連云港農(nóng)村土地資源利用存在的問題及其對(duì)策研究

李娟

摘 要：通過(guò)對(duì)連云港農(nóng)村土地資源的利用狀況進(jìn)行分析研究，發(fā)現(xiàn)連云港農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀存在投入不足、監(jiān)管不到位、制度不完善等問題，可以通過(guò)完善土地管理法規(guī)制度，建全土地管理機(jī)構(gòu)，積極做好土地綜合整治工作，強(qiáng)化土地規(guī)劃管理，增加土地開發(fā)利用的投入等措施來(lái)解決。

關(guān)鍵詞：連云港；農(nóng)村；土地

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人地矛盾日益尖銳。農(nóng)村土地利用方式粗放低效，耕地后備資源不足，耕地?cái)?shù)量逐年減少已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地資源利用所面臨的主要挑戰(zhàn)，必須高度重視農(nóng)村土地資源保護(hù)工作，珍惜土地、合理利用和開發(fā)土地。隨著連云港城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地需求量不斷加大，人多地少、規(guī)劃與實(shí)施等問題突出，研究連云港農(nóng)村土地資源的利用的現(xiàn)狀和問題，探索相應(yīng)的解決措施，能夠?yàn)閷?duì)今后連云港農(nóng)村土地資源的進(jìn)一步發(fā)展與利用提供參考。

一、連云港農(nóng)用土地的概況

連云港農(nóng)用土地面積為5163.96平方公里，占土地種面積的67.8%。其中耕地面積為3924.86平方公里，占農(nóng)用土地面積的76.0%，園林面積為158.46平方公里，占占農(nóng)用土地的3.1%，林地面積為146.89平方公里，占農(nóng)用土地的2.8%。連云港農(nóng)用土地類型多樣，土壤種類繁多，擁有境內(nèi)有山地、丘陵、平原、灘涂海島等多種土地，擁有砂質(zhì)土、黏質(zhì)土、壤土、鹽堿土等土壤有63個(gè)土種，為土地開發(fā)提供了豐富多樣的基質(zhì)條件。

二、連云港農(nóng)村土地資源利用存在問題

（一）土地資源利用投入不足。（1）土地資源利用資金投入不足。 連云港屬于蘇北地區(qū)，財(cái)政綜合實(shí)力較低，土地資源利用配套資金短缺，尤其是村莊整治，在項(xiàng)目開展初期，資金不足直接影響工程質(zhì)量，不利于土地資源開發(fā)項(xiàng)目的可持續(xù)開展，不能調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體組織轉(zhuǎn)變土地利用方式的積極性，增加了土地治理利用的難度。耕地重用輕養(yǎng)，廣種薄收，造成土地肥力下降，林地亂砍濫伐，毀林開荒等，造成山上植被覆蓋率下降，引起水土流失。（2）土地開發(fā)者能力有限。連云港很城鄉(xiāng)勞動(dòng)報(bào)酬差別大，種糧成本高，還要經(jīng)受自然災(zāi)害的危險(xiǎn)，特別是在連云港西、北部山區(qū)，農(nóng)民完全是看天種田吃飯，農(nóng)民為獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益，大多數(shù)都選擇外出打工經(jīng)商，農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)者是婦女、老人，土地開發(fā)能力有限，土地耕種經(jīng)濟(jì)效益不高?；屎娃r(nóng)藥的過(guò)量使用直接加重了土壤酸化的程度造成地力下降，土壤板結(jié)，直接導(dǎo)致農(nóng)作物發(fā)病率升高，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下滑。

（二）農(nóng)村土地資源監(jiān)管不到位。（1）土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于頂層設(shè)計(jì)不夠細(xì)致，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后種什么作物，什么用途沒有剛性約束，農(nóng)戶往往以效益最大化為目標(biāo)，選擇風(fēng)險(xiǎn)小、見效快、效益高的果林、花卉等副業(yè)。造成農(nóng)地不農(nóng)用，農(nóng)地不種糧，土地資源沒有充分優(yōu)化配置。（2）土地管理缺乏有效制約措施。據(jù)調(diào)查表明，在連云港部分農(nóng)村35%農(nóng)戶超過(guò)三處宅基地（包括住房、閑置房、空地），

45%農(nóng)戶均有2處宅基地，20%農(nóng)戶只有一處宅基地。[1]甚至違法違規(guī)占用土地，這部分違法用地面積小、宗數(shù)多、分布廣，由于涉及群眾切身利益，強(qiáng)制拆除難度很大。有的賣地搞小產(chǎn)房開發(fā)、建房，甚至還有建新不拆舊的現(xiàn)象，普遍存在閑置、空房、空地的現(xiàn)象。雖然相關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)民違法建房占地行為、非法買賣土地行為明確了處置辦法，但可操作性不強(qiáng)，只是原則性和宏觀控制，與實(shí)際管理不相匹配，缺乏有效的制約措施，往往是清理容易處置難。（3）基層組織用地理念滯后。連云港基層組織土地節(jié)約集約利用的觀念不強(qiáng)，長(zhǎng)期形成的用地理念滯后，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)耕地保護(hù)的宣傳工作也不盡到位，沒有做好《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳，土地節(jié)約集約利用的觀念還沒有完全深入人心，在嚴(yán)格落實(shí)土地政策和節(jié)約集約利用土地上還仍然存在很大的差距。特別是一些村干部節(jié)約集約用地意識(shí)淡薄，甚至錯(cuò)誤地以為土地問題是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資的誘因，在嚴(yán)格落實(shí)土地政策上還仍然存在很大的差距，造成土地資源的閑置浪費(fèi)等低效用地的現(xiàn)象依然存在。

（三）農(nóng)村土地征收管理制度不夠完善。隨著連云港鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地征用的規(guī)模也將越來(lái)越大。連云港目前實(shí)行的土地征用制度是在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷和問題就日益凸現(xiàn)。

（1）土地征用補(bǔ)償不合理。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民和村集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。盡管《連云港市征地補(bǔ)償暫行辦法》對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整提高，但相比較還是偏低，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，好多地方農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有保障。（2）土地收益分配和管理不合適。土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，征地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的分配土地收益經(jīng)過(guò)多次分割，最終失去土地的農(nóng)民得到的收益僅占土地收益的5%-10%，進(jìn)一步侵害了農(nóng)民的利益。（3）失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度落后。土地便成為既要保證農(nóng)民就業(yè)又要提供農(nóng)民基本保障，而且越來(lái)越多地轉(zhuǎn)向以承擔(dān)農(nóng)民的生存保障功能為主。在征用土地過(guò)程中，農(nóng)民失去了土地也就是失去了基本保障。失地農(nóng)民為了維持生活，轉(zhuǎn)而希望政府能為他們未來(lái)一段時(shí)期的生存提供一個(gè)可靠的保障，而農(nóng)村的社會(huì)保障體系至今仍未有效建立起來(lái)。在這種情況下，失地農(nóng)民也就只能關(guān)注眼前利益，考慮的是今天能拿到多少征地補(bǔ)償，也不能不擔(dān)憂自己未來(lái)的基本生活、養(yǎng)老、子女接受教育等問題。

三、連云港提高農(nóng)村土地資源利用效率的措施

（一）制定完善土地法規(guī)，強(qiáng)化土地資源法律保障。以《基本農(nóng)田保護(hù)條例》為基礎(chǔ)，參照國(guó)外耕地保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)和有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定《耕地保養(yǎng)管理辦法》，按照“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的要求，制定《耕地保護(hù)法》。以法律的形式明確耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)要求和執(zhí)法主體以及地方各級(jí)政府和耕地使用者的保護(hù)責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，明確地建設(shè)管理和資金保障。進(jìn)一步健全耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的程序和占補(bǔ)耕地驗(yàn)收確認(rèn)程序，對(duì)亂占、破壞耕地行為的進(jìn)行追責(zé)和處罰，使“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”得到強(qiáng)有力的法律保障。對(duì)原有宅基地如何收回補(bǔ)償、村民異地建房如何審批等問題出臺(tái)具體的、可操作的政策。從法律上保障土地資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用，使土地資源得到切實(shí)有效的保護(hù)和管理。[2]

（二）建全土地管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)土地管理人才隊(duì)伍。土地管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身建設(shè)。健全土地資源的勘察、設(shè)計(jì)、規(guī)劃、治理保護(hù)和只發(fā)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行經(jīng)常性的工作。確保連云港直屬和各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)能夠嚴(yán)格執(zhí)法，能夠進(jìn)行國(guó)土資源的統(tǒng)一規(guī)劃，使土地資源得以合理的開發(fā)和利用，得到切實(shí)保護(hù)和管理。要加強(qiáng)智力投資、配備事業(yè)心強(qiáng)、業(yè)務(wù)嫻熟的土地管理人才，對(duì)現(xiàn)有土地管理干部隊(duì)伍要進(jìn)行各種形式的培訓(xùn)，提高素質(zhì)，逐步建立一支有高素質(zhì)的土地管理隊(duì)伍。

（三）強(qiáng)化土地規(guī)劃管理，引導(dǎo)土地合理開發(fā)利用。基層人民政府在制訂土地利用總體規(guī)劃中，應(yīng)搞好調(diào)查研究，進(jìn)行必要的科學(xué)論證，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化教育、生態(tài)建設(shè)等規(guī)劃，因地制宜地編制土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、居住建設(shè)、生態(tài)用地布局。農(nóng)地、林地、牧地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地、鄉(xiāng)村居民點(diǎn)地等等，除了要有本身的規(guī)劃外，都必須服從于連云港整體的統(tǒng)一規(guī)劃，不能各自為政。土地利用規(guī)劃要以法律的形式予以保護(hù)實(shí)施，不得任意侵犯。從實(shí)際需要出發(fā)，控制規(guī)模，突出重點(diǎn)，保證土地的合理利用，防止濫用土地現(xiàn)象發(fā)生。

（四）實(shí)施農(nóng)村土地整理，提升土地再生資源潛力。設(shè)置專門負(fù)責(zé)土地整理的土地管理部門，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃與土地整理專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，加強(qiáng)土地開發(fā)整理質(zhì)量管理，把補(bǔ)充耕地的質(zhì)量作為耕地的占補(bǔ)平衡考核內(nèi)容，強(qiáng)化驗(yàn)收工作，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量相當(dāng)。對(duì)“空心村”進(jìn)行綜合整治，改善居民居住環(huán)境，提高居住農(nóng)民人口密度，歸并零星村莊，整治開發(fā)舊村宅基地，提升土地再生資源的潛力。只有實(shí)行土地整理，提高土地集約利用，才能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

（五）增加土地開發(fā)投入，提高土地可持續(xù)生產(chǎn)力。上級(jí)財(cái)政應(yīng)加大扶持力度，實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)政策，增加土地開發(fā)利用的投入。地方政府也要適時(shí)地引導(dǎo)社會(huì)資本投入土地資源開發(fā)利用，為農(nóng)村土地的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)支持，增加農(nóng)村土地的投入和產(chǎn)出比，不斷提高土地生產(chǎn)力。要不斷增加對(duì)土地資源開發(fā)利用的投資和投入，把中產(chǎn)、低產(chǎn)農(nóng)田逐步改造成穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田。建立必要的勞動(dòng)積累制度完善互助互利、協(xié)作興辦農(nóng)田建設(shè)的辦法，促進(jìn)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源留在農(nóng)業(yè)。

（六）充分依靠各種載體，開展土地資源保護(hù)教育。土地管理部門要以“6.25全國(guó)土地日”、“12.4普法日”為契機(jī)，充分利用各種宣傳工具和手段，開展形式多樣、覆蓋面廣的宣傳活動(dòng)，加大對(duì)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳，使政府各部門及人民群眾深入了解土地在人類生存和發(fā)展中的重要地位和作用，以及珍惜和保護(hù)土地資源的重要意義。使人人樹立珍惜愛護(hù)土地的觀念，提高全民保護(hù)耕地的法律意識(shí)。

總之，土地是民生之本，發(fā)展之基。要貫徹落實(shí)耕地保護(hù)政策，轉(zhuǎn)變土地利用方式，節(jié)約集約合理利用農(nóng)村土地資源，堅(jiān)持和履行守土有責(zé)、守土盡責(zé)的職責(zé)，探索農(nóng)村土地資源合理利用的新路子，為保障發(fā)展，保護(hù)資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又快又好發(fā)展做出最大的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 韋有良.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)[c].連云港市土地學(xué)會(huì)論文集，2014年

[2]胡雪龍.國(guó)外農(nóng)地保護(hù)的相關(guān)做法及啟示[c].江蘇省土地學(xué)會(huì)論文集，2011年

[3] 王先進(jìn).土地開發(fā)整理與土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)作實(shí)務(wù)全書[M].黑龍江人民出版社，2010年

[4] 連云港市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年），2012年