一主體，更要處理好多方位利益主體的協(xié)調(diào)合作。“鄰避運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)，體現(xiàn)的是社區(qū)和非政府組織為主體的社區(qū)本位和政府、企業(yè)為主體的政府本位之間的對(duì)立，實(shí)現(xiàn)多方利益主體之間的互動(dòng)與合作，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)兩種本位思維模式的‘行為整合，即建立政策倡議聯(lián)盟模式”。

在政府自身層面，要強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，提高自身的公信力。在這點(diǎn)上，美國的“設(shè)置規(guī)范透明的操作程序”方案，能給我們良好的借鑒作用。政府就要最大程度的扮演好“保護(hù)型”角色。具體來說，就是要政府積極采取“過程管理”的全新監(jiān)管模式，即參照紐約垃圾建廠選址的操作流程，在從信息事先公布—居民反饋—公示備選方案最后到實(shí)施建址等過程中，政府要實(shí)施全方位監(jiān)管，并暢通民眾反映通道。

在公眾參與層面，雖然公眾參與在影響居住區(qū)附近化工項(xiàng)目接受程度因素的回歸分析中顯著性不是十分明顯，但是積極的組織和鼓勵(lì)公眾參與到項(xiàng)目的建設(shè)中來對(duì)于解決鄰避沖突仍然起到了非常重要的作用。政府要積極的組織和鼓勵(lì)公眾參與到項(xiàng)目的建設(shè)過程中來，扶植社會(huì)力量；在項(xiàng)目實(shí)施前政府要宣傳，要把信息公開，要吸取民眾意見及聽取民眾的利益訴求。在企業(yè)實(shí)施層面，政府要督促企業(yè)把存在的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)實(shí)在在的告訴民眾，并要求企業(yè)積極的回饋周邊環(huán)境。無論的化工項(xiàng)目的所有制如何，政府都應(yīng)該保證所有者不是唯一的獲益方，也不能僅僅是政府和企業(yè)的雙贏關(guān)系，政府應(yīng)該保證所有利益相關(guān)者都能從中獲益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳寶勝：《國外鄰避沖突研究的歷史、現(xiàn)狀與啟示》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2013年第2期。

[2]趙曉燕：《國外鄰避沖突研究文獻(xiàn)綜述》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第2期。