李揚(yáng)：金融改革應(yīng)根植于中國(guó)的實(shí)情

席志剛

中共中央11月3日正式公布“十三五”規(guī)劃建議，其中對(duì)金融改革著墨甚多。分析認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃建議有關(guān)深化金融改革的論述，顯示了中國(guó)進(jìn)一步構(gòu)建與其地位匹配的大國(guó)金融戰(zhàn)略的意圖。

盡管“十二五”期間中國(guó)金融改革取得了一定成就，但在一些深層問(wèn)題上尚未取得關(guān)鍵突破。《中國(guó)新聞周刊》專訪了中國(guó)社科院前副院長(zhǎng)、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)李揚(yáng)，他就中國(guó)金融改革的方向、重點(diǎn)等熱點(diǎn)話題進(jìn)行了解讀。

“整個(gè)國(guó)家的負(fù)債率在上升”

中國(guó)新聞周刊：“十三五”規(guī)劃建議中，有關(guān)金融改革的內(nèi)容很多，你認(rèn)為未來(lái)金融改革的重點(diǎn)和方向是什么？

李揚(yáng)：十八屆五中全會(huì)關(guān)于“十三五”規(guī)劃的《建議》中，明確提出要提高直接融資比重，降低杠桿率，這在黨的文件中是首次。顯然，降低杠桿率是金融領(lǐng)域甚至是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)的重點(diǎn)。

我們都知道，始于2008年的金融危機(jī)實(shí)質(zhì)是一次債務(wù)危機(jī)，而高杠桿是構(gòu)成危機(jī)的一個(gè)很重要的原因。世界各國(guó)的杠桿率都在普遍提高，且在全世界呈蔓延之勢(shì)。有研究顯示，如果說(shuō)2008年之前全球的杠桿率提高歸因于發(fā)達(dá)國(guó)家的話，在那之后，特別是當(dāng)下的杠桿率提高，則歸因于發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家。

中國(guó)在危機(jī)以來(lái)，整個(gè)國(guó)家的負(fù)債率在上升。無(wú)論是金融部門還是非金融部門，上升速度相當(dāng)快。不過(guò)，同期資產(chǎn)上升速度比債務(wù)增加的速度要快。2000～2014年，中國(guó)主權(quán)資產(chǎn)從35.9萬(wàn)億增加到227.3萬(wàn)億，2011～2014年，我國(guó)窄口徑主權(quán)資產(chǎn)凈值增加6.9萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)2.3萬(wàn)億元。從資產(chǎn)構(gòu)成來(lái)說(shuō)，凈值中第一是儲(chǔ)備，第二是公司，特別是上市公司，都是流動(dòng)性非常高的資產(chǎn)。

中國(guó)社科院前副院長(zhǎng)、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)李揚(yáng)。圖/中新

我們的結(jié)論是：中國(guó)發(fā)生債務(wù)危機(jī)的概率是極小的，因?yàn)榧幢惆l(fā)生了問(wèn)題，也有足夠的資產(chǎn)去覆蓋它。

中國(guó)的地方政府債務(wù)最近幾年備受矚目，風(fēng)險(xiǎn)被放大。我們研究了潛在的債務(wù)，其中最主要是兩塊，一塊是養(yǎng)老金缺口，再一塊是銀行的顯性和隱性的不良資產(chǎn)。全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下行，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下行，可能會(huì)使一些潛在的債務(wù)變成實(shí)有債務(wù)，所以中國(guó)主權(quán)凈資產(chǎn)的增長(zhǎng)動(dòng)態(tài)有可能逆轉(zhuǎn)，我們力求使或有負(fù)債不要變成實(shí)有負(fù)債。

必須警惕的是，中國(guó)非金融企業(yè)部門杠桿率水平在所比較的國(guó)家中最高，隱含的風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。因?yàn)樵谥袊?guó)，企業(yè)出問(wèn)題馬上就是銀行出問(wèn)題，銀行出問(wèn)題馬上就是財(cái)政出問(wèn)題，財(cái)政出問(wèn)題立刻就是整體經(jīng)濟(jì)出問(wèn)題，中國(guó)存在著這樣一個(gè)問(wèn)題傳導(dǎo)的鏈條。所以企業(yè)的債務(wù)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。

通過(guò)研究2009、2012、2013年這三年中經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，我們得到的結(jié)論是，國(guó)家的負(fù)債率上升與全球危機(jī)的蔓延以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行密切相關(guān)。因此，在全球經(jīng)濟(jì)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)下，完成降低杠桿率這個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)是很艱巨的。

中國(guó)新聞周刊：如何降低杠桿率呢？

李揚(yáng)：所謂杠桿率、債務(wù)率無(wú)非是分子對(duì)分母的比率。我們知道分子里有哪些東西，分母里有哪些東西，于是我們就可以很形象地說(shuō)分母對(duì)策、分子對(duì)策，無(wú)非是怎么調(diào)整分子分母。

分子對(duì)策有三：一是還債?；蛘呤琴Y產(chǎn)負(fù)債表有資產(chǎn)，有負(fù)債，賣資產(chǎn)還債，這是正道，而且我們今后會(huì)在相當(dāng)程度上靠這個(gè)。我可以賣資產(chǎn)還債，但現(xiàn)在需要注意一個(gè)問(wèn)題，賣資產(chǎn)還債可能會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表衰退。賣資產(chǎn)，一個(gè)是在情況不好時(shí)，資產(chǎn)賣不出價(jià)錢，而且賣的是好資產(chǎn)，可能會(huì)加速整個(gè)經(jīng)濟(jì)下滑，這是一個(gè)很大的問(wèn)題。

舉一個(gè)賣資產(chǎn)還債的例子，比如匯率在波動(dòng)，我們覺(jué)得向下行是不好的，于是就賣美元買人民幣，把匯率給調(diào)上來(lái)。這個(gè)政策舉措如果從匯率操作、國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)很正常，但是從資產(chǎn)負(fù)債表架構(gòu)分析來(lái)說(shuō)就是用好資產(chǎn)換壞資產(chǎn)，我們?cè)谡麄€(gè)宏觀調(diào)控中增加一個(gè)資產(chǎn)負(fù)債表的分析架構(gòu)的話，就會(huì)對(duì)現(xiàn)有的很多政策要重新考量。

第二個(gè)措施是債務(wù)減計(jì)?？尚行允谴嬉傻?，只要有減計(jì)發(fā)生，就會(huì)有負(fù)的溢出效應(yīng)，大家覺(jué)得可以賴賬，可以不算數(shù)，可以談判之后減計(jì)了，對(duì)整個(gè)社會(huì)信用制度的沖擊是非常劇烈的。

第三個(gè)措施是交給政府，交給央行。市場(chǎng)操作就是政府去買，央行去買，這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是正道。但這些政策我們必須要考慮到現(xiàn)在買、今后一定要賣的跨期調(diào)整問(wèn)題。舉例說(shuō)，現(xiàn)在美國(guó)在量化寬松政策的退出表現(xiàn)出遲疑不決，進(jìn)兩步退一步，是因?yàn)楫?dāng)年為了把經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定住，花了很多錢，買了很多東西，好不容易穩(wěn)住了，現(xiàn)在要把它吐出來(lái)，賣哪個(gè)哪個(gè)跌。即便政府再次買也一樣，何況政府沒(méi)錢。所謂“李嘉圖等價(jià)”，別看現(xiàn)在搞得歡，以后還要拉清單，未來(lái)稅收負(fù)擔(dān)會(huì)加重，將來(lái)會(huì)產(chǎn)生債務(wù)，因此這不是太好的政策，但可以暫時(shí)止住下滑。

所謂分母對(duì)策，說(shuō)白了就是增加GDP。具體路徑是積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制改革，努力提高經(jīng)濟(jì)效力，它不立竿見影，但卻是治本之道。希臘債務(wù)危機(jī)搞來(lái)搞去不愿意接受改革換救助這個(gè)方案，最后全民公決，和債務(wù)人談，還是這個(gè)結(jié)果。十八屆五中全會(huì)在談到“十三五”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度時(shí)非常懇切地說(shuō)，發(fā)展還是硬道理，因?yàn)槲覀兯械膯?wèn)題要靠發(fā)展來(lái)解決。

還有一種去杠桿的辦法，叫杠桿轉(zhuǎn)移。其實(shí)不是總體去杠桿，說(shuō)企業(yè)杠桿很高，能不能通過(guò)一些方法把企業(yè)杠桿率降下來(lái)，讓別的部門去承接。在中國(guó)這樣一種統(tǒng)一的政治體制下，是可行的，在西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家是不可行的。通過(guò)這個(gè)辦法把一部分企業(yè)的債務(wù)變成銀行債務(wù)，也變成另外一些企業(yè)的債務(wù)，通過(guò)債轉(zhuǎn)股把債務(wù)變成股份都可以。杠桿轉(zhuǎn)移是解決我國(guó)地方政府和非金融企業(yè)杠桿率過(guò)高問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)途徑之一。不管怎么說(shuō)，這是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，這樣賬戶處理也比較簡(jiǎn)單。

“政府與金融市場(chǎng)的關(guān)系尚未厘清”

中國(guó)新聞周刊：金融改革有沒(méi)有設(shè)定路線圖與時(shí)間表？

李揚(yáng)：目前還沒(méi)看到。不過(guò)，2012年上半年，由盛松成牽頭的央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司課題組，連續(xù)發(fā)布了《我國(guó)加快資本賬戶開放條件基本成熟》和《協(xié)調(diào)推進(jìn)利率、匯率改革和資本賬戶開放》兩篇報(bào)告，首次明確提出了金融改革的“協(xié)調(diào)推進(jìn)論”，獲得理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注和認(rèn)同。

在金融領(lǐng)域，以利率、匯率改革為主、為先，以資本賬戶開放為輔、為后的“先內(nèi)后外”改革次序論曾占據(jù)主導(dǎo)地位。但金融改革次序論在理論上并非絕對(duì)真理，教條地堅(jiān)持“大爆炸式”改革理論或者“先內(nèi)后外”“先外后內(nèi)”等金融改革模式，而不考慮國(guó)情，無(wú)異于“刻舟求劍”。我認(rèn)為，金融改革應(yīng)該植根于中國(guó)的實(shí)情，應(yīng)當(dāng)全面協(xié)調(diào)各項(xiàng)改革舉措。

當(dāng)前，中國(guó)正進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化、匯率形成機(jī)制彈性化、資本項(xiàng)目開放等各項(xiàng)金融改革，面對(duì)的情況極其復(fù)雜。加之全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了長(zhǎng)期蕭條，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，這種復(fù)雜情況又給金融改革增添了一些不確定性。當(dāng)此關(guān)鍵時(shí)刻，我們尤其需要金融改革的頂層設(shè)計(jì)及其具體實(shí)施的路線圖與時(shí)間表。

中國(guó)新聞周刊：2015年，中國(guó)金融領(lǐng)域推出了如利率市場(chǎng)化、股票IPO注冊(cè)制、政策性銀行改革方案、積極推進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展和配套改革等改革措施，但改革的進(jìn)程并沒(méi)有那么理想，掣肘因素有哪些？

李揚(yáng)：簡(jiǎn)單說(shuō)，金融改革遇到了一定阻力。阻力來(lái)自既得利益群體和體制上的問(wèn)題，這觸及到了中國(guó)金融改革的深層次問(wèn)題。

中國(guó)人民銀行外景。深化金融改革，必須在政府金融管理行為模式、金融發(fā)展理念上取得實(shí)質(zhì)性突破，打破部門利益藩籬。

盡管在利率市場(chǎng)化、股票IPO注冊(cè)制、政策性銀行改革等層面邁出了改革步伐，但政府與金融市場(chǎng)的關(guān)系尚未厘清，政府干預(yù)金融活動(dòng)和金融市場(chǎng)的偏好依然沒(méi)有大的改觀。由于缺乏金融改革的頂層設(shè)計(jì)，每項(xiàng)改革推進(jìn)起來(lái)都舉步維艱。

從頂層設(shè)計(jì)來(lái)講，調(diào)整政府和金融市場(chǎng)關(guān)系，重塑政府管理金融的行為模式尤為重要。從目前金融領(lǐng)域暴露出的問(wèn)題來(lái)看，造成這些問(wèn)題的外部原因是存在隱性擔(dān)保和缺乏市場(chǎng)紀(jì)律約束，內(nèi)部原因是國(guó)有股比重過(guò)高和行政權(quán)力對(duì)金融機(jī)構(gòu)的過(guò)度干預(yù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，唯有政府直接掌控金融資源才會(huì)帶來(lái)利益最大化成為思維定勢(shì)。政府不愿意將本應(yīng)屬于市場(chǎng)的職能交還給市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，說(shuō)易行難。說(shuō)白了，就是管得太多，管得太死。

政府干預(yù)金融活動(dòng)和金融市場(chǎng)的具體表現(xiàn)形式多種多樣。如以行政權(quán)力要求金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持政府項(xiàng)目，這在地方政府層面表現(xiàn)得更為突出，在經(jīng)濟(jì)增速下行、地方政府穩(wěn)增長(zhǎng)壓力加大的情況下干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象還有所加劇。

從行為方式看，政府官員更愿意采用行政性管制手段直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)，因?yàn)楹?jiǎn)單、直接、見效快;而不愿間接引導(dǎo)和影響資源配置，因?yàn)橥ㄟ^(guò)市場(chǎng)機(jī)制反饋時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)、尋租空間小。這與近期中央政府大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)相悖，一些金融管理部門不僅幾乎沒(méi)有下放權(quán)力，反而有進(jìn)一步強(qiáng)化、細(xì)化行政管理趨勢(shì)。

調(diào)整政府行為模式需要改變目前有關(guān)部門管得過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)嚴(yán)的做法，切實(shí)下放行政權(quán)力，簡(jiǎn)化辦事程序，減少行政審批事項(xiàng)，將本應(yīng)屬于金融機(jī)構(gòu)自身管理權(quán)限的管理權(quán)力還給金融機(jī)構(gòu)，降低金融機(jī)構(gòu)因行政管制而帶來(lái)的成本。

金融體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了需要好的頂層設(shè)計(jì)之外，還需要持之以恒地推進(jìn)。將改革方案的起草和推進(jìn)工作分別交由各個(gè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)的做法，盡管可以提高決策效率，卻可能帶來(lái)碎片化和難于執(zhí)行的后果。由于必然觸動(dòng)部門利益，一些關(guān)鍵性改革很難推進(jìn)。加之下一步金融改革需要各個(gè)相關(guān)部門的密切配合，某項(xiàng)重要改革措施很容易因一兩個(gè)部門的懈怠而受到牽制。

深化金融改革的過(guò)程實(shí)際上也是提升國(guó)家治理能力的過(guò)程，需要將金融改革提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度加以重視。必須下定決心在體制上，特別是政府金融管理行為模式、金融發(fā)展理念上取得實(shí)質(zhì)性突破，打破部門利益藩籬。

“在監(jiān)管體制上，一定要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管”

中國(guó)新聞周刊：市場(chǎng)對(duì)現(xiàn)行“一行三會(huì)”監(jiān)管體制頗多不滿，怎么看建立一個(gè)更高層級(jí)的金融監(jiān)管委員會(huì)來(lái)監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的建議？

李揚(yáng)：這個(gè)問(wèn)題我們已經(jīng)研究好幾年了，態(tài)度非常明確，一定要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

對(duì)于統(tǒng)一監(jiān)管的行政架構(gòu)，不太好說(shuō)。我個(gè)人認(rèn)為，要充實(shí)人民銀行的力量，借鑒英美的做法。英國(guó)民間成立了一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管委員會(huì)，后來(lái)劃歸央行蘇格蘭銀行，美國(guó)的做法也一樣。

目前，新興金融業(yè)態(tài)互聯(lián)網(wǎng)金融以及金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)步伐加速，“混業(yè)”和“跨界”是金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，但目前監(jiān)管過(guò)度與監(jiān)管空白并存。在此背景下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管必須要對(duì)整體情況有所把握。

“混業(yè)”背景下，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制必然面臨挑戰(zhàn)，因?yàn)楦鞅O(jiān)管主體只掌握各自監(jiān)管領(lǐng)域的情況，并不熟悉其他領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。目前任何一個(gè)監(jiān)管部門都不敢說(shuō)掌管全部監(jiān)管情況。相對(duì)而言，人民銀行具有信息優(yōu)勢(shì)。因?yàn)檠胄锌蓜?dòng)用的信息采集工具最多，比如說(shuō)支付清算系統(tǒng)，所有的資金流動(dòng)都會(huì)匯集于此，資金的流動(dòng)、流向一目了然，這個(gè)工具使得央行掌握的情況最全面。

我早就說(shuō)過(guò)，央行應(yīng)該牢牢抓住支付清算系統(tǒng)，建立信息上的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)橹挥羞@個(gè)工具是全覆蓋的。顯然，央行是目前綜合、統(tǒng)一監(jiān)管手段最多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我建議強(qiáng)化央行的協(xié)調(diào)作用。

中國(guó)新聞周刊：資本市場(chǎng)在期待股票IPO注冊(cè)制，“十三五”期間，除IPO外，多層次資本市場(chǎng)的形成和完善需要改變什么？

李揚(yáng)：隨著證券業(yè)務(wù)牌照放開，混業(yè)經(jīng)營(yíng)可期。在可預(yù)期的十三五規(guī)劃中，料將出現(xiàn)關(guān)于放開證券、期貨牌照及金融機(jī)構(gòu)交叉持牌乃至混業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面內(nèi)容。

幾年前我說(shuō)過(guò)，中國(guó)要發(fā)展以機(jī)構(gòu)為主的資本市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)一定要參與，將資產(chǎn)和負(fù)債變成可交易的產(chǎn)品，才會(huì)逐漸形成成熟的資本市場(chǎng)，僅僅把注意力放在IPO改革上是不可取的。

中國(guó)資本市場(chǎng)的現(xiàn)狀是只重交易，不重資本的形成。資本市場(chǎng)改革有一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，常常是二級(jí)市場(chǎng)先行，一級(jí)市場(chǎng)滯后，這就形成了沖突。最明顯的例子是，國(guó)債市場(chǎng)還沒(méi)完善，國(guó)債期貨市場(chǎng)風(fēng)風(fēng)火火。這是本末倒置，結(jié)果出了大問(wèn)題，股票市場(chǎng)也一樣。

還有就是我們給股票市場(chǎng)太多的政策目標(biāo)，比如說(shuō)，資本市場(chǎng)為國(guó)企解困，顯然質(zhì)量會(huì)不高，現(xiàn)在是為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)服務(wù)，動(dòng)輒將資本市場(chǎng)發(fā)展變成一項(xiàng)政策或是政治，市場(chǎng)發(fā)展肯定不健康。

我認(rèn)為，不要過(guò)多賦予資本市場(chǎng)政策和政治意涵。讓資本市場(chǎng)回歸至引導(dǎo)資源配置的機(jī)制上來(lái)，更純粹一些。

新常態(tài)下，我們的任務(wù)是創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新，創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新都是有風(fēng)險(xiǎn)的。資本市場(chǎng)是支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的地方，資本市場(chǎng)能識(shí)別各種創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)股票市場(chǎng)最大的問(wèn)題，是不重視企業(yè)的形成，只重視價(jià)格。為彌補(bǔ)這樣的一個(gè)缺陷，這就需要發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，新三板等資本市場(chǎng)是要大力推進(jìn)。