公共政策的功能新探

謝子傳

摘要：國內(nèi)教科書對公共政策的功能的闡述明顯過于粗淺，有重新探討的必要。事實上，公共政策的功能有三大方面，分別是公共管理功能、制度生成功能和文化傳承功能。公共管理功能是以往大家普遍論及的，主要包括秩序管控、行為引導(dǎo)和利益分配的功能。制度生成功能和文化傳承功能是以往被大家忽略的公共政策功能，前者包括制度創(chuàng)制、制度變遷（創(chuàng)新）和制度廢止的功能；后者包括價值導(dǎo)向、觀念更新和精神弘揚的功能。

關(guān)鍵詞：公共政策 功能 公共管理功能 制度生成功能 文化傳承功能

所謂公共政策的功能，就是指公共政策在生效或執(zhí)行后對社會和公眾所產(chǎn)生的影響或發(fā)揮的作用。對于公共政策的功能，國內(nèi)教科書大體上把它歸納為四個方面，即管制功能、引導(dǎo)功能、調(diào)控功能和分配功能。但是，筆者認為，對公共政策功能的認識，僅有這樣簡單的歸納是十分粗略和粗淺的，與當今社會公共政策的實際作用不相匹配，對此必須給予重新認識。當今社會，公共政策無所不在，涉及社會生活的方方面面，國家、政府使用公共政策杠杠在期然與不期然間、主觀與客觀上無不彰顯出公共政策的強大的多方面的功能。歸納起來，公共政策的功能至少有公共管理功能、制度生成功能和文化傳承功能這三大方面。

一、公共管理功能

公共政策對社會的發(fā)展，對組織和公民個人的生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)的影響都是直接、廣泛而深遠的。在公共管理實踐中，公共管理主體在日常的公共事務(wù)管理和服務(wù)的過程中，通常把制定、執(zhí)行政策作為其履行職能的基本手段，以實現(xiàn)自己的職能目標和要求。換句話說，公共管理主體通過制定和實施公共政策，可以發(fā)揮規(guī)制和控制社會秩序、約束和引導(dǎo)組織及人的行為、合理使用和分配社會資源的作用。事實上，這就是公共政策的三項公共管理功能，即秩序管控、行為引導(dǎo)和利益分配功能。國內(nèi)教科書關(guān)于公共政策功能的闡釋主要就是圍繞公共管理的角度展開的。

（一）秩序管控

公共政策的秩序管控功能是指公共管理主體利用公共政策在維護社會秩序、協(xié)調(diào)社會沖突、控制社會風險等方面所發(fā)揮的作用?？陀^地說，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會公共問題都是普遍存在和不斷出現(xiàn)的，諸如社會治安、自然災(zāi)害、能源交通、環(huán)境生態(tài)、民生熱點等等問題都是各國政府要致力于預(yù)防和解決的公共問題。誠如德國學(xué)者柯武剛、史漫飛所說：“公共政策的中心功能應(yīng)當是支持和增強社會秩序和經(jīng)濟秩序?！?/p>

預(yù)防和解決社會公共問題，既是民眾的期望，也是政府的職責。政府如何來履行這職責？其主要辦法就是通過制定和實施有關(guān)的公共政策，以保障整個社會的良性運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展，具體就表現(xiàn)為社會秩序穩(wěn)定、社會關(guān)系和諧、社會風險可控。反之，當社會的良性運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展出現(xiàn)問題時，比如物價不穩(wěn)、社會不公、交通擁堵、經(jīng)濟發(fā)展停滯、社會管理混亂、群體性事件不斷、公共衛(wèi)生事件頻發(fā)等等問題發(fā)生時，政府適時與適當?shù)墓芸鼐褪鞘直匾?。因為，諸如上述這些社會秩序失控的公共問題，個人及其他社會組織既沒有解決這些問題的能力，也沒有解決這些問題的權(quán)力。只有政府才有解決公共問題的權(quán)力和能力，政府通過制定和實施公共政策，為社會的良性運轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展指明方向、提供規(guī)則及督促措施，從而實現(xiàn)公共政策的秩序管控功能。

公共政策的秩序管控有主動型管控與被動型管控的區(qū)別。主動型管控是在科學(xué)預(yù)測和正確把握社會公共問題發(fā)生、發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過制定和實施公共政策防患于未然，把問題解決在萌芽狀態(tài)，把事件控制在社會可容忍的范圍之內(nèi)，沒有給社會造成明顯的負面影響和重大的財產(chǎn)損失。被動型管控是種事后管控，也就說社會公共問題已經(jīng)出現(xiàn)嚴重局面，社會后果已經(jīng)超出了社會的容忍限度，這時通過公共政策試圖重新建立社會正常秩序的努力就是被動型管控。

（二）行為引導(dǎo)

公共政策的行為引導(dǎo)功能是指公共管理主體利用公共政策對組織、團體和個人的行為所具有的引導(dǎo)作用。社會各種組織、團體和個人都是在定的行為模式下從事各種活動和進行各種行為的，人們?yōu)槭裁磸氖履撤N活動、為什么進行某種行為？這里有“兩只手”在起作用，一只手是“無形的手”，一只手則是“有形的手”。前者以市場規(guī)律為主，后者以公共政策為主。例如，企業(yè)的經(jīng)營行為，一方面是由市場規(guī)律主導(dǎo)的，只要有利可圖，企業(yè)就會積極作為；另一方面，如果企業(yè)的經(jīng)營活動走向了壟斷，那么政府就會通過包括法律在內(nèi)的公共政策手段進行干預(yù)，制止和消除影響公平的壟斷行為。

公共政策對社會行為的引導(dǎo)之所以是一只“有形的手”，是因為公共政策的內(nèi)容是具體的和明文規(guī)定的，政府允許做什么，不允許做什么；人們應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么以及應(yīng)該怎么做等等，都是有案可查的。無論是誰，違背了明文規(guī)定的公共政策，必然要受到相應(yīng)的懲罰。這顯然與市場規(guī)律對人們行為的潛在的、無形的引導(dǎo)是不同的。

公共政策的行為引導(dǎo)功能有積極和消極之分。積極的行為引導(dǎo)以公共政策中的鼓勵性工具為主，通過給公共政策的目標群體以物質(zhì)或精神上的獎勵，引導(dǎo)人們更多地、更積極地從事這種行為。消極的行為引導(dǎo)以懲罰性工具為主，通過給公共政策的目標群體以物質(zhì)或精神上的懲罰，迫使人們不想或不敢從事某種行為。當然，公共政策積極的行為引導(dǎo)功能與消極的行為引導(dǎo)功能既可以在不同的公共政策里存在，也可以在同政策里并存。

（三）利益分配

公共政策的利益分配功能是指公共管理主體利用公共政策對社會資源和社會收益在定政策目標群體內(nèi)進行分配的功能。任何政策實際上都涉及利益分配，這種利益或是物質(zhì)層面的或是精神層面的。換句話說，任何政策經(jīng)出臺，客觀上都是個利益格局的重新調(diào)整問題，通俗地說，也就是政策使誰受益的問題。

眾所周知，社會成員的構(gòu)成是復(fù)雜的，不同的人有不同的需要，而社會資源總是有限的。因此，公共政策對利益的分配不可能同時滿足所有人的需要，往往是部分人從中獲得了較多的利益，另一部分人從中獲得較少的利益、或不能從中獲得利益乃至利益受損。有鑒于此，公共政策在利益分配的功能中要十分注重公平原則，否則會給社會的良性運轉(zhuǎn)和社會的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響。近些年來，雖然我們的經(jīng)濟發(fā)展很快，可供分配的“蛋糕”是越做越大了，但不能否認，我們的公共政策在如何分配這個“蛋糕”的問題上還是存在些不盡如人意的地方，分配不公已然成為公眾矚目的個焦點。

誠然，公平問題是公共政策在進行利益分配時要特別注意的問題，但也不能完全被所謂的“公平”束縛住手腳，從公共政策的引導(dǎo)功能來說，公共政策在進行利益分配的時候，理應(yīng)把利益分配傾向于那些與政府偏好保持致的人，傾向于那些代表先進生產(chǎn)力發(fā)展方向的人，傾向于那些能與社會絕大多數(shù)人利益致的人。果如是，公共政策的利益分配功能就得到了很好的體現(xiàn)。

二、制度生成功能

盡管有時候制度與政策在理論上很難截然分開，但在現(xiàn)實生活中，人們對對象明確、內(nèi)容特定、實效性強的公共政策還是有很直觀的感受的，一般不會混同于先于政策存在的制度。當然，公共政策系統(tǒng)本身也是在既有制度的框架內(nèi)運行的。制度經(jīng)濟學(xué)對制度與政策的互動關(guān)系有十分精辟的論述：“公共政策……通常是在既定的制度約束中展開的，但它也可以靠努力改變制度的方式來實施。制度變革既可以通過明確的直接方式來實現(xiàn)，也可以表現(xiàn)為政策行動的負效應(yīng)?！庇纱丝梢?，公共政策與制度是相互影響、彼此制約的。從公共政策對制度的作用而言，公共政策具有制度生成功能，具體表現(xiàn)為公共政策的制度創(chuàng)制功能、制度變遷（創(chuàng)新）功能和制度廢止功能。這點，學(xué)者楊偉民說得更直接，她指出：“政策是建立和改變制度的工具、方式，決策者可以通過政策直接改變既有的制度，也可以通過政策影響既有的制度使之發(fā)生變化，或者通過制定新的政策創(chuàng)建新的制度。

（一）制度創(chuàng)制

公共政策的制度創(chuàng)制功能是指公共政策對制度確立、制度形式和制度的健全完善所起的作用。正像我國臺灣學(xué)者伍啟元所說：“許多政策可能變成持久的制度。凡是項政策變成法律、法規(guī)、條例等，它便成為社會制度的一部分?！边@是符合歷史和社會現(xiàn)實的。許多社會制度的建立與完善都是以先前的政策為基礎(chǔ)的，在政策成熟的基礎(chǔ)上逐步形成了政治制度、經(jīng)濟制度或社會制度等。例如，新中國的土地制度就是在建國前后實施的土地改革政策基礎(chǔ)上逐步形成的。制度主義學(xué)派從制度起源的角度將制度分為內(nèi)在制度和外在制度兩種。內(nèi)在制度（也叫非正式制度）“是從人類經(jīng)驗中演化而來的”，它“體現(xiàn)著過去曾最有益于人類的各種解決辦法”，如風俗習(xí)慣、倫理道德、文明禮儀等。外在制度（也叫正式制度）“是被自上而下地強加和執(zhí)行的”，它們“由一批代理人設(shè)計和確立”，如司法制度、選舉制度、警察制度等。這里所謂“一批代理人”其實也可以理解為政策制定者，由這些政策制定者“設(shè)計和確立”制度開始往往都是以公共政策的形式頒布實施的，經(jīng)過實踐檢驗成熟之后才會固定為制度。

（二）制度變遷（創(chuàng)新）

在社會穩(wěn)定發(fā)展時期，制度的規(guī)范作用是相當巨大的，但是，當社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化，或者說在社會轉(zhuǎn)型期，制度又可能成為社會進步發(fā)展的障礙。這時，制度變遷或日制度創(chuàng)新就擺在了當政者或政策制定者目前。然而，眾所周知，由于路徑依賴的存在，制度變遷，尤其是制度創(chuàng)新是不會自動實現(xiàn)的，“外在規(guī)則有時相當僵化，即使是在環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化的時候也是如此”，所以，制度變遷（創(chuàng)新）一般要有外在力量的推動。這種外在力量是什么？其中主要的一種力量同時也就是制度設(shè)計者本身。柯武剛、史漫飛指出：“外在制度由擁有政治權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)根據(jù)憲法設(shè)計出來，并由它們自上而下地強制推行。因此，變革外在制度需要政治行動。外在規(guī)則的變革取決于集體性決策?！憋@然，所謂“集體性決策”就是公共政策。也就是說，公共政策具有制度變遷（創(chuàng)新）的功能。復(fù)旦大學(xué)教授張國慶也指出：“公共政策可以通過改變制度安排來影響制度創(chuàng)新，具體地說，可以通過對原有制度做出調(diào)整和修正，來對舊制度安排指出調(diào)整，或者通過制定新政策，做出新的制度安排，或者公共政策上升為法律，成為種制度，實現(xiàn)制度創(chuàng)新?！?/p>

（三）制度廢止

事實上，在社會轉(zhuǎn)軌時期，特別是發(fā)生革命性變革的時候，國家層面、社會層面的許多制度往往都會被推翻，或被棄之不用，或被另起爐灶，或被改頭換面，新中國成立時對民國時期的許多制度即是如此。當然，與制度變遷（創(chuàng)新）樣，制度廢止也不會自動實現(xiàn)，一般也要通過執(zhí)政當局、制度設(shè)計者或政策制定者通過定的形式宣布廢除、終止或取消，這其中常見的形式就是通過頒布實施新的公共政策將舊制度廢除、終止或取消。當然，即使是在社會穩(wěn)定發(fā)展時期，當執(zhí)政者、政府認為某項制度已經(jīng)不合時宜，或者已經(jīng)過時的時候，也會通過新的公共政策的推行而將其廢止。

三、文化傳承功能

公共政策盡管在形式上表現(xiàn)不一，在內(nèi)容上不而足，但不論什么形式和不論什么內(nèi)容的公共政策，都必然包含或隱含著某種文化基因，正因為公共政策中有這種有時候甚至不容易察覺的文化基因的存在，才使得公共政策具有更好的穩(wěn)定性和連續(xù)性，也才使得實際上相互分離的公共政策的制定者和執(zhí)行者能基本保持對公共政策的大致相同的理解。這些顯然是共同文化紐帶在起作用。反過來，文化差異導(dǎo)致的政策差異也可以從另一個側(cè)面說明公共政策具有文化傳承的功能。公共政策的文化傳承功能總的來說在很多時候是隱性的和不宜察覺的，但具體到某項公共政策，則會通過其價值導(dǎo)向、觀念更新和精神弘揚等功能表現(xiàn)出來。

（一）價值導(dǎo)向

有人認為，“一切公共政策都是為了尋求價值、確認價值、實現(xiàn)價值、創(chuàng)造價值、分配價值”。但是，價值是個多元的概念，一個公共政策不可能同時滿足社會不同群體的價值需求，因此，在公共政策中，政府的價值偏好往往會成為政策主導(dǎo)的內(nèi)容和手段，或者說，公共政策反映的是政府的偏好，能集中體現(xiàn)政府的價值取向。從政府管理的角度來說，公共政策不僅要把社會成員的積極性、主動性和創(chuàng)造性發(fā)揮出來，而且要把他們集中到實現(xiàn)政府所倡導(dǎo)和追求的目標上去。因此，公共政策必須有明確的價值導(dǎo)向，幫助人們進行正確的價值選擇。例如，利息稅政策意在鼓勵投資與消費，塑料袋有償使用政策意在減少白色污染、保護環(huán)境，“醉駕入刑”政策意在增進安全、秩序與文明……等等。

在論及公共政策的價值導(dǎo)向功能時，還必須注意點，即公共政策中的價值沖突問題。按照美國學(xué)者德博拉斯通的觀點，公共政策本身就是充滿悖論的，比如在討論自由價值時，斯通就指出：“政策問題于是就成了在保護個人自由和防止傷害他人之間的一種選擇?！庇袝r候，一些價值都顯得那么重要，如效率與公平、自由與秩序、民主與科學(xué)、當前利益與長遠利益等等，這時候，公共政策的價值導(dǎo)向就顯得特別重要。提升公共政策的科學(xué)性，盡可能取得這些具有一定沖突的價值之間的平衡，需要的就不僅僅是公共政策制定者的覺悟和責任，更重要的恐怕是智慧和勇氣。

（二）觀念革新

觀念是人們在實踐中形成的各種認識的集合體。由于觀念一般是源于人們過去的社會實踐，所以既可以是人們自身實踐的結(jié)果，也可以是代際傳承的結(jié)果。但不管觀念是怎么形成的，觀念經(jīng)形成，都會引導(dǎo)人的行為，甚至在很多情況下對人的行為有重大的決定作用。人的觀念會隨著社會的發(fā)展而發(fā)生改變，但有時候也有很大的滯后性，成為阻礙社會發(fā)展進步的力量。這時候，借助公共政策的觀念革新功能可以起到破除舊觀念、樹立新觀念的作用。

公共政策對人們觀念的影響是十分巨大的，甚至?xí)a(chǎn)生巨大沖擊的效果。最能說明這個問題的就是計劃生育政策了。眾所周知，我國傳統(tǒng)的生育觀念是傳宗接代、多子多福。20世紀70年代后期，計劃生育政策一經(jīng)頒布，給中國老百姓帶來的觀念沖擊不啻驚天之雷，巨大的觀念障礙也成為實施計劃生育政策的巨大阻力。但該政策堅持實施30多年來，傳統(tǒng)的舊觀念已經(jīng)被很多人拋棄，絕大多數(shù)人已經(jīng)接受了“生男生女都樣”“只生一個好”的新觀念。

（三）精神弘揚

公共政策必須具有公共性，這應(yīng)該是所有公共政策學(xué)者的普遍共識。記得日本學(xué)者藥師寺泰藏說過，公共政策的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策。也可以說，“公共性”是公共政策的基本精神。所以，執(zhí)行個好的公共政策，實際上就是在弘揚公共精神。通過公共政策大力弘揚公共精神，有助于在全社會范圍內(nèi)蕩滌自私自利的個人主義和狹隘的小團體主義。

當然，公共政策的精神弘揚功能還大量地表現(xiàn)在具體的公共政策中，象征性政策更是如此。因為象征性政策對人們幾乎沒有什么真正的物質(zhì)性影響，也不分配有形的利益，而是涉及人們非物質(zhì)生活層面的東西，主要也就是精神層面的東西，如當年毛澤東的句“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”的題詞，使得雷鋒精神帶帶相傳。我們設(shè)立教師節(jié)，更多的也是喚起人們尊師重教的精神，我們恢復(fù)傳統(tǒng)節(jié)日為法定節(jié)假日，也是為了更好地繼承民族傳統(tǒng)文化……等等。因此，公共政策的精神弘揚功能或存在于公共政策的公共精神中，或大量存在于象征性政策中。