公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)問題及思考

The Promotion of Corporate Governance Structure in Public Library and Study

Zhao Xiaohong

Abstract when carrying out reform of cultural institution according to classification, to establish corporate governance structure in public library is beneficial to the promotion of decision-making and supervision mechanism, service level as well as efficiency. By analyzing the development of corporate governance structure in public libraries both at home and abroad, this paper proposes the problems now facing the establishment of corporate governance structure in China’s public library and its study.

Keywords Public Library. Corporate Governance Structure. Council.

黨的十八屆三中全會提出，要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理” [1]。近年來，國家文化部在充分調(diào)研的基礎(chǔ)之上，制定了公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點工作方案，并且公布了國家公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)10家試點單位名單，南京圖書館、浙江圖書館、唐山市豐南區(qū)圖書館、朔州市圖書館、溫州市圖書館、深圳市福田區(qū)圖書館、重慶圖書館7家公共圖書館名列其中。這是推動我國公益性文化事業(yè)單位體制改革的重要舉措，標(biāo)志著公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)已進(jìn)入以文化行政部門為主導(dǎo)的大力推進(jìn)新階段。

“法人治理結(jié)構(gòu)”一詞是從英文“Corporate Governance”翻譯演變而來的，有譯為“公司治理結(jié)構(gòu)”“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等。法人治理結(jié)構(gòu)最早運用于企業(yè)領(lǐng)域，現(xiàn)代企業(yè)在建立法人治理結(jié)構(gòu)時，為了保障企業(yè)規(guī)范運行，明確董事會、股東會、監(jiān)事會與經(jīng)理層之間的權(quán)力責(zé)任和利益分配 [2]，以促進(jìn)企業(yè)獨立地參與市場競爭，從而最大限度保證出資人的權(quán)益。這種本質(zhì)上制衡利益的機制也逐漸應(yīng)用到社會公共事業(yè)，并在國外的公共文化機構(gòu)內(nèi)部管理中得到了充分的實踐。本文通過分析國內(nèi)外公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r，探討我國公共圖書館在試點建立法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)程中遇到的問題。

1　國外公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)狀況

1.1　美國公共圖書館理事會制度

美國是世界上公共圖書館服務(wù)供給最全面、最完善的國家之一，也是世界上最早建立圖書館理事會制度的國家。1848年，美國馬薩諸塞州議會決定在波士頓市建立一所免費的公共圖書館，服務(wù)宗旨是向民眾提供文化、教育、信息資源等方面的服務(wù)，保存和提供社會的歷史記錄。為了更好地實現(xiàn)這一目標(biāo)，議會通過法案，決定創(chuàng)建理事會制度，將圖書館事務(wù)交由理事會管理。理事會成員由市政當(dāng)局選舉產(chǎn)生或市長委任，他們都是在教育、文化、經(jīng)濟等領(lǐng)域享有較高聲譽的知名人士，熱心關(guān)注圖書館事業(yè)，積極為公共圖書館建設(shè)獻(xiàn)言獻(xiàn)策 [3]。世界上許多國家和地區(qū)的圖書館，隨后都學(xué)習(xí)和借鑒了波士頓公共圖書館的理事會制度。

美國紐約公共圖書館歷史悠久，體系龐大，下屬80多個分館，現(xiàn)已成為美國最大的公共圖書館系統(tǒng)。其法人治理結(jié)構(gòu)經(jīng)過長期探索已相當(dāng)成熟。由于各分館的具體業(yè)務(wù)工作大致相同，因此，紐約公共圖書館只在總館層面設(shè)置理事會，實現(xiàn)對各分館的統(tǒng)一管理。理事會是圖書館的決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)決定圖書館重大事項決策和圖書館整體發(fā)展規(guī)劃。理事會根據(jù)擬定的候選名單，投票選舉各分館管理層人員，各分館管理層人員組織開展本館事務(wù) [4]。

1.2　英國圖書館理事會制度

1972年，英國議會制訂《大英圖書館法》，1973 年7月，大英圖書館依法建立。圖書館成立伊始，就依法組建“大英圖書館理事會”，實施法人治理結(jié)構(gòu)。理事會的使命是領(lǐng)導(dǎo)和管理大英圖書館履行國家圖書館使命，將大英圖書館建設(shè)成為英國國家級研究中心和信息服務(wù)中心 [5]。理事會由8－13名成員組成，由部長或女王任命。其中一名理事由女王任命，其余由文化傳媒體育部部長任命。理事會主席由文化傳媒體育部部長直接任命，全面負(fù)責(zé)理事會各項工作。理事會任何成員都可以兼職或?qū)Ｂ毜姆绞綋?dān)任，但在理事會中至少有一名成員是專職的，擔(dān)任常務(wù)理事。常務(wù)理事?lián)勿^長，帶領(lǐng)圖書館管理團(tuán)隊全面負(fù)責(zé)圖書館的日常管理、人員安排、擬訂戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行既定計劃等。

1933年6月，英國倫敦圖書館根據(jù)《皇家章程條例》，建立圖書館法人治理結(jié)構(gòu)基本架構(gòu)。倫敦圖書館實行會員制，圖書館主要收入來源于會員會費。會員大會是圖書館的最高權(quán)力機構(gòu)，決定對圖書館章程修訂、理事會成員人選等。理事會作為圖書館的決策層，其職權(quán)包括制定圖書館總體發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度、審批年度發(fā)展計劃和財務(wù)報告、審議年度工作報告等推進(jìn)圖書館服務(wù)發(fā)展的各種措施。館長由理事會委任，根據(jù)理事會決議，負(fù)責(zé)管理圖書館行政事務(wù)和業(yè)務(wù)工作。章程是圖書館實施法人治理的根本依據(jù) [6]。

1.3　新加坡國家圖書館管理局的法人治理結(jié)構(gòu)

新加坡的圖書館系統(tǒng)經(jīng)過十多年的努力，躋身于世界先進(jìn)行列，其成功的關(guān)鍵因素之一是對管理體制進(jìn)行了改革。新加坡國會于1995年3月通過“國家圖書館管理局法案”，同年9月成立“國家圖書館管理局”（National Library Board Singapore，NLB）。新加坡國家圖書館管理局的法人治理結(jié)構(gòu)由決策層(董事會)、執(zhí)行層（高級管理團(tuán)隊）與監(jiān)督機制（內(nèi)部審計）組成，法案對董事會議、董事會委員會、董事會的角色和組成、董事會成員薪酬都有明確的要求。新加坡國家圖書館管理局的組織架構(gòu)，充分體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的法人治理結(jié)構(gòu)特點 [7]。

總之，國外公共圖書館采用理事會制度時間較早，法律法規(guī)健全，現(xiàn)已形成了一套比較成熟的完善的管理體系，其專業(yè)的管理模式得到了社會普遍認(rèn)可。

2　我國公共圖書館法人制度發(fā)展概況

與國外相比，我國建立法人治理制度相對較晚。1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》首次提出事業(yè)單位法人制度，2005年《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》中正式提出了“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”概念。2011年，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為推進(jìn)公益服務(wù)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，其配套文件《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中明確要求“面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)”，文件從建立健全決策監(jiān)督機構(gòu)、明確管理層權(quán)責(zé)、制定事業(yè)單位章程等方面對公益性事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)提出了明確要求。在公共文化領(lǐng)域，《文化部“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃》《文化部“十二五”時期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實施綱要》等政策文件也均對公益性文化事業(yè)單位探索建立健全法人治理結(jié)構(gòu)提出要求。

近年來，我國深圳、廣州等地對事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作了初步的探索和實踐。深圳市在2007年進(jìn)行改革試點，出臺公布了《深圳市建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實施意見》，提出事業(yè)單位將效仿企業(yè)組建理事會，成立由理事會、管理層和職工大會組成的法人治理結(jié)構(gòu) [8]。深圳市的公共圖書館、博物館、美術(shù)館以及廣州圖書館等單位均實行了法人治理試點。2013年年底，以組建理事會為標(biāo)志，深圳圖書館、廣州圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、無錫市圖書館等幾家公共圖書館已試點建立起法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架。

2014年4月，浙江溫州市圖書館在其網(wǎng)站上發(fā)出了一則面向社會公開招募6位圖書館理事會成員的公告，6月6日溫州市圖書館理事會正式成立，制訂章程和相關(guān)運行制度，率先面向社會公開招募理事、引入社會力量參與并大膽任用工商企業(yè)界代表任理事長等做法，在業(yè)界引起廣泛影響。10月28日，上海圖書館上?？茖W(xué)技術(shù)情報所理事會成立，著名學(xué)者余秋雨擔(dān)任理事長。11月28日，南京圖書館召開了首屆南京圖書館理事會、監(jiān)事會成立大會，接著召開了首屆理事會第一次工作會議，討論并表決通過《南京圖書館章程》?？梢姡S著我國公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點工作的不斷深入，建立法人治理結(jié)構(gòu)已成為公共圖書館管理體制改革的必然趨勢。

3　我國公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)的問題及思考

國外公共圖書館通過法人治理的方式對圖書館進(jìn)行規(guī)范管理，提高業(yè)務(wù)效率，推動了圖書館事業(yè)的發(fā)展。我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)雖然已開展試點多年，但遠(yuǎn)未實現(xiàn)預(yù)期的理想與目標(biāo)，當(dāng)前仍面臨一些現(xiàn)實問題。

3.1　現(xiàn)行管理體制的制約

美國波士頓公共圖書館的法人治理是一種市長實權(quán)制管理，圖書館理事會成員由市長委任，市長直接參與圖書館管理，與理事會密切互動，廣泛聽取理事意見與建議，共同謀劃圖書館發(fā)展大計。目前，我國公共圖書館由地方文化主管部門監(jiān)管，政府對公共圖書館的投資、運行以及發(fā)展規(guī)劃擁有發(fā)言權(quán)。如圖書館的人事、編制、機構(gòu)設(shè)置、工資分配等由人事行政主管部門審批管理，經(jīng)費預(yù)算、運行、資產(chǎn)管理等由財政主管部門審批管理，各項工作均由相關(guān)政府部門對口管理。這種管理制度長期以來一直執(zhí)行，雖然進(jìn)行過局部調(diào)整，但還沒有根本性改變。當(dāng)下這種管理體制，即使有圖書館理事會成立，也要受到當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的束縛。建立法人治理結(jié)構(gòu)，就是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新文化事業(yè)單位體制機制，積極探索政事分開、管辦分離的有效形式。理事會成立以后，公共圖書館法人如要切實發(fā)揮對圖書館的決策職能，對涉及人、才、物、業(yè)務(wù)發(fā)展等各方面的重大事項充分行使自主權(quán)，面臨的首要問題就是政府相關(guān)職能部門放權(quán)給圖書館理事會，充分體現(xiàn)公共圖書館的社會職能，從而實現(xiàn)公共圖書館與全社會的互惠互利。這對于執(zhí)行多年的行政管理體系而言，無疑會面臨諸多的限制，有的甚至在短時期內(nèi)難以實現(xiàn)。

3.2　缺乏明確的法律保障

國外圖書館管理都非常重視圖書館法的制訂。美國公共圖書館理事會制度就是在政府和各州制定的相關(guān)法律法規(guī)引導(dǎo)下建立起來的，1846年最初提出的《圖書館服務(wù)法》奠定了美國圖書館運行的法律基礎(chǔ) [9]；波士頓公共圖書館理事會制定的實施細(xì)則是由州議會進(jìn)行頒布的，具有法律效力，從而使得圖書館理事會制度的有效實施得到保證 [10]；新加坡國家圖書館管理局也是一個法定機構(gòu)，是依據(jù)國會專門法律成立，獨立承擔(dān)法律責(zé)任，不受國家機關(guān)及其他機構(gòu)的干涉，擁有更大的經(jīng)濟權(quán)限和較高的人事自主權(quán)?？梢?，國外圖書館之所以能夠充分發(fā)揮理事會作用，主要原因在于制定有明確的、針對性的法律法規(guī)。

我國尚未出臺國家層面的公共圖書館法，也沒有地方性法律法規(guī)對公共圖書館管理制度作出明文規(guī)定，圖書館建立理事會制度缺乏必要的法律支撐。為此，國家應(yīng)盡快出臺《圖書館法》，明確政府部門與公共圖書館的關(guān)系，實行政事分開，管辦分離。政府應(yīng)制定頒布圖書館相關(guān)法律法規(guī)，出臺配套政策，對公共圖書館實行法人治理結(jié)構(gòu)作出具體規(guī)定，才能使我國的圖書館理事會制度在建立過程中有法可依，執(zhí)行起來更有力度，實施起來更有效果。

3.3　正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法人治理的關(guān)系

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中指出：堅持正確的政治方向和黨管干部的原則，加強和改善黨對事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)。公共圖書館推行建立法人治理結(jié)構(gòu)，其最終目標(biāo)是最大限度地滿足社會日益增長的公益服務(wù)需求，這與黨的路線、方針、政策是相一致的 [8]。因此，公共圖書館在建立法人治理結(jié)構(gòu)過程中，要完善黨組織參與圖書館重大問題決策的體制機制。南京圖書館理事會在試點工作中，根據(jù)十八屆三中全會精神以及單位的實際情況，實現(xiàn)了一定程度的制度創(chuàng)新。在制定《南京圖書館章程》時，把理事會、監(jiān)事會、管理層和黨委會納入到共同的框架下，并且對黨組織的作用和定位進(jìn)行明確表述，即在建立法人治理結(jié)構(gòu)后，黨委的政治核心作用沒有變，但黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)作用弱化，其領(lǐng)導(dǎo)作用將通過參與理事會與管理層的黨委會成員間接體現(xiàn)出來，黨委在思想政治工作和干部任用上的主體地位不改變。章程在一些重要問題上突破了中央編辦發(fā)布的文本框架，建立形成了理事會決策、管理層執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督、黨委會保障的“四位一體”管理體制，理事會、管理層、監(jiān)事會、黨委會齊心合力，各盡其職，圍繞本單位事業(yè)發(fā)展和中心任務(wù)開展工作 [11]。首屆南京圖書館理事會理事長由省文化廳黨組成員、南京圖書館黨委書記擔(dān)任，另外還有館長、副書記、副館長、部門主任等館方代表擔(dān)任理事，管理層由館長及其他主要管理人員組成，實行館長負(fù)責(zé)制。這樣，黨委領(lǐng)導(dǎo)與理事會、管理層成員雙向進(jìn)入、交叉任職，能夠較好地貫徹落實黨的各項政策，也能有效地組織黨員和基層黨支部帶頭落實各項任務(wù)，在實現(xiàn)社會公益目標(biāo)、為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共文化服務(wù)上起先鋒模范作用。

3.4　社會力量的參與

從當(dāng)前試點情況來看，我國公共圖書館理事會一般由政府部門、社會人士、圖書館三方面代表組成。例如溫州圖書館理事會共有理事13人，其中館內(nèi)代表2名，其余11名館外代表分別來自政府主管部門（市文廣新局）、文化教育界、工商企業(yè)界、普通讀者等；深圳圖書館理事會共有理事11人，其中館內(nèi)代表2名，其余9名館外代表分別來自政府主管部門（市文體旅游局）、社會科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、科技管理、圖情專家、讀者等；廣州圖書館理事會共有理事15名，其中政府部門、圖書館、社會人士三方代表各有5名；首屆南京圖書館理事會由14人組成，人大、政府方代表3名，社會方代表6名，館方代表5名。上述幾家公共圖書館理事會成員中，除本館代表外，其他均為外部理事，且外部理事占多數(shù)。公共圖書館理事會擴大社會力量參與，形成多元治理結(jié)構(gòu)，不僅有助于圖書館拓展經(jīng)費籌集渠道，也有助于圖書館廣泛聽取社會各界意見，提高自我發(fā)展的能力，最終更好地滿足社會實際需求。

4　結(jié)語

公共圖書館推行法人治理、建立理事會是我國公益性文化事業(yè)體制機制創(chuàng)新的重要舉措，是圖書館改革的發(fā)展方向。但就我國公共圖書館的發(fā)展現(xiàn)狀而言，需要通過一定時間的實踐探索，要積極借鑒現(xiàn)代企業(yè)和國外公共圖書館的先進(jìn)管理經(jīng)驗，設(shè)計出臺立足我國國情的理事會制度體系和法律依據(jù)，確保理事會制度的科學(xué)性與合法性，從而建立具有中國特色的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)。